城市总体规划中_四区_划定的思考

　　城市总体规划中“四区”划定的思考

袁锦富　　徐海贤　　卢雨田　　汤春峰

【摘要】以吴江市城市总体规划编制实践为例，通过对当前“四区”划定中若干问题的剖析以及新城市规划编制办法相关内容要求的解读，在借鉴先发地区成功经验的基础上，完善了“四区”划定的方法，以期对今后规划编制中“四区”划定成果的科学表达提供一定的借鉴。

【关键词】城市总体规划；“四区”划定；吴江

护区、农业发展区等类型。另一种是根据土地开发利用强度的控制程度，划分为已建区、适建区、限建区、禁建区四种类型，即划定“四区”。由于划定“四区”更强调对城乡空间的开发控制引导，对指导下层次规划的可操作性更强，已逐渐成为当前总体规划中空间管制类型划分的主流方法。

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１　　当前“四区划定”问题剖析

THINKING OVER DIVISION OF FOUR TYPESOF AREAS IN URBAN COMPREHENSIVE PLAN-NING

YUAN Jinfu; XU Haixian; LU Yutian; TANGChunfeng

ABSTRACT: With Wujiang comprehensive planmaking as an example, this paper analyzes the prob-lems in the division of four types of areas and para-phrases the related contents in the new urban plan-ning formulation regulation. By referring to the suc-cessful experiences of developed areas, it improvesthe approaches of the division in this practice.KEYWORDS: urban comprehensive plan; divisionof four types of areas; Wujiang

随着近年来我国城市规划的指导思想逐渐由传统的强调建设规划向注重对空间发展控制的转变，强调城乡空间、建设空间与非建设空间的统筹规划，空间管制日益成为各级规划中的重要内容。空间管制作为一种有效而适宜的资源配置调节方式，目的在于按照不同地区的资源开发条件、空间特点，通过划定区域内不同建设发展特性的类型区，制定其分区开发标准和控制引导措施，从而实现社会、经济与环境协调可持续发展。

当前在总体规划层面上对空间管制的划分方式一般有两种。一种是根据空间资源的利用功能属性，将区域划分为城镇建设发展区、生态环境保

１．１　　划分标准不统一

首先是划定的范围和层次不一致。目前，大多数规划编制单位仅就城镇体系的内容对市域层面进行划定，中心城区“四区”研究鲜有涉及。其次是分区类型的提法不统一。２００６年颁布的新版《城市规划编制办法》（以下简称新版《编制办法》）颁布前，空间管制分区主要是参照主体功能区划方法（优先发展区、控制发展区和限制发展区）进行划分，新版《编制办法》实施后，基于管制分区的“四区”（禁建区、限建区、适建区和已建区）划分方法才逐步开始应用。

更为突出的问题是，由于在划定时对“四区”内涵的理解差别较大，导致不同规划中对“适建区”、“限建区”和“禁建区”的具体内容的界定不一致。目前分歧较多的敏感区域主要包括：休闲度假区、重大基础设施走廊在禁建区和限建区的划定上难以明晰；农村居民点在适建区和限建区划分上较难界定，一般农业空间和基本农田保护区是否需要区别对待等。

【作者简介】

【文章编号】１００２－１３２９（２００８）１０－００７１－０４【中图分类号】ＴＵ９８４．１１【文献标识码】Ａ

袁锦富（１９６３－），男，江苏省城市规划设计研究院总规划师，教授级高级城市规划师。徐海贤（１９７１－），男，江苏省城市规划设计研究院规划研究所副所长，高级城市规划师。卢雨田（１９６９－），男，江苏省

１．２　　表达深度不一致

主要表现在对空间开发管制的具体要求表述深度不一，部分规划仅就该项内容进行了原则性的要求，图纸表达也只是结构性示意，对空间开发的现实指导意义有限；而部分规划的规划管制要求则比较具体，对不同类别控制区的具体内容

城市规划设计研究院规划设计一所所长，高级城市规划师。汤春峰（１９７８－），男，江苏省城市规划设计研究院规划研究所城市规划师。【收稿日期】２００８－０９－０８

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都分别进行说明，包括对限制发展区分级，并对不同级别的限制发展区的具体管制要求进行细化，对控制发展内容提出一些定量的要求等，图纸当中对各种管制类型的用地布局形态、空间范围都进行了明确的表达。

