国企改革:从现代企业制度到现代产权制度

作者：王忠明

中国发展观察 2008年12期

　　一

　　在国有企业改革的漫长历程中，除1978年召开的十一届三中全会外，还有好几届“三中全会”均颇具纲领性意义，比如1984年召开的十二届三中全会，1993年召开的十四届三中全会，2003年召开的十六届三中全会。本文侧重以十四届三中全会与十六届三中全会作为研究视角，主要是因为前者首次正式提出并阐述了建立现代企业制度问题，后者则首次正式提出并阐述了建立现代产权制度问题。而从建立现代企业制度发展到建立现代产权制度，时隔十年，承前启后，对于我国国企改革而言，无疑是一个更具里程碑、划时代意义的深刻飞跃，两者之间的内在关联性、线条性和脉络感都很强，从中很能让人体会到改革的决策层和领导者们是如何审时度势、准确把握深化改革的不同时机与不同阶段，一步步地走过来，又正在一步步地逼近或走向全胜格局的。

　　有意思的是，十四届三中全会将建立现代企业制度凝练为十六个字，即“产权清晰、权责明确、政企分开、管理科学”；而十六届三中全会则将建立现代产权制度也凝练为十六个字，即“归属清晰、权责明确、保护严格、流转顺畅”。这两个十六字诀，非常朴实而又生动地体现了我们党与时俱进的改革风格以及善于集中、概括的号召能力与动员能力，是凝聚着全党特别是党的领导集体的高度智慧的。在纪念改革开放30周年的今天，回瞻于此，对国企改革的胜利前景必将更有信心。

　　二

　　那么，十四届三中全会缘何首次正式提出并阐述建立现代企业制度问题呢？

　　众所周知，国企改革是我国整个体制改革中最难啃的一块硬骨头。作为最直观的证明，一可自“始”看，1978年最早启动的是农村改革而不是国企改革，因前者相对比较容易，而系统推进以城市为重点的经济体制改革则是若干年后（1984年）十二届三中全会作出的战略决策，标志着国企改革全面展开，成为整个经济体制改革的中心环节；二可由“终”看，艰辛努力达20多年，但国企改革仍未鸣金收兵，至今尚未进入倒计时阶段。然而，正因为国企改革的难度大、不同寻常，因此，所取得的每一个阶段性突破都来之不易，应倍加珍惜和肯定。在中国，基于中华传统文化基因（比如中庸思想等）和现实国情而选择的渐进改革模式，决定了国企改革是最具有“摸着石头过河”和“牵一发而动全身”的特征的。牵制和约束的因素太多，任何过激的作法都可能无济于事，甚至事与愿违。

　　由此，我们看到，困难重重的国企改革，在初期主要是以扩权让利为主线，继之是以双轨条件下的企业经营承包制为主线。企业经营承包制直接刺激了国有企业增产增收的积极性，并在一定程度上屏蔽了政府的随机干预，加上其他方面改革的推进，从而在总体上促进了企业生产经营和政府财政收入有所好转。但是，承包制在本质上还是一种扩权让利，或者说是前一轮扩权让利的自然延伸，在旧的计划经济框架未能根本变化的背景下，必然摆脱不了一系列无法摆脱的体制缺陷及其固有弊端，比如企业对政府的行政依附关系依然存在，在投资、资产处理、收益分配、人事任免等方面还是要受制于政府的行政支配，无法进一步激发经营活力；由于独立的法人财产权依然缺位，所谓“承包制”也不可能真正“承包”得了责任，多为包盈不包亏，而且短期行为严重，缺少长期积累和永续竞胜的动力……因此，即使先后采取了招标承包、风险抵押承包、完善承包指标等措施，也难以改变此项改革或此阶段改革开始出现边际效益逐步递减的态势（从经济学的角度看，改革本质上也是一种投资，因而也有边际效益问题）。企业经营承包制何去何从？这便是历史演进的自然叩问。

　　时代，呼唤着现代企业制度！

　　于是，十四届三中全会顺势而为，庄重决定将中国国企改革的目标确立为建立现代企业制度，指出“要进一步转换国有企业经营机制，建立适应市场经济要求，产权清晰、权责明确、政企分开、管理科学的现代企业制度。”这是在国企改革层面上对党的十四大明确提出的建立社会主义市场经济体制的紧密呼应，表明我们党对国企改革的艰巨性、复杂性以及我国国情和社会主义经济建设规律的认识达到了新的高度。

