重庆市涪陵区农村土地流转情况的调查报告

发表日期：2008年5月30日  出处：中国农经信息网  作者：政协重庆市涪陵区委员会  本页面已被访问 6949 次

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今年3—5月，由区政协经济委员会牵头,组织部分区政协委员，会同民建涪陵区委、区农业局等区级涉农部门，采取印发调查表格、深入乡镇及流转业主实地调研等方式，对全区农村土地流转情况进行了专题调研。现报告如下：

一、全区农村土地流转的基本情况

农村土地流转，是指在农村土地所有权归属和农用地性质不变的情况下，将土地使用权（经营权）从承包经营权中分离出来，转移给其它农户或经营者的过程，其实质是农村土地使用权的流转。我区农村土地（包括耕地、林地、“四荒”地和水面，以下简称“农地”）流转始于上世纪90年代中期，流转初期是以农户间的代耕形式出现的。随着农村经济不断发展和农民大量外出务工以及中央一系列支农惠农政策出台, 我区农地流转得到稳步推进。

（一）农地流转初具规模。据不完全统计，截止2008年3月，全区累计流转农地面积21.43万亩，占全区农村土地面积的9.03%，其中耕地流转13.66万亩，占63.7%，林地流转5.41万亩，占25.24%，“四荒”地流转1.71万亩，占7.98%，水域流转0.65万亩，占3.03%。流转土地与同类型土地面积相比较，耕地占13.58%，林地占6.85%，“四荒”地占9.3%，水域占7.64%。土地流转涉及承包农户3.4万户，占全区农户总数的13.6%,流转对象2.4万户。农地流转在5000亩以上的有江北、蔺市、李渡、南沱、义和、江东、珍溪、大木、焦石、龙潭、马武、新妙等12个乡镇、街道。在21.43万亩农地流转中，用于种粮的10.3万亩，占48.06%;种植水果1.3万亩，占6.07%;水产养殖1.1万亩，占5.13%;规模养殖生猪0.7万亩，占3.27%;种植林木花卉5.4万亩，占25.0%;种蔬菜1.5万亩，占7.0%;其它（药材、种草等）1万亩，占4.67%。

（二）农地流转形式多样。农地流转从初始时的代耕发展到目前的转包、租赁、入股、互换等形式。在这几种流转形式中，代耕和转包面积最多，达到12.3万亩，占流转面积的57.40%，这两种形式主要存在于本村本社农民外出务工后农户与农户、社与农户间的无偿流转。其次是租赁和入股，流转面积5.24万亩，占流转面积的24.45%，这两种形式属于有偿流转，是目前流转双方均能接受、并能较好地保护农民利益,实现农业增效、农民增收的最好形式。第三是互换和转让形式，流转面积3.89万亩，占18.15%。

（三）农地流转对象多元化。农地流转对象已从初始时的农户间流转逐步扩大到农户与城镇业主之间、农户与企业之间、农户与专业大户之间的流转，流转的对象不仅有本地业主,也有外来业主，既有本地企业、又有外来企业。初步统计，流转农地的区内外企业及业主828户，流转面积3.2万亩，占16%。

（四）大宗农地流转期限较长。在农地流转中，以租赁、入股方式进行流转的，一般单宗流转面积大，多在50—100亩以上，流转当事双方签订了较为规范的具有法律约束力的书面合同和协议。因此，受法律保护的流转期限都比较长，均在1998年第二轮土地承包剩余期限内，耕地一般10—25年，林地和“四荒”地50—70年之间。由于大宗农地流转期限长，业主可以放心大胆投入资金进行开发，农民也可以得到长期稳定的收入。

