第一讲:公共管理学的研究对象和内容
研究对象：who？ 研究方法：how？ 研究范围：area？ 研究理论：theory？ 研究趋势：trend？ 研究准备：prepare？ 研究计划：plan？ 一、公共管理涵义 20世纪70年代以来，西方国家乃至整个世界发生了根本性的变化，新技术革命和经济全球化的迅猛发展，对社会经济生活产生了深刻的影响，同时，人们对政府及整个公共部门提出了新的要求。传统的、僵化的、等级制的公共行政模式在理论和实践上受到了质疑，新的公共管理也应运而生。 公共管理的定义，国内外学术界和政府部门并没有一致看法。从公共管理的内涵来看，有的认为，公共管理的实质内涵是政策分析、财务管理、人力资源管理以及信息管理和外交关系等；有的则认为，公共管理更倾向于从效率、有效性和服务质量等方面来关注结果，它适应了分权式管理环境变化的需要，灵活地获得了替代直接管理的可行方案，并在公共部门内部和公共部门之间营造了竞争环境等。 在公共管理与公共行政的关系方面，学术界的争论也很大。 第一种属‚等同论‛，美国当代著名行政学家梅戈特认为，两者没有本质区别，其差别只在于行政价值观上，公共行政注重的是效率，而公共管理除效率以外，还注重社会公正和平等。有人认为公共管理在某种意义上是回归了公共行政。瓦尔达尔斯基认为，将行政一词换成了管理一词，实际上是将传统的公共行政学在管理的名目下复活了。 第二种属‚分支论‛，认为公共管理是公共行政的一个分支或部分。奥特等人认为，它(公共管理)是一套实用的方法艺术和科学，适用于公共行政方案的设计与组织重组、政策与管理规划，通过预算制度进行的资源分配、财务管理、人力资源管理以及项目评估与审计。梅雷厄姆等人还认为，公共管理是公共行政下面的一个低层次的技术性、操作性领域，公共管理只是解决公共行政中的管理和技术问题。 第三种属‚相互竞争论‛，认为两者是相互竞争的模式，无论是在词义、理论基础和行为模式上那是不同的，‚行政‛的职能比‚管理‛的职能狭窄。 中国学者对公共管理的研究处于起步阶段，对其理解也不同。 一种认为：公共管理是政府为促进社会发展．采取各种方式对涉及社会全体公众生活质量和共同利益的一系列活动进行调节控制的过程。 第二种认为：公共管理学是一门研究公共组织(主要是政府)更有效地提供公共物品的学问。 还有的认为：公共管理只限于政府工作的狭义管理(狭义的行政管理)。 满足公众的要求，对涉及公共利益的各种事务所实施的有效管理，这种管理强调适应外部环境变化，寻求政府与社会力量的互动，走向市场并向私营部门学习，注重管理效果与责任、强化政府的社会管理和公共服务职能。 二、公共管理的特点 1、专业化管理与责任 首先对越来越多的管理权限进行分割，让高层管理人员对公共组织进行‚积极的、
显著的、裁量性的控制‛，明确谁是主管、谁承担责任，在此基础上，让部门领导
担负起更多的责任。 2、实施绩效管理 第一，对绩效制定明确的标准并准确评估。‚委以责任需要明确描述目标，提高效率需要牢牢盯住目标。‛休斯指出：虽然公共部门制定绩效标准进行评估比私营部门要困难，但它还是能够实现，绩效评估不仅‚可以预先界定次年预期可达到的产出，还可以将其与本年度的年末实际结果进行比较。 第二，重视控制产出。公共部门习惯于寻求本部门所支配的投入最大化，政府尽力控制预算，但对有关项目的实际执行方面的信息了解不多。公共管理强调‚需要重视的产出是目标而非过程‛，应根据所测定的绩效将资源分配到各个领域。 第三，节约利用资源。削减成本的同时将资源配置给那些最有助于实现战赂目标的计划。在投入方面，政府应更多地拥有相关信息，对公共部门的资源需求进行检查，少花钱，多办事。 3、借鉴市场机制 公共部门在较大程度上存在着效率低下、机构臃肿、缺乏活力等问题，并因此导致财政危机、信任危机等，所以，引入市场机制、向私营企业学习构成了公共管理的重要内容。这包括：公共部门要引入竞争机制，公共事务可以且有必要通过合同招标等市场手段完成，人员雇用及公职人员的报酬要具有与绩效挂钩的弹性。 4、建立有限政府 现代政府是有限政府而不是全能政府。政府的责任是与‚公共‛联系在一起的即：行使公共权力，代表公共利益，提供公共服务，维护公共秩序，承担公共责任。这说明政府的责任是有限的，它不可能也不应该包揽过多的公共事务，同时政府的权力也必须受到法律的制约。政府既不能‚失职‛，也不能‚越权‛。 三、相关概念 1、公共利益 公共管理的目标是实现公共利益，它是与私人利益相对应的范畴。 一是公共利益不是个人利益的叠加，但也不能理解为抽象的范畴。它影响着共同体整体的生存和发展，尽管可能并没有被共同体成员明确地意识到。 二是公共利益具有社会共享性。