2013年中国慈善事业现状

2008年5月12日，四川汶川发生里氏八级大地震，迄今造成近7万人死亡，一万多人被埋，几十万人受伤的严重后果，悲痛之余，国内外政府机构，企业，社会组织及个人纷纷伸出援助之手，大批救灾物资及捐款也通过不同渠道发往受灾地区，各种针对灾区的专项救灾基金也纷纷成立。 但同时我们也看到和听到，在救灾过程中出现了与举国上下救灾步调不太一致的现象和声音，比如，某某企业或某富豪没有捐款或捐少了，某某慈善机构擅自截留救灾款项，有人非法倒卖救灾物资等，有人哄抢救灾物资等。由此，在社会公众舆论面前，展开了一场又一场有关道德，法律，人性等方面的大讨论。 不可否认，每个人的社会身份，教育背景，人生经历，所处的环境不同，对待事物的看法、角度、动机也会不同，我们不应该也可不能要求每个人的想法都是一致的，出现上述现象在某种意义上讲也应该说是正常的。但笔者认为，由于国内有关捐赠和慈善事业的现状是导致出项上述现象的深层次原因。 一、中国慈善事业的现状。 1 企业和个人捐款热情不高。 在美国，慈善捐赠的85%来自全国民众，70%以上家庭都积极参加慈善事业，13岁以上人口中的50%每周平均志愿服务4个小时，2006年，平均每个家庭捐款约1000多美元。 而在每年的慈善捐款排名中，辉瑞、微软、沃尔玛、英特尔、通用等世界知名大企业总是名列前茅。2006年6月，世界第二大富豪，投资家巴菲特向盖茨基金会等5个慈善基金会捐出375亿美元个人财产，轰动了整个世界。 四川地震生后，香港各界对地震灾区的捐款超过9亿港元，平均每个港人捐款150港元，创下了香港历史上赈灾募

捐的最高纪录， 6月1日 ，香港演艺界明星联合内地、台湾的演艺界人士在 香港举办了连续8小时不间断的赈灾文艺演出，募集3000多万赈灾款项。而且，香港各界的募捐活动仍在开展，香港的大街小巷，无论是港岛还是离岛，到处都是号召募捐的广告，和募捐人士，捐款的数字仍旧在不断增加。 香港的富豪阶层也都踊跃捐款，不仅这次，首富李嘉诚还多次出巨资捐助社会，2006年8月份李嘉诚就曾宣布，未来将把1/3的个人财产捐给李嘉诚基金会。以李嘉诚约1500亿港元的财产计算，基金会将增至约500亿港元。 在香港，每到星期六，经常会看到，在热闹的街头有不少年轻人或者学生，一手提着一个小箱，一手拿着一张张胶贴纸进行街头募捐，捐款人哪怕是把一两元硬币塞入小箱子内，他们都会给捐款人衣服上贴一张小胶纸，表示他今天已经为某慈善机构捐了款。而各个慈善团体为募集善款也会经常性地推出各种计划，举办大量活动。 而在国内，资料显示，我国人均捐献款一度仅为0.92元，不足人均GDP的0.02％，志愿服务参与率仅为全国人口的3％。与美国人均捐款相比差7000多倍，即便与香港比也差100多倍。愿意投身慈善事业的大多数是大型外企、大国企，以及港澳台同胞、海外华侨。而且国内大部分捐助行为也主要是通过单位、学校、街道被动捐赠，经常主动捐赠的人数很少。在这里面，大型国企的捐助行为严格来讲，不应属于社会捐助的部分，因为国企属于全民所有，企业所得本属于上缴国家利税的部分。真正慈善捐赠中75％来自国外，10％来自平民百姓，只有15％来自国内的富人阶层。而在这之中，只有1%的企业向社会捐

