非洲的形势与战略地位

作者：任卫东

现代国际关系 1998年09期

　　90年代中期以来，随着非洲形势的变化，一度被冷落的非洲重又受到国际社会特别是大国的关注，一些国家纷纷调整对非政策。显然，非洲问题对一些大国来说是一个不可忽视的问题，对非政策已成为其外交政策的一个重要组成部分。

　　当前非洲形势特点

　　当前，非洲形势呈现出两个突出特点。第一个特点是出现稳定和发展的趋势。进入90年代中期以后，多数非洲国家的政局逐步走向稳定。冷战时期遗留下来的一些热点问题，如埃塞俄比亚、莫桑比克、乍得、安哥拉、利比里亚等国的内战陆续得到解决或基本解决。一些新的热点问题，如扎伊尔、刚果内战和塞拉利昂政变等也迅速得到平息。大多数非洲国家从多党民主风潮的旋涡中摆脱出来，并逐步找到适合本国国情的政治、经济体制和发展道路，政局逐步走向稳定。目前许多国家已进行了改革后第二轮选举，新的政治体制基本上能够平稳运行。与此同时，非洲经济也出现了持续增长的局面。据非洲开发银行统计，1994-1997年非洲整体经济增长率分别为2.8%、3.7%、4.8%和3.7%。1997年的增长率虽低于1996年，但仍高于人口增长率。而且，实现经济增长的并不是个别国家。1996年有50个国家实现经济增长，其中41个增幅超过3%。1997年有31个国家的经济增长率超过了4%。在经济增长的同时，非洲国家的通货膨胀率和财政赤字都明显下降。1997年非洲的通货膨胀率为17.6%，比上年下降10个百分点，财政赤字占国内生产总值的1.9%，为历史最低水平。进出口贸易继续增加，1997年非洲进出口总额达到2623亿美元，并实现17亿美元的顺差。非洲外债负担仍然沉重，1997年为3152亿美元，但低于1996年的3206亿美元，首次出现了下降趋势。随着非洲经济形势的好转，外国资本，特别是私人资本向非洲的流入迅速增加，为非洲的经济发展注入了新的活力。

　　非洲国家还普遍加强区域经济合作，一体化进程明显加快。1995年西非国家经济共同体新条约生效，规定到2000年建立西非关税联盟，2005年建立经济联盟。1996年初，尼日利亚、塞内加尔、科特迪瓦和加纳提出双速西非构想，率先在4国实行“西非贸易自由化方案”。1996年，西非国家经济共同体成员之间的贸易占到了其对外贸易总额的10%。西非经济货币联盟继1996年实现农产品全部免除关税后，又计划于1998年建立关税同盟。1996年坦桑尼亚、肯尼亚、乌干达三国恢复了东非合作组织，同年实现货币自由兑换，并计划于1998年实现货物自由流通。南部非洲发展共同体自1993年成立后不断取得重要进展。1996年共同体成员国签署了地区贸易自由化协定，规定在8年内逐步实现贸易自由化。南部非洲发展共同体在吸收刚果民主共和国和塞舌尔之后成员达到14个，大有成为整个非洲经济发展火车头的趋势，而且，在深化内部经济合作的同时积极向东、中非扩展，1997年正式邀请肯尼亚和乌干达加盟。最近，利比亚、苏丹、尼日尔、马里、乍得、塞内加尔、布基纳法索又组成了以实现经济一体化为宗旨的萨赫勒和撒哈拉地区国家集团。不仅在次地区，全非范围的经济一体化进程也在不断发展。1994年非洲经济共同体条约生效。1997年非统首脑会议决定今后每年举行首脑会议的同时召开非洲经济共同体首脑会议。经济合作的加强和一体化的发展有力地推动了非洲国家的经济发展，提高了非洲的整体经济实力。