市域层面按照自然地理特性和引导开发强度的差异分为四个区，管制要求的重点是对产业发展类别和生态保护建设提出原则性要求以及需要协调的核心内容；在规划区和中心城市层面上都是按照开发强度来进行“四区”划分，且划分逐步细化，管制要求也逐步具体。

１．３　　小结

由于目前缺乏统一的规范和标准，规划技术人员往往按照自身的理解去划定“四区”，使“四区”划定的成果难以协调统一。因此，研究“四区”划定中相关概念的内涵，了解相关法规和规范特别是新版《编制办法》对相关内容的要求，并借鉴先发地区的做法，从而确定一个相对完善的划分方法，对于“四区”划定成果的标准化和规范化具有重要意义。

３．３　　小结

总体而言，“四区”划定针对不同地区存在不同的划分标准和管制要求，很难界定哪种方法更加科学。但是，可以明确的是，从满足规划可操作的角度出发，“四区”划定的内容深度和相关要求必须随着研究层次的变化而变化，从宏观到微观逐步深化。

４　　吴江市“四区”划定研究

２　　城市规划编制办法解析

吴江市位于江苏省东南部，属苏州市辖县级

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新版《编制办法》对总体规划中进行“四区”划定提出了明确要求，其第３１条规定，中心城区规划应当划定禁建区、限建区、适建区和已建区，并制定空间管制措施。但是，新版《编制办法》对市域范围是否要划定“四区”并没有明确规定。

从专家释疑方面了解到，“四区”划定的深度与其研究范围和规划深度紧密相关。就总体规划而言，市域层面由于资料获取难度大，即使能够划定“四区”，图纸表达精度也十分有限，因此，对“四区”划定不做强制性要求；中心城区层面，作为强制性内容的“四区”划定要求有所提高，并且将“四线”（紫线、黄线、蓝线和绿线）划定内容纳入统一调控。

市，市域总面积为１１７６．７ｋｍ２，境内河道纵横，湖荡棋布，是典型的江南水乡城市。近年来，在外资经济和民营经济双轮驱动下，吴江取得了飞速的发展，但是由于缺乏对市域空间资源利用的有效协调与管理，城市发展出现了土地资源日益稀缺、生态安全性逐步下降、传统地域特色迷失等一系列问题。对市域城乡空间资源进行管制研究，是地方发展的需要，也是规划变革的现实需求。

《吴江市城市总体规划（２００６－２０２０）》是新版《编制办法》颁布后江苏省第一个编制完成的城市总体规划，规划成果对新版《编制办法》提及的部分“盲区”进行了开创性的研究。特别是在本次总体规划基础上总结的有关“四区划定”的实施细则，为今后类似规划的编制提供了有益的参考。

３　　相关规划的借鉴与总结

３．１　　北京市城市总体规划——生态限制性分区为基础

北京总规的做法是：首先进行生态限制性分区，基于北京市域生态环境敏感性评价与生态服务功能评价，分析各类生态要素对城市空间发展的生态制约性，建立生态限制性评价准则。然后综合生态适宜性、工程地质和资源保护等方面因素，明确划定禁止建设地区、限制建设地区和适宜建设地区，用于指导城镇开发建设行为。

４．１　　划定的原则

４．１．１　　生态原则

作为划定禁建区的主要依据，主要从生态隔离、自然景观保护等角度来分析。对区域的生态限制条件，包括水环境、地质环境、资源环境等进行综合分析，与区域周边地区进行生态空间协调，结合区域城镇建设发展的要求，划定需要禁止建设的区域，作为永久性生态空间进行控制。４．１．２　　城镇空间集聚发展原则

从土地集约利用的角度出发，在空间管制分区中强调城镇空间集聚发展的原则，从规划导向上来看，城镇建设用地主要向集中建设的区域集聚，在城镇建设发展区域之间根据生态原则来划定永久开敞空间，控制工业在空间中的蔓延和城

３．２　　苏州市城市总体规划——多层面分区控制引导

苏州总规的做法是：通过市域、都市区（规划区）和中心城市三个层次对空间进行管制。在

　　镇分散建设。

４．１．３　　强制性与引导性并存原则

引导性是指对空间资源利用的引导，如合理调整城镇布局、保留适宜的绿色开敞空间、协调港口与城市发展等。强制性是指对影响区域的环境因素、基础设施条件等，提出明确的管制与协调要求，如基础设施衔接、污水达标排放、沿路建设控制等。４．１．４　　可操作性原则