款。 虽然这次全国上下，无论企业，团体还是个人都踊跃捐款，创下了历史之最，但从平时的捐款的数量和公众参与的积极程度来看，还是无法与发达国家和地区相比。 2 慈善团体少。 在美国，慈善公益团体多达140多万个，独立的私人基金会约占85%，公司基金会约占5%，掌握的资金约为7000亿美元。美国大企业大都设有基金会，每年，企业要将收入的一部分投入基金会，以用于公益事业。知名慈善机构或者基金会每年的筹款都在几亿美元到几十亿美元以上。 在弹丸之地的香港，获得政府豁免缴税的慈善组织就有4000多个，在民间团体工作的专业人员有3万多人，年筹集资金100多亿港元。目前，我国专门从事慈善活动的团体只有1000多家。主要分为公募型基金和非公募性基金，其中非公募型有300多家。而且这些基金一般规模比较小。每年募集的资金也非常少。 3 慈善团体管理混乱，公信力差。 目前，国内的大部分慈善机构多数依附于政府机关，专业性不强，分工不合理，机构职能不清，慈善机构采取的慈善活动单一，慈善公益组织和社会的信息交流不足，接受捐赠的渠道不畅。 由于缺乏必要的监管，部分基金会对资金的筹集、捐赠项目和资金的投向未能如实向社会公布，程序不透明、管理制度不规范，经常出现挪用甚至侵占捐赠款等现象，导致公信力下降，挫伤了有捐赠意愿的人的公益心。 相比之下，发达国际和地区的慈善组织都有完善的组织结构和内部决策程序，除了聘用社会名人进入机构的领导层，扩大知名度外，机构的经营管理还全部由专业人员进行，确保机构的良性健康发展。比如香港公益金是香港最大的三家慈善机构之一，其机构内

部其设有董事会，成员来自社会各界有影响的知名人士。董事会下设执行委员会，筹募委员会、公共关系委员会等专门委员会。按惯例公益金名誉会长由现任特首担任，公益金会长由现任特首夫人担任。为了加强工作的透明度和对公众负责，机构内订立有资源管治的守则，自律地进行规管。它还设有内部审计部门，并聘请独立审计师进行年度审核并对外公示因此，从而给予社会公众极大的信任感，相应地，机构也能够募集到越来越多的社会捐助。 二、原因 结合中国的现状及与慈善事业发达的国家和地区相比，不难发现我国出现上述问题的原因。 1、中国关于慈善捐助的税制不合理。依据今年刚刚施行的《中华人民共和国企业所得税法》第九条规定，“企业发生的公益性捐赠支出，在年度利润总额12%以内的部分，准予在计算应纳税所得额时扣除。”该规定将企业捐赠部分的扣除比例进行了提高，而在此之前，企业进行慈善捐款，捐款额度在只有在纳税所得额的3%以内才享有优惠。 另外，依据个人所得税法的有关规定，个人将其所得通过中国境内的社会团体、国家机关向教育和其他社会公益事业以及遭受严重自然灾害地区、贫困地区的捐赠额未超过纳税义务人申报的应纳税所得额30%的部分，可以从其应纳税所得额中扣除。 此外，无论是企业还是个人，捐款的对象都必须是政府指定的几个慈善机构，否则仍旧不能享有上述免税待遇。 如果按照企业只有3％捐赠免税的政策，企业捐款越多，纳税就越多，不仅不能带来多少税收减免，还要对限额以外的捐赠支付相应的税费，这样就影响了企业捐赠的积极性。 尽管刚施行的税法适当调高了企业免税的比例，但并没有在