　　按照理论范式，建立现代企业制度自有其一些基本特征，“产权清晰、权责明确、政企分开、管理科学”是一种至为简洁的描述，具体要义可阐释为：一是产权关系明确。企业拥有包括国家在内的出资者所投资形成的全部法人财产权，成为享有民事权利、承担民事责任的法人实体；二是企业以其全部法人财产，依法自主经营、自负盈亏、照章纳税，对出资者承担保值增值的责任；三是出资者按投入企业的资本额享有所有者权益，即资产收益、重大决策和选择管理者等权利。企业破产时，出资者只以投入企业的资本额对企业债务负有限责任；四是企业按照市场需求组织生产经营，以提高劳动生产率和经营效益为目的，政府不直接干预其日常生产经营活动。企业在市场竞争中优胜劣汰，长期亏损、资不抵债的应依法破产；五是建立科学的企业领导体制和组织管理制度，调节所有者、经营者和员工之间的关系，形成激励和约束相结合的经营机制。

　　从经济学原理或一般理论形态转化为广泛的社会实践，在中国这么一个特定的转型期，没有强大甚至超强的推进力度，显然不行。为此，党中央又从实际出发，运筹帷幄，适时部署，不仅在1997年相继召开的党的十五大和十五届一中全会上，对前几年推行现代企业制度、深化国企改革作了总结，进而强调提出要用三年左右时间，通过改革、改组、改造和加强管理，使大多数国有大中型亏损企业摆脱困境，力争到20世纪末大多数国有大中型骨干企业建立起现代企业制度（即后来业内人士简称的“三年两大目标”）；而且，时隔两年，又在1999年召开的十五届四中全会上，专门做出了一个重要决定，即《中共中央关于国有企业改革和发展若干重大问题的决定》，进一步确定了到2010年国企改革和发展的主要目标和必须坚持的指导方针，其中既重申了要努力实现“三年两大目标”，又再次强调了“建立现代企业制度，是发展社会化大生产和市场经济的必然要求，是公有制与市场经济相结合的有效途径，是国有企业改革的方向。”

　　从这两个前所罕见的强有力的推进举措中，我们不难推导出或想象到当时国企改革的总体格局有多复杂、尖锐、举步维艰！人们越来越认识到，建立现代企业制度是一场攻坚战，是一个非闯不可、也绕不过去的关口。打好这场攻坚战，不仅关系到国企改革的成败，也关系到整个经济体制改革的成败。

　　经过上下同心、持续整整10年的不懈努力，以建立现代企业制度为方向的国企改革成效显著，全国瞩目的“三年两大目标”基本实现。这一阶段的国企改革，可以说是改革开放以来覆盖面最广、动静最大、形势最严峻的一个阶段，其风险和困难也都是最大的。挺过了这一阶段，也就是挺过了我国国企改革最困难、最关键的一个时期，从而为下一阶段转入以建立现代产权制度为方向的深化改革赢得了相对宽松的环境与条件。

　　三

　　那么，十六届三中全会又是缘何首次正式提出并阐述建立现代产权制度问题的呢？

　　整整10年励精图治的改革探索，使得建立现代企业制度日益深入人心，成为广大国企改革参与者们的共识和共同选择。据有关资料，到党的十六大召开之际，我国国有中小企业中有80%以上已完成改制。国务院确定的建立现代企业制度百户试点企业和各地选择的2700多户试点企业中，绝大部分企业实行了公司制改造。另据国家统计局调查，截至2001年底，所调查的4371家国有重点企业中已有3332家实行了公司制改制，改制面达76%，其中大多数企业投资主体多元化步伐加快，法人治理结构日趋完善，劳动、人事、分配三项制度改革措施落到实处，科学管理水平有所提高。影响所及，传递或覆盖到宏观层面，一是整个国有经济布局得到优化，整体素质及效益状况明显改善；二是整个国有企业的组织结构得到调整，不合理状况明显改变。同时，国企改革以建立现代企业制度为方向，也产生了“溢出效应”，带动或促进了非公经济发展，众多民营企业纷纷按照现代企业制度的要求，走规范化发展之路，进一步解放和培育了企业生产力和社会生产力。这实际上也是我国国民经济进入新世纪后具有更加稳健、快速发展后劲的重要微观基础。

