浅析中国巨灾保险
浅析中国巨灾保险
巨灾保险制度是市场经济制度下风险管理不可或缺的要素,市场经济是保险的必要条件, 没有市场经济, 就没有保险, 保险则是市场经济制度不可或缺的要素, 没有保险, 便没有完善的市场经济制度。我国虽然在1980年就恢复了国内财产保险业务, 但自1996年将地震作为企业财产保险的责任免除, 当然可以作附加险承保。但从国际通行的角度而言, 巨灾又不同于一般灾害, 其损失之大、范围之广是一事故是一般机构或家庭所不能承受的。因此, 一般作为保险中的一个重要险种, 巨灾保险也就更是市场经济制度不可或缺的要素。
我国是世界上自然灾害最为严重的国家之一,洪水" 地震" 台风等自然灾害的成灾面积相当广泛,据联合国统计,20世纪世界范围内54次最严重的自然灾害,就有8次发生在我国 据民政部门统计,近10来我国每年自然灾害造成的直接经济损失都在1000亿元以上,常年受灾人口达2亿多人次2008年的低温雨雪冰冻灾害,给我国造成的直接经济损失达1516亿元; 汶川特大地震造成的直接经济损失,更是高达8451亿元。
纵观全球,2008年以来的特大自然灾害更是层出不穷,全球自然灾害频发的原因众说纷纭,世界观察研究院的高级研究员阿巴拉莫维兹认为,最新研究发现,频繁的自然灾害发生是因为越来越多的人采取一种破坏生态的生活方式,全世界人口迅速增长、工厂大量增加交通工具成几何级数增长等加剧了二氧化碳等废气的排放,导致温室效应的产生,使世界气候正在变暖,而世界气候变暖,打破了原有的
自然规律,引发干旱洪水暖冬冰灾等自然灾害而地震火山等灾害的发生,一方面跟地球内部的运动有关,另一方面跟地球运动到太阳系间的位置运动到银河系间的位置有关,天体在运动时对地球产生变化的引力,从而引起地球上海水的波动引发海潮,甚至影响着地球的形态和结构,火山、地震也就随之发生了,还包人为过量地抽汲地下水和采矿等原因引起的地面沉降、地面塌陷; 水库蓄水、油田注水等诱发的地震; 滥伐森林过量开荒破坏植被引起的洪水泛滥、水土流失和土地沙漠化现象,各类工程建筑所导致的滑坡、坍塌、泥石流; 工业、三废和化肥农药等对环境严重污染和生态系统的破坏等。
构建我国巨灾保险法律制度的必要性:虽然我国各地不断遭遇巨灾损害,但每次巨灾损失的补偿只是低层次和小范围的#因为我国巨灾损失补偿主要依靠国家财政救济和社会捐助,原本应承担赔付主力的保险行业严重缺位,保监会主席项俊波此前接受财新记者专访时就指出: 国外保险机构对大型灾害承担赔付率约在35%-40%,中国还不到3%,这个问题非常严重。面对巨灾,我国一直强调政府主导救助,忽视金融市在救灾领域的重要功能,政府主导救灾造成国家财政的额外支出,打乱财政部门当年的收支布局,为年度预算的执行设置了障碍,导致某个地区或某些地区甚至全国的社会经济发展受到影响。巨灾保险法律制度在为灾后重建提供资金" 推动灾区的恢复和重建工作等方面具有独特的优势。如果开展巨灾保险法律制度,储备巨灾保险基金,设立专门管理机构,巨灾发生后就不会影响政府财政的正常收支,同时又能起到预防风险的作用。综上,建立巨灾保险法律制度,
将巨灾保险纳入法制轨道,已经刻不容缓。
我国巨灾保险法律制度构建的可行性: 社会经济发展" 保险业的逐步成熟是建立巨灾保险法律制度的物质基础。改革开放以来,我国经济发展迅速,国家综合国力提高,聚集了大量的资金#国家财政有能力每年拨付一定款项投资建立巨灾保险基金#公司" 企业和个体经营者的财富不断增加,有能力为巨灾保险贡献一定的经济支持#我国保险行业历经多年发展,业务开展" 风险管理以及财富积累都达到相当的水平,保险公司分散和承受巨灾风险损失的能力逐步形成#再保险公司的设立" 保险公司间的横向合作均可以分散保险公司承担的巨灾风险,提高保险行业的承保能力。民众保险意识的形成" 保险需求的多元化是巨灾保险法律制度的内在需求物质文明的进步推动精神文明的发展。随着人们生活水平的提高,民众不仅关注自己的生活,也关心别人的生活; 不仅关注自身的温饱问题,也关心未来生活保障问题,民众的保险意识逐步形成几近年来,各种自然灾害频繁发生,直接影响到普通民众的生活,普通民众对自身无法解决的巨灾问题,逐步提出保险诉求,形成多元化" 个性化的保险需求;受民众保险意识的影响" 保险诉求的推动,根据市场需求开展巨灾保险业务成为保险公司不可回避的现实问题。相关法律规范的出台是我国巨灾保险法律制度的立法基础。截至目前,我国尚未确立巨灾保险法律制度,但相关立法已充分关注巨灾保险问题,并做出建立巨