（五）农地流转促进了土地的规模化经营。近几年来，随着国家加大对农业的投入和对农业产业化、规模化经营的政策扶持，金科、美心、南方等知名企业和业主积极投身农村经济建设大潮中，规模成片流转农地进行农业综合开发。不完全统计，目前全区有20亩以上各类规模经营企业及个体业主、专业大户2287户，规模经营土地7万余亩，农地流转推动了规模经营，在一些乡镇已经形成了一批专业化、规模化的农业园。如形成了以李渡水磨滩、蔺市镇堡子和五马片区、南沱镇焦岩片区为中心的优质伏淡季水果基地；以李渡两桂村、义和镇松柏村、大木乡武陵村为中心的花卉苗木基地；以李渡致韩片区为中心的养鱼基地；以大木、江东天台片区、石沱镇团结村、蔺市镇大桥村等为中心的蔬菜种植基地；以南沱、江东、蔺市、新妙为中心的生猪养殖基地。同时，农地流转较好地解决了土地撂荒问题，据不完全统计，全区2007年末撂荒耕地约8600亩，比2000年减少1万余亩。

（六）农地流转使农民获得了比较稳定的财产性收入。农民通过土地承包经营权租赁、入股等方式，获得了稳定的财产性收入。以义和镇松柏村2社为例，2007年10月，该社将集体土地80亩、97户社员的承包地310亩租赁给凯尔辛基园林公司，租赁价格田土均按每亩年700斤稻谷当年市场中等售价，农民可获得租金收入21.1万元，户均1750元，农业社集体收入4.05万元，合同规定5年后年租金上浮5%。

（七）农地流转加速了农村劳动力转移和农民增收。农地流转解除了农民离土离乡的后顾之忧。初步统计，全区转移农村劳动力35.88万人，占全区农村劳动力总数的62.77%。农地租赁和入股方式流转增加了农民收入，农户除获得稳定的租金收入外，有劳动能力的农民还可为企业和业主就地就近务工，月收入400元以上，特别是一些60—70岁的老年人，也可以在企业做一些力所能及的工作，每天可获得20—25元的劳务收入。金科现代农业生态园区还为涉及农地流转的农民建立了社会保障制度，对流转土地农户中年满50周岁以上者每年补助参加新农合资金10元，同时支持在公司的务工人员参加养老保险，并按规定缴纳应由公司支付的保险金。

二、农村土地流转存在的主要问题

我区农地流转还处于发展阶段，不可避免地存在一些问题，主要表现在：

（一）流转程序不够规范。一是农地流转多数无书面合同，初步估计占60%以上，集中反映在农户间的代耕、转包、互换等自由流转形式上，这几种流转基本上是口头协议，因而流转双方容易发生纠纷。最突出的有两种情况：一种是因近年国家实行了种粮直补政策，流转双方为得到直补收入而发生纠纷；一种情况是外出打工农民因年老不能继续在外打工或因工作不好找等原因返乡后，需要收回外出期间由亲戚朋友代耕的承包地，代耕期间用于种粮食、种蔬菜的地收回容易，如果用于种果树、养鱼、修猪场、种花卉等农业经济用途的地收回比较难，双方必然发生纠纷。如百胜镇葛亮村6社况某，因犯罪将家中2.3亩土地口头协议给本社农户耕种，代耕期间用于种植了桑树等经济林木，况某于2007年刑满释放返乡后，要求收回自己的承包地，代耕农户要况某作适当补偿，况某无力补偿，形成纠纷。二是流转的主体不合规。按照农业部《农村土地承包经营权流转管理办法》规定，农地流转没有承包方的书面委托，任何组织和个人无权以任何方式决定农户的承包地流转。但在实际操作中，都是以社为单位造花名册，农户在花名册上签字表示同意流转，以签字代委托，农户容易反悔，特别是在当前农产品价格不断上涨的情况下极易发生纠纷。三是合同不规范。农地流转合同应该包括双方当事人姓名、住所，流转土地的名称、座落、面积、质量等级，流转期限和起止日期，流转后土地用途，双方当事人的权利和义务，流转价格的确定和支付方式，违约责任等内容。但实际签订的流转合同是业主与农业社签订的，多数是按照业主的意图形成的合同，内容不全面，不规范，有的还不尽合理。