　　

　　李灏，1926年生，广东电白人。曾任国务院副秘书长、深圳市委书记、市长。

　　但是，推行现代企业制度长达10年，为何一波三折，搞得这么吃力，很不轻松？除了“摆脱困境”这个事关国企生存状态的硬任务交叉困扰、耗时耗力外，不可否认，执行和理解上的种种歧义，也制约着这项国企改革的大工程无法快速完成。这主要源自对“产权清晰”的不同认识。经济学视野中的现代企业制度，其理论假定首先是产权结构的多元化。如果是传统国有企业，其单一的国有产权安排原本是再“清晰”不过的。因此，除国家有特殊要求的一部分国有独资企业外，对大多数国有企业而言，建立现代企业制度，就意味着必须从单一的国有产权重组为多元产权结构，而在“抓大放小”中还意味着允许国有中小企业以出售、并购等方式转化为其他产权形态。正是在产权结构的变革与重组中，才需要依据不同所有者（出资者）的不同产权给出“清晰”的界定。关键在于，一旦实现了产权结构多元化，国有企业本质上也就“背离”了原有的体制属性，不再是传统或经典意义上的国有企业了。而在当时，思想解放的程度与力度未必能够就此层面完全达成共识。人们甚至在较长一个时期内，是寄希望于在国有体制包括国有产权体系不予触动的前提下搞好一个个国企的。但是，这条路肯定走不通，却又空抱幻想，这就必然影响到现代企业制度的彻底推进或快速推进，甚至出现了一定程度的扭曲与变形，比如在公司制改造中摇身一变弄出了不少“翻牌公司”。很显然，在“产权清晰、权责明确、政企分开、管理科学”这十六字诀中，“产权清晰”是最赋予建立现代企业制度的改革意味或改革内蕴的，也是其根本所在、魅力所在。它直接决定着权责能否明确、政企能否分开、管理能否科学，或者在多大程度上能够实现“权责明确、政企分开、管理科学”。如果国有产权不能动，即使有改制甚至包装上市等举措，也很难说是真正建立了现代企业制度的。在“三年两大目标”期间，一些国企融资上市，结果却搞出个不伦不类的“股权分置”，实际上也反映出国有产权不可轻易流动、变更、重组等传统意识或保守观念还颇有市场和影响力，从而大大拖延或滞缓现代企业制度建立乃至完善的步伐。

　　当相当多数的改制国企在建立现代企业制度方面很难彻底，同时还有不少连多少有些流于形式的改制也尚未启动的国有大中型企业——它们在产权环节上羁绊甚多以致踟蹰不前、无所作为。由此，处在改革开放前沿的学术界，经济界人士乃至决策层对建立现代企业制度就不可能不做出更多的缜密反思与总结。比如，在“三年两大目标”期间，先后通过债转股、技改贴息，包装上市、社会再就业工程等方式投入了两万多亿的改革成本，而当时全国的经营性国有资产总量仅为五万多亿，但到头来为何还是如时任总理朱镕基所指出的那样“机制没有根本转换”，企业仍然难以成为适应市场的法人实体和竞争主体？又如，倘若在国有产权上不能改革创新，是个“禁区”，那么何时能够最终盘活国有资产、实现国有经济布局与结构的战略性调整？已故著名经济学家董辅礽教授早在1994年（即十四届三中全会召开后的第二年）就在香港《华南经济新闻》撰文指出：“对于大陆来说，要把众多的国有企业改革成为现代企业（如有限责任公司、股份有限公司等）很不容易。要做到这一点，最重要的是建立构成现代企业制度的核心的现代产权制度，不根本改变国有企业的产权制度而试图去建立现代企业制度，很可能‘画虎不成反类犬’，只不过是挂公司招牌的国有企业，国有企业的本质并未根本改变，那就违背改革的初衷了。”应当说，这是掷地有声、很有见地的，也是很有代表性的。