　　当前非洲形势的第二个显著特点是独立自主、联合自强的意识和能力明显增强。这首先表现在非洲国家勇于探索适合本国国情的发展道路，开始真正把握自己的命运。在80年代末、90年代初的多党民主风潮中，西方国家曾不遗余力地迫使非洲国家接受西方的政治、经济体制和价值观念，企图将非洲纳入西方的战略轨道，使许多非洲国家出现空前严重的社会动荡。然而非洲国家并未屈从于外来压力，而是勇敢地探索适合本国国情的发展道路。非洲国家吸收了民主观念，但从本国实际出发，赋予其本地化的内涵和形式。许多非洲国家在保持社会稳定的前提下允许代表不同政治主张和利益的党派存在，积极寻求通过对话、谈判、表决、选举等政治途径来解决政见分歧、部族矛盾和利益差异，而不是诉诸武力。曾经在非洲普遍存在的军人政权基本上被多党选举基础上的民选文人政权所取代。但在这个过程中，一批老的军人统治者脱下军装组建政党，通过选举重新掌权。现在，非洲国家的政治体制是多种多样的，多数国家采取一党为主、多党参政的政权模式，带有明显的非洲特色。此外还有乌干达的“抵运体制”和加纳的县市议会模式以及埃塞俄比亚的民族区域自治基础上的联邦制等，都是这些国家结合本国国情的创造。但是需要指出的是，多党制并不是非洲国家政治改革的最终目标。原扎伊尔蒙博托政府也实行多党制，全国上下有大大小小200多个政党，但这并没有改变蒙博托政府的腐败和社会的尖锐矛盾。卡比拉领导解放扎伊尔—刚果民主联盟在几个月之内一举推翻蒙博托政权并得到国际社会认同的事实表明，非洲政治改革的关键是寻求从根本上解决社会矛盾、保持社会稳定和实现政治进步的道路，非洲国家正通过不同方式实现这个目标。

　　非洲自主、自强的另一个表现是依靠自己的力量解决冲突，维护和平。几十年来，非洲政变频繁，战乱不断。据不完全统计，40年来非洲共发生约80次因军事政变而导致的政权更迭，70年代以来发生过30多起战争。面对长期战乱带来的严重后果，依靠非洲自身的力量制止冲突、维护和平、发展经济已成为大多数非洲国家的共识。1993年非统第29届首脑会议通过《关于建立防止、处理和解决非洲冲突机制宣言》，标志着非洲自主解决冲突的努力取得重要进展。1994年美法在索马里、卢旺达的干预失败后，非洲国家越来越多地由自己出面，依靠自己的力量来调解各种冲突。非统组织以及一些次地区组织和国家对安哥拉和莫桑比克国内和平协议的达成以及利比里亚内战、中非兵变、塞拉利昂政变的顺利解决起了重要作用。事实说明，非洲的自主维和是有效的。1997年10月底非统组织在哈拉雷作出决定，它将不承认一国内部的军事政变，更不会接受外部的军事干预。非洲维和部队目前尚未组成，非洲维和机制尚不成熟。在怎样组建维和部队和建立什么样的维和机制方面非洲国家与美、法等国存在严重分歧，非洲国家明确表示不反对西方国家提供帮助，但维和行动的主导权必须由非洲国家掌握。

　　非洲国家自立自强的努力同样也表现在外交方面。近年来，非洲国家在与西方国家发展关系时强调反对大国干涉非洲内部事务，一再表示不接受任何附带政治条件的外援，在国际事务中努力协调，保持团结，力争以一个声音说话，敢于主持正义，坚持自己的原则立场。在利比亚问题上，非洲国家突出地表现出了其团结性和独立立场。越来越多的非洲国家反对美英对利比亚的长期制裁，去年非统首脑会议明确要求安理会尽快取消对利制裁。曼德拉1997年不顾美国压力两度访利，还授予卡扎菲南非最高国家勋章。不仅如此，许多非洲国家公开抵制美国对古巴和伊朗的制裁，支持巴勒斯坦和阿拉伯人民的正义斗争，坚决驳斥美国和西方对非洲人权的指责，多次支持中国在人权问题上的斗争。非洲国家在建立国际政治、经济新秩序和维护世界和平方面也在发挥自己的独特作用，1996年非洲无核区条约的签署正是非洲国家团结合作，维护世界和平的努力的体现。非洲国家还力争作为一个整体谋求在国际事务中发挥更大作用。1997年6月第33届非统首脑会议专门通过宣言，要求将联合国安理会扩大到26国，其中非洲国家至少拥有2个常任理事国席位和5个非常任理事国席位。可以看出，非洲正在努力获得国际社会中平等一员的地位，在国际关系中发挥积极作用，成为维护世界和平和推动世界向多极化发展的一支重要力量。