（二）流转市场化程度低。土地流转属于市场经营行为，但我区的土地流转一部分是农户间的自发流转，一部分是通过上级领导牵线搭桥和熟人介绍的流转，通过市场平台流转还没有起步。目前尚无土地流转中介组织和信息发布平台，出现了农户有意转出土地时找不到合适的租赁方，而需要土地的业主又难寻到中意的出租方，制约了土地流转。据此次调查统计，目前全区已有意向还可以流转的农地面积近15万亩。

（三）耕地规模流转难度大。一是涉及的农户多，每个农户的想法不一致，协调难度大；二是租赁金与农民自种收益有差距，特别是专业蔬菜地、沿江榨菜、蚕桑地，农民不愿流转。如美心集团与蔺市镇大桥居委4社协商近200亩专业蔬菜地的流转问题，流转方给出的租赁价是每亩每年1000斤稻谷当年中等售价，合750元，而菜农自己种菜每亩每年毛收入近5000余元，扣除投入和劳动力成本，亩平纯收入2500—3000元，差距太大，农民不愿流转。

（四）农民利益不能完全得到保障。一是少数地方把土地流转作为增加村社集体收入的手段和政绩工程，用行政手段干预土地流转，损害了农民利益。二是农民应得的流转收益存在较大风险。突出的有三种情况：一种是业主因投资失败和市场变化等原因，不能及时兑现农户的租金。如李渡一花卉种植户，租赁农民100亩地种花卉，由于花卉市场行情不好，农民的租金已有两年未兑现；另一种情况是少数业主租赁的“四荒”地、林地迟迟不投入资金进行开发，而是想等待时机再流转给他人，获取转让差价，其间不按时支付农民和集体的租赁金；再一种情况是选择的业主开发能力弱，难于兑现租赁金。三是流转土地到期后，如数复耕困难。无论是短期，还是长期流转土地，业主在租赁土地后都要修建一定的基础设施和临时性建筑，并对土地进行整理，这将减少耕地面积和打乱原有农户土地的承包界线，期满后难于如数复耕和原样退还给农户，使农民心存疑虑，长远利益得不到保障。

（五）业主开发融资困难。大面积承包土地从事高效农业开发，需要大量的资金投入用于道路、水利等基础设施建设和租赁金支付，而目前全区从事农业开发的业主真正有实力的并不多，现行金融政策限制用流转的农地以及临时建筑作为抵押物向银行融资，业主开发资金少，发展受到限制。如返乡创业青年田茂民，2001年租赁了两汇乡十字果园，面积350余亩，先后投入20余万元对果树进行高换改造，因缺资金，无法对果园的道路、灌溉设施进行投入，抗御自然灾害能力弱，2006年干旱造成2160株果树死亡和套种的南瓜减产20万斤，直接经济损失20多万元。

三、推进农村土地流转的建议

土地是最重要也是最基本的生产要素，从农村经济发展形势看，离开土地流转，土地的潜能就无法得到最大限度的发挥，长期形成的土地平均拥有、所有权经营权机械统一的模式明显不适应农村市场经济和现代农业的发展，其根本出路在于让土地流转活跃起来。为此，提出如下建议：

（一）坚持原则，积极稳妥推进农地流转

农地流转事关农民切身利益，应遵循以下原则：

1、稳制活田、三权分离的原则。即在稳定家庭承包制的基础上，实行农村土地集体所有权、农户承包权、经营者使用权三权分离，明确所有权，稳定承包权，搞活使用权。只有明确了土地承包权对农民的法律意义，才能切实保障土地使用权转让的合法性。

2、依法、自愿、有偿的原则。农地流转必须严格执行国家法规政策，依法签订合同，区农业局要制定全区统一的农地流转合同样本。农地流转必须坚持自愿，不论采取那种流转方式 ，都应尊重农民的选择和意愿。农地流转必须遵循市场规律，坚持有偿流转。一定要将流转收益归农户所有，村社集体组织和乡镇不得从中截留、扣缴收益，不许与民争利，确保农民在土地流转中得到稳定收入。