最大程度上给予企业或个人以税收的减免。 在美国，《税法５０１（Ｃ）（３）》规定，向非营利组织或完全的公共组织捐赠者，可享受税收优惠。公司向国税局认可的慈善机构捐赠财产，在应缴所得税额的１０％内，可以扣减；个人捐赠在应缴所得税额的５０％内，可以扣减。这些税收待遇具体包括：(1)免税；(2)所得税豁免；(3)捐赠减税。 政府鼓励公众捐款，不光是对捐款免税，甚至孩子们的衣服小了，穿不下了，玩具不用了，都可以捐献出去，根据规定都可以抵税。这在一定程度上也鼓励了公众的积极性。 2 慈善机构的设立障碍重重。 中国对慈善组织的设立门槛太高。根据我国《基金会管理条例》，设立全国性公募基金会的原始基金不低于800万元，地方性的不低于400万元，非公募基金会不低于200万元，而且必须为到账货币资金。另外，基金会成立时需有业务主管部门的书面同意，该规定意味着基金会必须挂靠一家政府业务主管部门，否则就不符合基金会的成立条件。由于该规定的限制，造成很多基金会必须要依附于政府机关，从而受到政府及其主管部门直接干预较多，慈善机构“官办”色彩浓厚。 在美国，设立一家慈善性质的非营利机构，注册手续比设立普通的营利性机构还要简单，没有注册资金要求，也没有任何附加条件，只要交一两百美元的注册费，两天左右就能拿到营业执照，同时可向联邦政府国内税务局申请免税待遇。 3 配套的制度不完善。 在美国，政府在对捐赠进行直接的税收减免的同时，还鼓励消费。税法规定，消费可以抵税，如果你挣得多，不消费，节余部分仍然要纳税。再有，美国的个人所得税是高额累进的。收入越高，个税起征点

越低；收入越高，税率越高。而且，美国的遗产税、赠与税也高额累进，当遗产在300万美元以上时税率高达55％。这些制度与捐助制度的相互结合，使得那些不想缴税的惟一途径就是捐助慈善事业，因此即使是最吝啬的富豪也会积极投身慈善事业。 为了鼓励基金会的发展，除了从事慈善活动外，政府还允许基金会进行一些投资，如购买共同基金、股票、债券等，以保证资金的保值和增值，而且基金会的运作还能得到免税、减税优惠，获得其他企业不能企及的高回报。 在香港，不少热心公益慈善的企业家都拥有一个“太平绅士”的称号，这也是政府对促进社会慈善事业而作出的其中一项鼓励政策。 相比而言，在我国，有关捐赠制度并没有相应制度的结合，遗产税、捐赠税等一直都在争论，而现有的各个制度之间彼此相互独立，不仅发挥不了法律法规的配套机制作用，甚至还妨碍的慈善事业的发展。 比如，目前，对于企业和个人的捐赠的减免税的具体办理方式和程序没有明确统一的规定，办理手续极其繁琐。民政部救灾司司长王振耀，曾为了了解一下捐款退税程序，捐了500元，结果2个月以后，经过10道程序才拿到退税凭证。 以往出台的退税政策一般都是针对某个具体的灾难事件，如非典，南方大雪，或者针对某个专门的慈善机构接受的捐款而出台一些专门的“通知”。 2007年1月8日，财政部、国家税务总局关于公益救济性捐赠税前扣除政策及相关管理问题的通知规定，纳税人在进行公益救济性捐赠税前扣除申报时，须附送以下资料：(一)接受捐赠或办理转赠的非营利的公益性社会团体、基金会的捐赠税前扣除资格证明材料；(二)由具有捐赠税前扣除资格

的非营利的公益性社会团体、基金会和县及县以上人民政府及其组成部门出具的公益救济性捐赠票据；(三)主管税务机关要求提供的其他资料。上述规定仍旧缺乏可操作性。 再比如，基金会管理条例规定，基金会应当按照合法、安全、有效的原则实现基金的保值、增值，但法律并没有规定，基金会是否可以利用基金进行一些投资，以确保基金的保值和增值，更不用说对基金会的投资给付税负的减免了。 4 慈善机构缺乏必要的约束和监管机制。 美国对慈善组织的监管有四个方面。一是法律监管。根据联邦法，美国的税务局通过三种方式来监督慈善机构的运作：慈善机构提供的年度报表；审计慈善机构的财务和经营状况；通过评估，对违规的慈善机构给予处罚或罚金。二 是民间专业评估机构的监督。由美国慈善信息局制定了一套衡量基金会标准，其中包括：董事会管理职能、目标、项目、信息、财政资助、资金使用、年度报告、职责、预算。每年定期向社会公布对全国几百家基金会的测评结果。其中有不少是负面排行，比如筹款回扣率排行，财务危机排行，劣等机构CEO薪水排行，赠款囤积花不出去排行。一旦慈善机构信誉受到质疑，就可能被公众抛弃。三是媒体以及关心慈善事业的民众的监督。不仅是捐赠者，其他社会公众均拥有对慈善捐款使用情况的知情权。四是慈善组织的内部监管。各个基金会都建立有约束自己组织和成员的比较完善的标准、规则等。 在香港，慈善事业的监管机构是社会福利署。由于可能涉及庞大的资源管理，为了防止贪污、欺诈、谋利、滥用等失德行为，特区政府社会福利署特别发出《慈善筹款活动：内部财务监管指引说明》，确保筹得的款项