灾保险法律制度的有益尝试比如:《海洋环境保护法》对船舶油污保险和油污损害赔偿基制度做出《规定核电厂核事故应急管理条例》规
定,依照相关国际公约实施赔偿责任保险; )国家处置民用航空器飞行事故应急预案确立了民航运输企业对受害旅客" 货主" 地面受损害 的单位和个人进行赔偿原则; 国家海上搜救应急预案规定,国家金融保险机构要及时介入海上突发事件的处置工作,按规定开展赔付工作《中华人民共和国防洪法》明确了国家鼓励扶持开展洪水保险的政策及法律导向,《国家突发环境事件应急预案》明确提出建立突发环境事件社会保险机制的目标尽管上述法律法规大多是原则性规定,但就构建巨灾保险法律制度而言,具有一定的借鉴意义与参考价值。国外巨灾保险法律制度发展经验及成果可以为我国巨灾保险法律制度的构建提供借鉴国外巨灾保险在理论研究" 具体制度设计方面积累了一定的成果,也形成一些成功的经验比如:国家救灾制度由政府主导向市场主导的演进; 通过立法先行的方式来推行巨灾保险; 将巨灾保险从一般商业保险中分离出来并进行国家干预; 以法律法规明确巨灾保险的强制性; 采用设立再保险公司" 建立巨灾保险准备金和巨灾保险基金" 巨灾保险证券化等多渠道的风险分散方式; 政府采取多种方式给予政策扶持,或直接介入管理,或参与合作管理,或财政补贴,或税收优惠,等等#据此,我们可以得出以下结
论: 其一,在我国建立巨灾保险法律制度是可行的#其二,构建我国巨灾保险法律制度,国外巨灾保险法律制度及成功经验可供借鉴。
事实上,我国保险公司已经开展了巨灾保险业务,无论从国家层面和行业管理角度,都曾积极推进巨灾保险业务的开展和实施#我国保险立法,也没有禁止巨灾保险业务的规定#但截至目前,我国巨灾
保险发展的水平" 面临的问题都不容乐观。巨灾保险立法的滞后或者说保险立法对巨灾保险的回避或忽略是问题的关键。因此,我国应加强巨灾保险立法,明确巨灾保险制度的基本原则" 指导思想及总体框架,确立巨灾保险制度运行机制,对各保险主体的权利与义务做出规定,从而推动巨灾保险法律制度的建立设立专门的巨灾保险公司。巨灾一旦爆发,损失难以估计#现有普通商业保险公司没有独立承担巨灾风险的能力,无法独立承担巨灾保险的重任#因此,我国应建立一个主要由国家出资专门承保巨灾风险的保险公司,由各级政府通过税收等行政手段筹集资金,辅之以个人投保" 公司和企业投资" 社会资助和国家财政投入等融资渠道,确保巨灾保险公司的巨灾风险赔付能力建立巨灾保险基金制度
建立巨灾保险基金是国际保险市场的通行做法#如台湾的住宅地震基金" 新西兰的自然灾害基金等。我国巨灾保险法律制度应将巨灾保险基金制度纳入其中#国家财政拨款" 投保人保费" 公司和企业投资" 社会资助等资金均按照一定比例提取,筹集并建立巨灾保险基金#巨灾发生后,可以随时启动巨灾保险基金,减少政府财政压力和负担。巨灾保险法律制度要因地制宜,符合本国国情,不同国家的巨灾保险法律制度各具特色,并非一个标准" 相同机制,没有出现整齐划一的特点和趋势建立什么样的巨灾保险法律制度,很大程度上取决于各国的具体国情,政治因素" 经济发展" 文化背景都会对巨灾保险法律制度产生影响#因为$法律的一个主要功能就是作为一个选择的规范,用它来保持法律制度与建立在其中的社会文化与基本公规的一致。因此,我
们对国外巨灾保险法律制度不能照搬照就,法律制度的正当性取决于(正当化的过程以及为了达到这一目的而运用的说理的技术。总之,我国巨灾保险法律制度的构建,需要借鉴国外巨灾保险法律制度,但一定要结合我国的具体国情
我国巨灾保险法律制度的构建
( 一) 巨灾保险法律制度的立法模式