制定管制要求时注重其实施的可行性和可操

作性，除定性描述的管制要求外，限制性量化指标也应作为在中心城区空间管制考虑的重点。４．１．５　　逐级深化的原则

根据新版《编制办法》的要求，从可操作性的角度出发，不同范围的空间管制要采用逐级深化的方法，在城镇体系规划中对全市域主要提出原则性要求，划定大体范围，不必强求图纸要非常精确，到了中心城区的层面再进行细化，多采用量化指标。

表１　“禁建区”划定类型细分与管制要求

Tab.1 Classification and regulations of “construction-forbidden area”

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表２　“限建区”划定类型细分与管制要求

Tab.2 Classification and regulations of “construction-restrained area”表３　“适建区”划定类型细分与管制要求

Tab.3 Classification and regulations of “construction-suitable area”

表４　“已建区”划定类型细分与管制要求

Tab.4 Classification and regulations of “built-up area”

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４．２　　实施细则的制定

为了便于引导调控，规划在新版《编制办法》已确定的四区划定要求的基础上，将城乡空间类型进行了细分，在管制分区的基础上，为了实施管制分区的目标和任务而制定相应的行动准则，作为统筹城乡空间各类资源合理利用的基石。其中，在市域层面上划分为禁建区、限建区、适建区三类，在中心城区层面上划分为禁建区、限建区、适建区、已建区四类，四区统一划分标准与管制要求（表１－表４）。

用地拓展进行分析，明确了城市未来发展潜力用地的分布；同时，充分借鉴相关规划的研究成果，合理界定了基本农田保护区、风景名胜区、旅游度假区等特殊地域的控制与保护范围，为市域“三区”的划定提供了科学的依据。

４．３．２　　中心城区层面——基于“四线”调控下的“四区”划定

规划按照新版《编制办法》的相关要求对中心城区进行了“四区”划定，其中，禁建区和限建区在市域“三区”划定的基础上进行了深化研究。禁建区的划定与城市空间增长边界相结合，在空间落实的过程中，借鉴了“四线”（紫线、黄线、蓝线和绿线）调控的相关内容进行统一考虑。中心城区“四区”划定的意义在于强调增长管理，以及开展不可建设的功能区的控制规划（图１）。

４．３　　分区方法研究

４．３．１　　市域层面——基于多因子评价的“三区”划定

规划运用遥感与ＧＩＳ技术，建立了土地利用分时段、分区域遥感解译数据库。一方面，从区域性生态安全的角度对水域、自然保护区和土壤等生态限制性因素进行系统的梳理，科学划定了

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５　　结语

“四区划定”作为引导和控制市（县）域各类资源整合利用的管制措施，为市（县）域城乡统筹发展提供了可能。然而在立法保障、政策措施、

机构管理等实施机制方面仍存在明显的不足。“四区”划定内容的编制提供了技术层面的管理依据，而对具体的土地利用开发行为的控制引导，仍缺乏有效的规划管理措施。因此在完善管制内容可操作性的同时，应加强对政府投资导向与对市场调控引导的管制策略研究。

参考文献（Ｒｅｆｅｒｅｎｃｅｓ）１

建设部．城市规划编制办法［Ｚ］．２００６．２

北京市城市规划设计研究院，中国城市规划设计研究院，北京清华城市规划设计研究院．北京市城市总体规划（２００４－２０２０）［Ｚ］．３

中国城市规划设计研究院．苏州市城市总体规划（２００７－２０２０）［Ｚ］．２００７．４

江苏省城市规划设计研究院．吴江市城市总体规划（２００６－２０２０）［Ｚ］．２００７．５

吴新纪，张伟，胡海波，等．快速城市化地区县级城市总体规划研究［Ｊ］．城市规划，２００５，（１２）．

重要湖泊、河流、自然保护区、重要的隔离防护生态用地等生态保护空间，另一方面，从建设潜力角度出发，通过对地质灾害风险、洪水风险及

图１　空间管制分区引导示意

Fig.1 Guidance for spatial governance division