它具有普遍性和共同受益性。 2、公共产品 公共产品是指非竞争性和非排他性的物品。非竞争性指使用者对该物品的消费并不减少它对其他使用者的供应。非排他性是使用者不能被排斥在对该物品的消费之外。 如果将非排他性看做是源于产权而派生出来的特性，那么，它在形式上保证了公共物品‚共有‛的性质。而非竞争性则从实际上保证了公共物品可以是‚共同受益‛的。这决定了公共物品是公共利益的物质表现形式。进而，公共物品的现实性决定了公共利益也是现实的而非抽象的。 纵向看，公共产品有 (1)全球性或国际性公共产品。例如世界和平、可持续发展环境、统一的世界商品及服务市场等。(2)全国性公共物品。例如，提供宪法法律等制度，国家安全和国防，发展初等教育，进基础设施建设，跨地区的公共设施(比如道路)等。(3 )地方性公共物品。例如，地方基础设施(比如城市道路)、垃圾处理、街道照明、督察保安等。(4)社区性公共物品。例如，社区绿化与环境、社区治安、社区基础设施等。 横向看，同一层次的公共产品有 (1)基础性的公共物品，指基础设施类的公共工程。
(2)管制性的公共物品，宪法法律等制度以及国家安全或地方治安。(3)保障性公共物品，如社会保障、疾病防治。(4)服务性公共物品，如公共交通、医疗卫生保健等
服务性公共项目。 3、公共事务 公共事务是指那些涉及全社会成员的公共利益、满足其共同需要、关系整体利益的一系列活动，以及这些活动的最终结果。公共管理是以公共事务作为其主要管理对象。 4、公共权力 公共机构在管理公共事务中依法行使公权力。任何公共机构，如果离开公共权力的行使和运用、就不可能履行公共管理职能。 四、公共管理的产生发展 公共行政的发展兴起是与国家政府同步。欧文·休斯认为有三个发展阶段：早期的行政、19世纪的改革和传统的公共行政；新公共管理。 早期的行政最早可追溯到古埃及。从19世纪未起，自公共行政诞生以来的100多年里，它一直是政府管理的主要形式。从20世纪70年代到80年代，一场声势浩大的新公共管理改革运动，又使一种具有新特色的公共管理模式凸显于世。 1、早期公共行政 自有了国家和政府就有行政。格拉登指出：行政或者说事务管理，只是所有社会活动的中间因素。公认的行政系统出现在古埃及，主要是为了尼罗河一年一度的洪水、管理灌溉和建造金字塔；在中国汉代，一些皇帝根据儒家学说管理国家；古希腊、罗马等‚行政的‛帝国由中央根据规则和程序对国家进行控制。虽然一些具体的行政形式很早就出现了，但通常所说的‚传统的公共行政模式‛直到19世纪末才产生。 休斯认为：早期行政系统是‘个人性质的’即以国王或大臣等某个特定的个人为基础，而不是非人格化的，公共事务的操作者忠诚于某个亲戚。导致谋求个人权力、贪污和滥用职权，想做官的人依赖裙带关系或花钱买官。 他描述了19世纪美国的‛政党分脏制‛，即一个新的政党选举获胜后，从高层到基层每一个职位都被获胜方指定的人占据。这种体制效率低，效能差。‚当政府的决策、经费和选票都成为可供谈判的商品时，政府实际上成为了一种私人企业，公民们无从知道政府的立场。 早期行政形式的内在问题，最终引起了19世纪末发生的变化，产生了与传统形式有关的变革。 2、传统公共行政 传统的公共行政模式是在19世纪末、20世纪初，随着一些国家工业化的完成而建立起来的，距今已有上百年的历史。从19世纪中后期开始，部分国家行政模式逐渐从早期的行政向传统的公共行政转化。这个转化过程可追溯到19世纪中期的英国。1854年，诺思科特-特里维报告建议政府雇员‚任职前确定适当的考试‛来进行选拔，取消庇护制度，即在一个中央委员会的监督下，通过公平的竞争性考试进行招聘。报告提出：依据功绩晋升，对公职人员进行重组分工，使其分别从事脑力工作和机械性工作。这一报告标志着公共服务以功绩制为基础的任命制的开始和庇护制的衰落，标志着传统的公共行政模式的产生。 传统的公共行政模式特点是：层次分明，权力集中，政府员工分工细致，任务简单，按照相对固定的行政程序处理公务，循规而行，在行为方式上体现出韦伯所说的非人格化。 3、公共管理 传统的公共行政模式只能适应工业时代的政府进行事务管理的要求。从20世纪60