　　但是应该看到，在非洲国家的政治和经济生活中仍然存在一些消极因素。一些国家的内部冲突还没有得到彻底解决；新建立的政治体制还不够成熟和完善；内部政变和国家之间的武装冲突还时有发生。经济增长仍属于恢复性增长，还没有达到历史最高水平。而且，在非洲的经济建设中还存在许多消极因素。首先，非洲国家的经济改革主要是经济体制的调整，产业结构不合理的问题没有根本解决，殖民时期造成的经济畸形发展的局面没有根本改观，经济增长仍然主要依赖原材料和矿产等初级产品的出口，易受国际市场价格波动的影响，制造业不发达，经济发展的基础比较脆弱。第二，农业基础薄弱，技术落后，生产十分不稳定，粮食问题没有根本解决直接影响了经济发展。第三，对外依赖严重。非洲国家的发展资金主要依靠外援和外资。第四，在国际经济秩序中处于不利地位。第五，两极分化严重，在经济发展的同时贫困化加剧，1997年黑非洲贫困人口达2.2亿。但是，当前非洲发展趋势的主流是积极的，随着经济的发展和改革的深入，这些问题将会逐步得到解决。

　　非洲重又成为大国争取对象

　　非洲形势的变化引起了国际社会的普遍关注。近年来，许多国家以新的眼光重新审视非洲，调整对非政策，其中美国的表现尤其引人注目。冷战结束后的一段时间，由于东西方对峙的消失，非洲在美国全球战略中的作用下降，美国开始忽视非洲。但随着世界和非洲形势的变化，随着综合国力竞争的日益激烈，非洲重新受到了美国的重视。1995年8月，美国国防部发表了冷战后第一个较系统的对非政策报告《撒哈拉以南非洲安全战略报告》，强调非洲尽管不是美国的战略重点，但美国仍要维持在该地区的主导权。此后，美国政府和国会相继出台了《美国对非贸易和发展援助政策报告》、《促进同非洲国家贸易与发展总政策报告》、《美国与非洲贸易关系法草案》、《促进非洲经济增长和贸易机会的伙伴关系计划》等一系列法案和计划。在1997年6月由美国政府公布的《促进非洲经济增长和贸易机会的伙伴关系计划》中，美国主张建立美非自由贸易区；取消纺织品的贸易壁垒；建立一项1.5亿美元的投资基金和一项5亿美元的基础设施基金；增加对非洲的技术援助；取消从事改革的最贫困国家的债务等。今年3月11日，在克林顿访非前夕，美国国会众院又通过了《非洲经济增长和贸易机会法案》。根据这项法案，美国将取消撒哈拉以南40多个国家向美国出口纺织品和服装的配额；允许非洲国家向美国出口的1700多种商品享受免税待遇；美国将鼓励私人企业向非洲投资。今年3月23日—4月2日，克林顿对加纳、乌干达、卢旺达、南非、博茨瓦纳、塞内加尔进行了为期12天的访问。克林顿在访非时强调，必须采取措施加速非洲经济改革，扩大贸易和投资机会，促进非洲经济发展，尽快将非洲纳入经济全球化进程。