用于指定用途，以及所有收入和支出均有详尽记录。此外，还成立专门的“整笔拨款督导委员会”，监察整笔拨款的推行进度，推行服务表现监察制度。并且按每项资助服务订立《津贴及服务协议》及《服务素质标准》，对服务单位的服务表现素质做出评估。 香港慈善机构还成立了的行业自律组织，即香港社会服务联会，其主要职能是加强社会福利机构的联系，推动更完善的社会福利服务，提高社会福利机构服务社会的能力，促进机构问责，加强公众教育。 在中国，《公益事业捐赠法》和《基金会管理条例》等法律法规只是对有关捐赠事项进行了原则规定，政府并没有专门的机构对这些基金会的运作包括受赠财产的使用进行监督和指导。基金会在业务上只受各自的业务主管机关的监督，而在实际过程中，所谓的业务主管机关只是徒有其名，由于没有规定具体的监督管理方式，以及相应的处罚办法，所谓的监督根本不存在。 基金会内部管理松散，尽管相关条例中规定了要向社会公开基金的使用情况，但由于缺乏具体的社会监督机制，财务公开变成流于形式，即便有人提出了质疑，也没有具体的处理办法。 三、建议 中国改革开发近30年时间，经济较以前有了明显的进步，但相比较而言，中国仍属于欠发达国家，据相关部门统计，目前，我国每年有近6000万以上的灾民需要救济，有2200多万城市人口生活在低保线上，有7500多万农村绝对贫困人口和低收入人口需要救助。另外，还有6000万残疾人需要社会提供帮助。 中国的慈善事业发展刚刚起步，因此，出现本文中所述的问题应属必然，但在经济高速发展的今天，慈善事业已经成为一个文明、民主的国家不可或缺的一

部分，因此，我们有必要找出上述问题的原因，通过学习发达国家和地区的成熟经验，并结合我国的实际的情况，我们有信心尽快建立和完善我国的慈善制度。 1、应在现有的相对分散的一些支持公益捐赠和慈善事业的法律法规和优惠政策的基础上，制定一部综合性的支持中国慈善事业发展的“纲领式”的法律。明确定义慈善行为和法律保障，从总体上明确慈善事业的发展规划、体系架构和相应的优惠政策等。

2、制定专门的慈善机构法，以确立慈善机构独立的法人地位，并明确慈善机构的性质、管理、运行的基本准则。取消要求慈善机构必须有业务主管单位的规定。 3、取消企业所得税法规中对企业捐赠享受税收优惠待遇的限制性规定，降低所得税税率，提高慈善捐款免税的额度，争取做到能准予捐赠在所得税前全额扣除，减轻税收负担，激励捐赠行为；其次要对尚未成熟的慈善团体落实\\"免税\\"甚至奖励政策，激励其募集善款行为；第三，简化免税申请程序，四，研究制定遗产税、赠与税，消费税等配套性法律法规，在立法体系上全面鼓励慈善行为。 4、制定一些使慈善事业捐款者更能得到社会尊重、扬名的规定，给予捐赠者一定的社会名誉，和精神的奖励。 5、加强对对慈善机构等受赠主体及使用捐赠财产的法律监督。制定专门的、操作性强的法律，规范慈善机构在接受，使用受赠财产过程中的行为，确立严格的审计制度。建立慈善组织资质评估和信用资格认证制度，加大社会监管力度。同时对违法犯罪行为进行及时、有效的惩处。