年代以来，这种模式受到了严峻的挑战，引来了诸多的批评。特别是在20世纪的最后25年，伴随着全球化、信息化、市场化以及知识经济时代的来临，西方进入了公共部门管理尤其是政府管理改革的时代。英美澳新日都相继掀起了政府改革的浪潮。 尽管西方各国政府改革的起因、议程、战略、策略以及改革的范围、规模、力度有所不同，但都具有一个相同基本取向，这就是以采用商业管理的理论、方法及技术，引入市场竞争机制，以提高公共管理水平及公共服务质量为特征的‚管理主义‛或‚新公共管理‛纲领。走向一种‚新公共管理‛的实践模式，成为当代西方政府改革基本趋势。 五、公共管理学研究对象和内容 研究对象：公共事务的管理过程及其规律 研究内容：管理要素即主体、对象、目标、方法、环境。主体是公共部门，包括作为‚纯粹的‛公共部门的政府组织，也包括作为‚准‛公共部门的第三部门；目的是维护公共利益；方法是指为提高管理效能和实现管理目标所采取的方式手段；所以，公共管理学的范围和内容主要有：公共部门的研究；公共管理过程的研究；公共管理一般方法的研究；公共管理外部环境的研究等。 1、公共部门的范畴 公共部门既包括作为‚纯粹的‚公共部门的政府组织，又包括作为‚准‛公共部门的第三部门，因此，公共管理学不仅要研究政府组织的管理问题，而且也要研究作为第三部门的公益企业组织、公益事业组织、非政府公共机构的管理问题。 第三部门归入公共部门原因：其一，第三部门主要是一些从事公益事业的组织，其生产、活动的基本目标具有公益性，即为公共利益服务，这与政府组织的目标一致的；其二，第三部门市场化程度较低或非市场化，其生产、活动的内容和方式往往由政府控制或行政管制，它与政府组织联系密切；其三，第三部门为社会提供的产品是公共物品或‚准‛公共物品，这与政府为社会所提供的物品是一致的或至少基本上是一致的； 其四，第三部门的投资主体或提供资源的主体也主要是政府。在现代市场经济条件下，某些第三部门也应向私人资本开放，允许私人资本进入某些第三部门。但私人资本在这些领域的投资不可能是完全市场化的，它必须受政府的高度控制，其产品或服务价格必须接受政府的行政管制； 其五，第三部门的‚非营利性‛与政府组织以‚公共利益‛作为行为价值取向的目标或原则是一致的，即都是以一种‚公益人‛而非‚经济人‛的身份出现的。 从这个意义说，第三部门很难被归入私人企业部门或竞争性工商部门。同时，因为它不属于‚纯粹的‛公共部门，所以将它称之为‚准‛公共部门是合理的。 公共管理学的研究范围： 第一，政府组织的管理及其规律问题、第三部门的管理及其规律性问题。 第二，政府组织管理的特殊性问题、第三部门管理的特殊性问题。 第三，公共部门如何高效率地利用现有公共资源为社会提供更多的公共服务和公共产品。 2、公共管理过程 （1）研究社会问题。公共管理中的‚问题‛只限于政府职责范围内的社会问题，
如生存环境问题、交通问题、社会秩序问题、资源合理利用问题、弱势群体的保护问题等。这些问题都属于公共领域内的共同性问题，关系到大多数社会成员的切身利益和生活质量，因此，必须由政府制定相应的公共政策，采取相应的措施加以解
决。 （2）研究政策制定实施。指政府为实现公共利益而制定的行为准则和措施。任何一项公共政策的制定与实施，总是与政府所要解决的社会问题紧密地联系。政府的重要职责之一，就是要针对公共管理中的问题，按照一定的程序和方法，制定出解决这些社会问题的公共政策，从而促进社会协调发展，推动社会进步。 （3）研究公共项目。公共项目的确认和对公共项目的有效管理都直接关系到公共政策的实现。为了加强对公共项目的管理，不仅要注意项目预算、质量、结果等各个具体环节，而且要有严格的实施项目的组织保障，要建立相应的责任机制，使公共项目的确认、制定、实施、验收、评估、反馈形成一套严格规范的管理制度，才能保证公共项目能真正地发挥作用。 （4）研究公共资源的配置使用。土地、矿产、水资源、森林资源等是社会赖以存在和发展的基本。公共产品是指一定社区内人们都可以享用和受益的劳动产品-公共设施、公共物品的总称，它包括能源、道路、公园等。公有企业主要是指国家投资兴办的国有企业。公共管理学的一个重要任务就是研究各种公共资源范围的界定，并合理配置和使用这些资源，以增进社会公共利益。 （5）研究公共服务问题。公共服务涉及的内容广泛，包括教育、福利、公共秩序、环境保护等。在公共管理中，公共机构为社会提供各种服务是其管理中的极为重要的一个部分。公共管理学要研究公共部门如何高效率地向社会提供更多的公共服务。 3、公共管理方法 指公共管理主体在公共管理过程中，为提高管理功效和实现管理目标所采取的方式、手段或途径的总称。 公共管理方法研究主要有三大问题： 一是公共管理如何干预公共管理对象和过程； 二是公共管理如何服务社会公众； 三是如何处理政府和非政府组织之间的关系。 4、公共管理外部环境 指在公共部门之外的、对公共部门及其管理活动产生影响和作用的各种外部要素的集合，如政治、经济、文化和人口因素等。 公共部门是一个开放性的系统，它必定要与外部环境相互影响，也必须对整个外部环境作出反应，并在与外部环境的作用中得到发展。 因此，全面考察公共管理部门及其外部管理活动的环境，研究外部环境的影响和作用是十分必要的。