3、实事求是，积极稳妥的原则。土地对整个国民经济发展存在着高度关联性，农地流转对于促进农村经济发展和农民增收具有重要意义，因此，农地流转必须因地制宜，积极稳妥。对流转后的农地用途要给予产业发展方向上的引导，尽量符合本地农业结构调整和区域布局的要求，不得改变土地的农业用途，积极支持种粮大户的农地流转，防止以新农村建设和城乡统筹为名，搞“圈地运动”。总之，必须使流转的土地得到综合利用和开发，促进当地经济发展和农民增收。

（二）加强制度建设，为农地流转创造条件

按照《中华人民共和国土地承包法》和农业部《农村土地承包经营权流转管理办法》的规定，加强对农地流转的引导和指导，建立健全农地流转的相关制度，推进农地流转的规范化，提高流转质量。

1、明确管理职能。加强对农地流转的管理，是农业承包合同管理工作的延续和发展，是农村经营管理部门的首要职能。区及乡镇街道两级农经部门要切实肩负起农地流转管理的工作责任，及时发现和研究新情况、解决新问题，制定工作规程，使之形成配套的流转管理办法和经常性的工作制度。要确立农地流转的具体范围、原则，规范流转的形式，明确流转的操作程序，规定对违规失范行为的处理办法；规范和完善流转合同，建立流转合同的指导、签证、仲裁制度；建立农地流转档案，重点对拟出让方的土地情况、基本条件和拟受让方的土地需求情况进行登记造册，促进土地的顺利流转。

2、完善管理办法。目前，绝大多数农地流转还处在自发阶段，各方面的利益关系缺乏调整的法律依据。区政府应抓紧制定、完善和出台指导农地流转的政策性文件和农地流转管理办法实施细则，使基层在实际操作中有规可依，有章可循，尽可能避免农地流转纠纷发生。

3、培育流转市场。建立完善农地流转价格制度，应遵循可持续发展思想，以社会、经济、生态综合效益为标准，在充分考虑土地级差、质差、地区价差的基础上，因地制宜地制定出沿江、坪上、后山以及城镇周边等不同区域的耕地、“四荒”地、林地、水面等不同类型农地流转的指导性价格。成立为土地流转提供服务的专门机构。区及乡镇街道两级应成立土地流转服务中心，该服务中心可与区农业局农经站、乡镇街道经发办实行一套班子，两块牌子，服务中心的主要职责是为农地流转提供法律咨询、政策宣传、信息发布、流转合同签证以及流转纠纷调解等。

4、创新流转方式。用好国家赋予重庆城乡统筹实验区的政策，积极探索集体建设用地和农民宅基地的流转方式。同为城乡统筹实验区的成都市，提出在试验区内，集体建设用地拥有与城镇建设用地同等的地位，可以进入土地有形市场进行招拍挂出让，土地使用者可以申请办理土地使用权登记，宅基地可以在一定条件下通过房屋联建、出租等方式流转。我们应该解放思想，鼓励创新，在集体土地流转方式上有所突破。如通过置换，把村社废弃的厂房、院坝以及农民废弃的宅基地在复耕的基础上，按同等面积置换到场镇周边进行综合开发利用。可以在白涛、龙潭、新妙、珍溪四个市级重点集镇以及大木、武陵山等具有旅游发展潜力的乡镇先行。积极推广规模养殖与规模种植相结合的“猪—沼—果、猪—沼—菜”生态养殖模式。