纵观世界各国现行的巨灾保险法律制度,大多数国家在立法模式选择上,更倾向于针对不同的巨灾保险进行专门立法。美国的洪水保险法;日本的地震保险法等都是专门保险立法的成功范例。根据我国保险业发展" 保险立法的实际情况以及我国巨灾类型的多样性特征,我国也应该针对不同类型的巨灾风险分别制定专门的巨灾保险法,如,干旱保险法、洪涝保险法雪灾保险法、地震保险法和泥石流保险法等等。 ( 二) 巨灾保险法律制度的具体内容
巨灾保险机构的运作模式
我国巨灾保险应选择建立专门巨灾保险公司的运作模式。巨灾保险公司遵循市场化原则特许经营,政府不直接参与管理,选择这一模式的依据在于巨灾保险公司与商业保险公司的不同属性,商业保险公司以盈利为目的,而巨灾保险公司虽具有一定的商业性,但更侧重社会公益和社会效益,不以营利为主要目的。因此,巨灾保险既不适合采纳商业保险公司的运作模式,也不适合由政府直接管理。
巨灾保险保费收缴和管理
巨灾保险保费的来源主要包括四个方面: 一是国家财政划拨的
固定资金,此笔资金列入每年度的财政预算,持续拨款,不设置累积上限#二是公司" 企业" 个人上缴的巨灾保险保费,国家应当鼓励个人投保,为投保人提供优惠政策,免去一切税费;三是保险金的投资收入,巨灾保险金的管理人应采取稳定" 风险小的投资方式保证资金不断增值,如存入银行收取的利息" 购买国债的收益等。四是社会各界慈善捐款。上述巨灾保险的保费应由中国巨灾保险公司遍布全国各地的营业网点分别收取,最后统一汇聚在总公司进行统筹安排和支配巨灾保险金的给付,低保额政策保险的保险金给付应当奉行保障基本生活资料和基本生产资料的原则,巨灾保险金的补偿由国家自身的财力决定,不依灾民损失数额确定,给付对象仅限于受自然灾害影响的公司" 企业和灾民个人具体的给付标准应当根据巨灾地区经济发展状况及人均生活水平来制定,给付方式应当参照一般商业保险的给付方式,采用货币给付,鉴于灾害发生的不可预测性以及救灾的紧迫性,在巨灾发生一定期限内的特殊时期,为保障灾民的生产生活,可以适当采用实物给付#高保额商业保险的保险金,补偿给付的原则" 对象" 范围和方式等依照双方约定执行。巨灾保险之风险管理,根据国外巨灾保险法律制度及成功经验,风险管理是巨灾保险运营管理的核心问题。构建我国巨灾保险法律制度,应建立多渠道风险转移机制,将巨灾风险尽可能分散#具体制度设计包括: 建立巨灾保险再保险制度,要求所有巨灾保险都必须实行再保险; 建立巨灾保险基金,实行单独建账" 单独管理; 设定巨灾保险免赔情形,规定合理的免赔率,鼓励投保人积极主动防灾减损以防止道德风险; 创设巨灾保险金融产品,逐
步推进巨灾险风险证券化,通过巨灾保险债券" 巨灾保险期货和巨灾。保险期权等形式把巨灾风险向资本市场转移,减轻保险市场的承保负担。
( 三) 巨灾保险法律制度的监管
中国保监会是全国保险行业的主管部门,对保险市场的有序" 合法" 稳健运行负责,为构建巨灾保险制度,拟建的中国巨灾保险公司也应纳入中国保监会的监管范围。保监会应综合运用法律手段" 行政手段监督管理巨灾保险公司的运营业务#通过设定监管指标" 预测" 评价等多种方法,最大限度地控制风险,规范市场,促进巨灾保险业的健康发展#通过审计手段对中国巨灾保险公司的经营行为进行监督,即对巨灾保险公司财务收支的真实性" 合法性和效益性进行审查和评价#对于保费收入,审计重点是: 确认保险公司是否按法定项目及标准出售巨灾保险; 是否擅自改动保险费率; 是否有少缴" 漏缴或拒绝缴纳保费的情况; 是否将收缴的保费及时入账,同时要做好对巨灾保险资金支出的审计,保证巨灾保险金支出的真实性和合法性。
结论: 我国是一个具有巨灾保险传统的国家,巨灾保险制度曾经在社会生活中发挥重要作用当下,国内巨灾保险的频繁发生,国外巨灾保险法律制度的确立和完善,都将推动我国巨灾保险制度的建立和发展社会经济的发展" 保险业的成熟" 民众保险意识的提高" 保险需求的多元化,以及我国巨灾保险制度的前期探索" 巨灾保险相关立法尝试,成为巨灾保险法律制度构建的客观基础#我国巨灾保险制度的运行与发展,不是制度缺失的问题,而是立法空白的问题。巨灾保险立法先
行,借鉴国外巨灾保险法律制度及成功经验,构建符合我国国情的巨灾保险法律制度刻不容缓。
[参 考 文 献]
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