小产权房清理问题初探

　　一、问题背景概述

　　濮阳已建市30余年，由于城区早期所建房屋已趋于危房，且城市框架自2010年开始明显扩大，我市进入新农村建设的高峰期和新城区建设的高速期。在这个过程中，有相当一部分群众来市法律援助中心反映涉及到产权手续不完善的“小产权房”的拆迁、清理问题，主要表现为对“已购买小产权房的群众对于小产权房不受法律保护”以及“小产权房清理政策不明”的担忧。

　　上述现象不仅存在于我市，从全国范围来讲也是值得关注的问题，本文试用有限篇幅简要探讨有关小产权房清理的部分问题。

　　二、小产权房性质及产生解读

　　准确来讲，“小产权房”最早来自于民间的习惯称呼，并非规范的法律用语，是相对于有房地产管理部门发放产权证的“大产权”房屋而言的。小产权房通常是指在集体所有土地上，以旧城改造、城中村改造、合村并镇、新农村建设等名义，由乡村集体经济组织直接开发或乡村集体经济组织与开发商合作开发建设的房屋。

　　小产权房现象存在已久，最早可以追溯到上世纪90年代初，当时经济的快速发展以及国家公房制度的大幅改革，促使我国的房地产市场迎来了第一个重大发展机遇。在这个阶段，一部分地处城市边缘的农村居民开始销售在自家宅基地上自建的房屋，但局限于零星的个人行为。后来慢慢演变为部分村委会出面与房地开发商开始搞所谓“联合开发”，尤其是2005年前后国家提出了“社会主义新农村建设”的要求，国家的惠民政策在一定程度上成为了小产权房开发的变通理由，小产权房进入了成片开发的高峰期。

　　由于不需要缴纳土地出让金以及税费，小产权房的售价一般处于同期、同地房屋市场价格的40%-50%，对于有刚性住房需求又没有足够资金的人群具有很大的吸引力。据有关统计，截至2012年我国小产权房的面积已达66亿平方米，占全国住宅总量的比重超过了30%，主要存在于城市郊区或城乡结合部。

　　三、近年来的政策沿革

　　国家关于小产权房问题首次提出明确观点是在2007年，国土部发文要求“尚未销售和2007年12月30日以后新建的小产权房予以拆除，对2007年12月30日以前销售的已建成房屋，待全国小产权房处理政策出台后一并处理”。此后，有关部门多次针对小产权房问题提出了有关的要求，部分省市包括自身实际情况出台了一系列政策，但基本上都是停留在文件层面，尚未发布具体的处理意见。群众对此早有了解，但因为国家并没有大的行动，所以也并未密切关注。

　　但2011年11月，发布的《关于农村集体土地确权登记发证的若干意见》明确指出“小产权房不得登记发证”，并将包括我省在内的部分省市列为了清理小产权房工作试点。2012年9月28日，河南省住建厅印发了《关于在全省开展“小产权房”问题清理摸底工作的通知》，要求各地市对本辖区的已售小产权房进行摸底登记并制止、查处在建、在售、预售的小产权房，包括我市也于今年开始了清理摸底工作，虽然制定了工作时间表，但至今仍未出台统一明确的清理政策。

　　四、对于清理工作的建议

　　第一，要认清形势，十八届三中全会提出了“建立城乡统一的建设用地市场”的改革目标，我们完全可以大胆预测：在放开二级土地市场的改革进程中，政府的“征地”角色将逐渐弱化并最终退出历史舞台，集体土地建设用地入市或许只剩下了操作层面的问题，现在所谓的“小产权房”，也将成为今后新的、合法的房地产开发模式。

　　第二，要树立正确的指导思想，“惠民生、保稳定”是我国当前的首要工作任务，是一切工作的出发点，开展清理小产权房清理工作应当站位全局统筹考虑，坚持以人为本，要通过开展该项工作达到“打击违规开发，维护房地产市场秩序和国家土地政策”以及“惠及民生、促进稳定”的双重效果。

　　第三，要正确认识造成当前小产权房严峻形势的客观原因，小产权房的存在严重干扰了房地产市场秩序并严重危害国家土地政策，确实需要开展大力整治工作，但我们不能回避造成这一现状的客观原因。

　　一是不能回避产生市场需求的客观原因，近年来，我国的房价直线上升，远远超出了普通家庭的经济承受能力，网上曾出现的一篇计算工作多少年才能买起一套房屋的帖子，虽然是以笑话形式出现，但却真实反映出了当前群众的购房压力，而国家的保障性住房工作开展迟缓，远远不能满足群众需要。部分群众靠贷款买的起房子，但却是有一部分群众贷款也买不起房子，而购买小产权房的群众基本都是因为买不起正规开发的房屋才选择了价格明显低于市场价格的小产权房，很多群众明确表示：不是不知道小产权房存在风险，但价格便宜的小产权房却是唯一的选择。从这一点来看，购买小产权房者基本上都是因为居住需求，而不是为了经营。因此“小产权房在一定程度上缓解了当前保障性住房不足的矛盾”的观点也不是没有一点道理。

　　二是不能回避小产权房得以出现、长期发展的客观原因，小产权房的建成和销售需要一个很长的周期，有关部门的监督不力、执法不严正是导致了违规开发和销售现状的重要原因。

　　三是不能回避市场混乱导致概念模糊的客观问题，我们不能忽略一个现象，那就是部分所谓正规开发的楼盘，往往也都是在手续不全的情况就开始内部认购或虚假“预售”，造成了社会上出现了“手续不全也没事，开发商到时候可以办出房产证”的错误认识，甚至部分小产权房开发者在销售时也曾谎称“以后可能办的出房产证”，在一定程度上影响了群众的判断。

　　第四，要正确理解“清理”的含义，我们认为“清理”不是单纯的“拆除”，应当包含“完善手续”（即所谓“转正”）和“拆除”两方面内容。从目前来说，我们认为在清理小产权房时应当以现在为时间节点，区别对待：

　　一是对于已经出售给个人的小产权房，在条件允许的情况下，可以通过适当补缴税费的方式，完善手续，办理房产证（个别省市也曾有先例）。

　　二是对于正在建设以及尚未出售的小产权房，如果不影响规划且房屋质量合格，可由政府收购，以公租房、廉租房等形式出现；如果影响规划或房屋质量不过关，则应当一律拆除。

　　总的来说，小产权房清理工作涉及面广、影响力大，开展不善，受害最大的不会是已经将房屋卖出从中牟利的违规开发者，不会是对小产权房现状负有责任的政府，而是普通老百姓。我们相信党委、政府能够均衡各方利益，制定出合乎社会发展需要的小产权房清理政策，把清理活动做成一项惠民生、保稳定的大手笔。

　　（作者单位：濮阳市法律援助中心）