　　时代，呼唤着现代产权制度！

　　于是，又一次集中党内（而且不止是党内）高度智慧的重大转折点出现了！十六届三中全会高屋建瓴、破风而立地做出决定，要完善社会主义市场经济体制，“大力发展国有资本、集体资本和非公有资本等参股的混合所有制经济，实现投资主体多元化，使股份制成为公有制的主要实现形式。”在这个框架下，又首次正式提出并阐释了建立现代产权制度问题，认为产权是所有制的核心和主要内容。建立归属清晰、权责明确、保护严格、流转顺畅的现代产权制度，有利于维护公有财产权，巩固公有制经济的主体地位；有利于保护私有财产权，促进非公有制经济发展；有利于各类资本的流动和重组，推动混合所有制经济发展；有利于增强企业和公众创业创新的动力，形成良好的信用基础和市场秩序。这是完善基本经济制度的内在要求，是构建现代企业制度的重要基础。要依法保护各类产权，健全产权交易规则和监管制度，推动产权有序流转。这些理论阐述，特别是所述“四个有利于”，指要精当、切中要害，一下子又让亟待推动向前的国企改革豁然开朗、洞开天地。我们看到了建立现代产权制度对于构建现代企业制度具有至关重要的基础作用——而且，它不仅作用于国企改革的深化，还具有多义性，也作用于促进非公经济发展和推动混合所有制经济发展，作用于产权交易市场的培育，作用于法制建设的完善（比如《宪法》修改以及《物权法》出台等）。它从完善现代企业制度的实际需要出发，其内涵之丰富，又大大突破国企改革领域，而在更广泛的意义上与完善基本经济制度和促进我国经济、社会和人的全面发展相对接、相适应。也就是说，相对于国企改革，建立现代产权制度比建立现代企业制度更带实质性；相对于整个体制改革，建立现代产权制度又比现代企业制度更具深刻性，更接近或体现现代市场经济的本质。

　　如果能够按此方向坚定不移地加快步伐向前走，中国国企改革的全面告捷应该是指日可待的！

　　四

　　从建立现代企业制度到建立现代产权制度，从《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》到《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》，从党的十四届三中全会到党的十六届三中全会，中华民族走过了国企改革乃至整个改革开放跨世纪征程的关键10年。这是风生水起的10年，也是拨云去雾、继往开来的10年。这关键10年，往前可一直追溯到上世纪70年代末80年代初，往后又延展至另一个新的历史时期（以成立国资委为标志，着力探索科学有序的国资监管与运营之道），而沉淀下来的留给我们的很多领悟则一定是弥足珍贵的。

　　领悟一：改革决策要确保指引正确。中国的改革开放特别是如此大规模的疾风骤雨般的国企改革，是在相当缺乏现代市场经济经验的背景下进行的，变量太多，不确定性太大，因此，决策风险也很大，但又不能不决策，这就构成了对新时期执政能力的巨大挑战。所幸的是，历来有优良学习传统和研究风尚的中国共产党，在干中学，在实践中追求足智多谋，不惧风险，沉稳定夺，总体上保持了良好的决策纪录。这是非常值得可圈可点的。比如，从国企改革前15年的诸多探索到1993年提出建立现代企业制度，进而到2003年提出建立现代产权制度，这一系列的改革决策都具有很强的指引性，而且实践证明其主导方向一直是正确的。这也从一个侧面表明，已有近60年执政经历的中国共产党，经过30年改革开放的烽火锤炼，更具有善于集中党内外高度智慧的“智慧”了。这种“智慧”状态，应当能给予全体人民对未竟的改革开放和现代化建设事业以更多的信心！