5、创造良好环境。一是建立多层次的社会保障体系。土地是农民安身立命之本，没有健全的社会保障制度，就不可能从根本上增强农民离开土地的安全感和适应市场风险的能力，农地流转也会受阻。因此，必须建立多层次的农村保障体系，包括农业风险、社会救济、社会福利、优抚安置、社会互助、农村低保以及农村新型合作医疗制度等，逐步弱化土地的福利和社会保障功能，为土地转出者解决后顾之忧。二是推行用土地换社保、换医保、换低保流转模式，切实解决好土地流转农民的就业、居住和其它公共服务，引导农民自愿放弃土地经营权和宅基地使用权。三是大力发展非农产业，加快农村劳动力的就地转移。目前，我区二、三产业吸纳农村劳动力就业的能力十分有限，而且随着市场竞争日趋激烈，企业经营不稳定，兼业农民非农产业收入不稳定使他们难于离开土地，形成土地流转难。应切实加快乡镇的城镇化进程，大力发展中小企业、服务业等非农产业，创造更多的就业岗位，使农村劳动力能够得到合理转移，为土地流转创造条件。四是加强农村基础设施建设。目前坪上、后山等乡镇有不少林地、“四荒”地可以流转，但引进业主十分困难，根本原因是交通不便，无水利设施等。建议采取乡镇筹一点、财政扶一点、业主投一点的办法，加强农村基础设施建设，为加快流转创造条件。

（三）优化土地资源配置，推进适度规模经营

要积极引进象金科、美心、天木、南方集团等具有经济实力的企业从事农业综合开发，特别要抓住重庆实施林业发展战略的有利契机，引进有实力的企业从事花卉苗木种植。通过成规模的土地使用权流转，优化土地资源配置，实现农业结构的战略性调整和适度规模经营，从而提高土地资源的配置效率，提高土地产出率。要积极引进先进技术、先进设施和优良品种，提高农产品的科技含量，增强农产品的市场竞争力。

（四）制定扶持政策，鼓励农地流转

在认真贯彻落实上级农村土地流转相关政策、法规的同时，制定相应的扶持政策推动农地流转。一是加大财政扶持。农业具有高风险特点，为激发企业、城镇业主租赁土地从事农业开发的积极性，财政在安排农业专项资金时，对农地流转扶持资金实行单列，并制定相应的扶持政策。如北碚区对一次性征用土地，投资在1000万元以上新办农业企业的，区财政补贴其土地出让金区属部分的30%；对新增从事研发、生产、加工、销售高新农副产品，土地流转规模100亩以上的业主，由区财政按100—500亩、500—1000亩、1000亩以上三个档次，连续三年每亩分别给予200元、400元、600元的补贴；对新增从事花卉苗木生产且土地流转规模200亩以上，财政按200—500亩、500—1000亩、1000亩以上三个档次规模，连续三年每亩每年补助200元、300元、400元。我区由于所处区域不同，可以参照北碚区的办法，把扶持的重点放在规模种粮、生猪养殖、蔬菜种植以及特色农业园区道路、水利设施建设上来。二是信贷支持。资金短缺是制约农村土地流转的一大因素，金融部门本着支持新农村建设和城乡统筹为出发点，通过科学论证，对有效益的农业开发项目，允许业主用租赁的土地上的附作物作为抵押，向银行申请贷款。三是税收扶持政策。对农业产业化企业在税收上地方留成部分给予先征后返的优惠政策。

（五）注意解决农地流转中的具体问题

一是对死绝户、长期外出农户承包地的处置，应由集体收回承包经营权，重新发包给新增人口的农户承包，或集中进行经营权流转。二是加强集体土地租赁金收支管理，改变个别地方把租金交由社长私人开户管理的办法，对村社集体资金实行村（社）财乡管，加强监督，防止集体资金流失。三是加快撂荒耕地的处置，对多年撂荒不耕种的承包地，收回重新发包复耕或流转。四是明确种粮直补的归属，种粮补贴应该归代耕农户享受。五是加强耕地复耕费的征收管理，对流转的耕地用于种花卉、搞养殖等非种粮用途的，不论流转期长短，都应按规定缴纳复耕费，并将此项写入流转合同，实行按年征收。复耕费由乡镇财政代管，专项存储，不准挪作它用，一旦业主不再流转土地，立即投入土地复耕。

二00八年五月三十日