　　正如克林顿在结束访非时所说的，非洲经济对美国来说举足轻重，美国从这里进口的石油同从海湾进口的一样多，但美国在非洲的贸易和投资微不足道，美非“贸易潜力巨大”。非洲的市场潜力可以说还远远没有充分挖掘，但角逐已经开始。目前，美国在非洲市场所占份额仅为6.7%，而欧盟高达30%，其中法国占21%。美国对非投资和援助也远不及法国。美国与非洲的贸易额只占美国对外贸易总额的1%左右，但正以每年20%的速度增长。在经济竞争日益激烈的今天，美国不可能忽视有7亿人口的非洲。纵观美国对非政策的变化可以看出，美国对非政策的中心由政治转向经济，由援助转向贸易和投资。但是美国并没有忽视政治的作用。对非政策是美国全球战略的一个组成部分，美国的目的是扩大在非洲的影响，加强在非洲的存在，并发挥主导作用，为美国的经济利益服务，为实现其全球战略服务。为此，除采取经济手段外，美国仍利用民主和人权向非洲国家施加压力，力图将非洲政治也纳入自己的战略轨道。为了达到主导非洲事务的目的，美国有选择地扶植地区强国。乌干达、卢旺达、南非、安哥拉、埃塞俄比亚、厄立特里亚、塞内加尔是美国扶持的重点。美国希望通过这些国家推行其非洲战略。现在，美国对非战略目标已经非常明确，这就是与非洲建立面向21世纪的伙伴关系，拓展和深化美非经贸关系，将非洲融入世界经济体系，继续推进非洲的民主化；通过参与非洲的政治改革、经济发展和维和行动主导非洲事务，扩大对非影响，维护并发展在非洲的经济利益和战略利益。

　　面对美国的攻势，法国也不甘落后。希拉克自从1995年就任法国总统至今已先后6次访问非洲。1998年6月希拉克对南部非洲的纳米比亚、南非、莫桑比克和安哥拉进行了为期一周的访问。这是法国元首对非洲非法语国家的首次访问，它表明法国正在突破与非洲法语国家发展关系的传统局限，谋求与非洲伙伴关系的多样化，与美国展开争夺。希拉克在访问中表示法国将在防务、教育、医疗、文化和农村发展等领域加强与非洲国家的合作，同时对非洲国家的政治改革采取了现实主义的态度，承认不存在民主的单一模式。希拉克的访问扩大了法国在非洲的影响，这4个国家都表示将给予法语在非洲通用语言的地位。除美法外，德国、日本也更加重视非洲，积极采取措施加强与非洲国家的关系，以攫取经济利益，争取非洲国家对它们加入联合国安理会常任理事国的支持。俄罗斯为重塑大国形象也表示要重返非洲。

　　面对新的国际环境，非洲国家也积极调整外交政策，在处理与西方国家的关系时，既合作又利用，既依赖又抗争，同时，特别警惕其对非洲事务的干涉。非洲国家利用大国在非洲的竞争，突破西方传统势力范围的樊篱，扩大外交活动空间，广泛发展经济关系，谋求经济利益，提高政治地位。由于非洲国家独立自主、联合自强的意识和能力比以往任何时候都强，越来越难以被操纵、分化和肢解，西方国家不得不改变殖民和冷战时期的作法，以新的姿态来对待非洲。正如法国外长韦德里纳所说，“势力范围”这个词既不能反映当今的现实，也不能反映我们的政策。克林顿一再表示，美国要“用新的眼光观察非洲”，谋求与非洲建立面向21世纪的“新型伙伴关系”。法国也表示要改变过去与非洲的“父子关系”，而建立伙伴关系。不仅美法如此，其他大国也纷纷调整对非政策，以新的作法和态度对待非洲。非洲国家在发展与大国关系的同时，实行多元化外交战略，积极拓展外交领域，加强与其他广大发展中国家的团结合作，提高经济实力和国际地位。

　　中国与非洲国家具有传统的友好关系。几十年来，中国一贯支持非洲人民争取国家独立、民族解放和反帝、反殖、反霸的正义斗争，不附带任何政治条件地向非洲国家提供力所能及的援助。在新的历史条件下，双方完全有必要、有条件、有可能把中非关系提高到一个新的水平。当前，非洲已经完成了非殖民化的历史使命，开始迈入稳定、改革、发展的新的历史时期。在这个时期，中国和非洲在维护世界和平、反对霸权主义和建立公正合理的世界政治经济新秩序方面有广泛的共同利益和目标。双方在一些重大国际问题上有较多共同语言，相互支持借重，致力于推动世界格局向多极化方向发展，主张以和平共处五项原则作为处理国际关系的基础，通过和平谈判解决国际冲突和争端，反对诉诸武力，反对以任何方式干涉别国内政；在发展经济中，双方更需通过多方位、多层面、多渠道的联系，加强互利合作，互补互助，健全机制，改善措施，以取得新的更大进展。