　　领悟二：改革调整要确保节奏得当。改革是一个历史进程，其动态时局往往复杂多变，因此随机调整很重要，也很正常。关键是必须反应灵敏，调整得当，特别要精心把握好节奏，甚至应追求节奏上的收放自如、臻于至善。这就像演奏一首进行曲，该快则快该慢则慢，该加快则加快该放慢则放慢，疾缓有度，方可悦耳。由此来看，所谓建立现代企业制度的提出，显然是对初期或前期国企改革的一种方向性的调整，恰到好处；而所谓建立现代产权制度的提出，又是对建立现代企业制度攻坚克难、寻求更大突破的一种根本性的调整，恰逢时机。如果不适时提出建立现代企业制度或者现代产权制度，出台太早或拖延过久，都无助于国企改革的健康推进。这就必须充分考虑到在整个改革调整的节奏处理上要时刻“把改革的力度、发展的速度和社会可承受的程度统一起来。”而纵观中国改革开放30年，其运行节奏总体平稳得当，快中有慢，慢中有快，这也取决于决策层具有一种与社会公众不断适时达成新的“社会契约”的能力。也就是说，每一个重大调整措施的出台，总是反映了大多数人的共同意志。民主，不是满足所有人的愿望；现代民主的范式往往是“听所有人意见，跟部分人商量，由少数人决断。”任何改革调整，都应是党内外充分发扬民主的结果，也是决策层与社会公众缔结某种“社会契约”的结果。而当前国企改革在节奏把握上则应特别注意防范和排除拖延倾向，不应深陷“危机改革”怪圈太久。相反，恰恰要紧紧抓住当下社会经济环境相对比较宽松的大好时机，以适当提速为宜，以免产生或加重社会公众中已经有所露头的改革疲劳症、厌倦症，这对整个改革开放和现代化建设事业的顺利推进势必造成梗塞和被动。有国外评论说，“在这个经济时钟加速的时代，在这个具有数千年历史的国家里，从思考到行动之间的时间依然是缓慢的”，这值得深思！

　　

　　房维中，1928年生，吉林东丰人。曾任国家计委副主任，现任中国宏观经济学会会长。

　　领悟三：改革创新要确保意蕴深刻。我国改革开放所选择的渐进模式，不是中国的原创。但是，中国作为一个大国、一个已经从贫穷和落后起步的大国、一个发展中的大国，在义无反顾地汇入全球涌动的改革开放大潮后，就理应致力对当代人类多一些原创贡献。而任何创新特别是原创贡献，一定是以意蕴深刻为特征的。一味模仿，或浮皮潦草，或做表面文章等，不可能在改革创新方面有所作为或大有作为。因此，相对来说，建立现代产权制度，在国企改革攻坚突围的意义上以及解决深层次矛盾的意义上，都比此前的任何一个阶段更为深刻，因而其创新色彩也更为强烈，尽管从理论溯源看仍不是中国首创。有了30年改革开放的坚实基础，中华民族在下一步的改革创新方面是否能找到更加深刻的相关环节或突破口，无论是经济体制改革领域，还是政治体制改革领域，均堪称新的重大考验，直接维系着民族复兴的未来命运。

　　五

　　松经风雨更苍翠，梅历霜雪愈芬芳。

　　作为结语，本文还认为，刚刚闭幕的党的十七大虽然对深化国企改革没有做出新的表述，但并不表明不重视，而恰恰说明我党关于深化国企改革的一系列方针、路线、政策、措施等已非常成熟乃至完备，目前以及今后一个时期的重要使命莫过于在行动上加快落实、加快推进、加快完成。而尤其值得关注的是，与十六届三中全会提出的建立现代产权制度的战略部署相呼应，党的十七大又一次重申要“以现代产权制度为基础，发展混合所有制经济”。这是意味深长的，它实际上内含着一个深化国企改革的新导向以及完善市场经济建设的新导向，是否也可理解为新一轮风云激荡的思想大解放的真正内涵之一？

　　也许，大力发展混合所有制经济，亦即“大力发展国有资本、集体资本和非公有资本等参股的混合所有制经济”，将真正有助于走出一条公有制与市场经济兼容的新路来，有助于加快培育出一批甚至一大批具有国际竞争力的大公司大企业集团来。而强调“以现代产权制度为基础”，既接续“既往”，又强化“开来”，将极大地冲破一些貌似公允实则僵化的传统意识束缚，从而深刻地改变并优化现代市场经济条件下的企业组织生态，激发起更多的竞争活力。依此而论，不久前组建大飞机公司假如能积极吸纳一些集体资本、非公有资本参股，电信业重组假如能允许甚至邀约华为等业内领先、国际知名的非国有企业介入，是不是更符合党的十七大精神？更符合深化改革的方向？更具有创新力和思想性？

　　重要的是，对“思想大解放”也必须解放思想！这需要大智慧、大魄力！

作者介绍：王忠明，国务院国资委研究中心主任。