当前我国行政执法中存在的主要问题

当前我国行政执法中存在的主要问题

□　　　使行政权力,,、组织权力的行使规范化、公正化、公开化、经常化,避免主观性和任意性,防止行政权力的滥用。当前,我国的行政执法水平虽然较之过去有较大的提高,从总体上看,行政执法状况还不容乐观,问题仍然存在。认真研究这些问题对于推动依法行政将具有重大的理论意义和实践意义。

一、违法行使职权的现象时有发生

11行政执法的无序性和随意性。行政执法本是一项十分严肃的工作,但是,有法不依、执法不严、违法不究的现象相当普遍,有些地方和部门甚至以言代法,以权压法,执法违法,徇私枉法。在行政执法机构的设置上,应该设置的未设置,不该设置却到处设置,以致出现多头管理,政出多门,重复执法或者分工不清,职责不明,互相推诿;在执法范围和种类上,随意增减职责权限,如近年来屡禁不止的乱罚款、乱收费、乱摊派等现象,就是行政机关违法扩权的例证;在执法过程中,不遵守法定程序,如不按规定着装、佩戴标志,不出示执法证件,不告知违法事实,不使用合法的罚没票据,不指明执法依据,不交待诉权等;在执法处理结果上,不是严格按照法律规定办事,而是与相对人进行毫无原则的讨价还价,或是不分清红皂白一棍子打死,导致同责不同罚,不同责同罚,或者亲者轻罚,疏者重罚。

21行政执法的强权性。在行政执法中,行政机关总是习惯于高高在上地发号施令,直接指挥,而很少平等地和相对一方坐在一起,通过协商和对话谋求相对一方的主动合作与履行,或者赋予相对一方足够的程序抗辩权,使相对一方在参与行政活动的过程中充分行使其知情权与抗辩权,从而最终达到自觉自愿履行义务的目的。缺乏合意基础和程序学习论坛　2003年第10期

,也是导致执法

活动中滥用职权、执法违法的重要原因。

31行政执法的趋利性。行政机关的执法活动既同社会公共利益和公民个人利益密切相关,又同行政机关的自身利益存在一定的联系。在现阶段,许多行政机关的执法活动都带有一定的趋利性,即在行政执法中优先考虑的不是社会公共利益和公民个人利益,而是行政机关自身利益,以致在行政中利益化倾向越来越强烈

,导致出现行政执法的密集地带。对与自身利益有关的,各行政执法部门都争着管、抢着管,甚至借法扩权,争权夺利,导致行政相对一方被重复执法,严重违背了行政法“一事不再罚”的基本原则。

二、自由裁量权行使不当

11在行政立法方面,滥用自由裁量权表现在:一些行政机关出于部门利益、地方利益,在制定行政规章,发布决定、命令、指示时,其内容往往同法律相抵触,或者是法律规定得很明确,但不同行政机关对同一法律做不同的解释,有的则将法律未授予的职权也规定在其中,这就产生了规章打架、规范性文件自相矛盾和发生冲突的现象,直接导致了执法职权不清,有利的大家争着管,无利的就相互推诿扯皮,成为执法领域中乱收费、乱罚款、乱摊派等屡禁不止的不良现象发生的根源。

21在行政执法领域,滥用自由裁量权主要表现在两方面:一是出于不正当目的的执法,即执法不是出于公共利益或不符合法律的要求,而是追求法定目的以外的目的。行政执法机关明知其行为违背或偏离法律所规定的目的、宗旨,但是为了管理者个人利益、单位利益,仍作出不合理的具体行政行为。例如执法中的该罚的不罚、不该罚的乱罚、以罚行政、以罚代刑、恃权自傲、以权抗法、挟嫌报复等。二是显失公正的执法。行政机关在法定范围和幅度内,给予违法行为人的行政处罚与其过错极不相称,或者极不公正,损害了相对人的合法权益。例如,违法行为人的过错与其受到的处罚极不相当,

63

存在畸轻畸重;在同一行政案件中,对同样责任者给予异样的处罚;在同一行政案件中,重责轻处、轻责重处;没有考虑被处罚人的实际承受能力;今天这样处理,明天那样处理;此处这样罚,彼处那样罚;随心所欲,任意处罚,造成处罚幅度悬殊等等,都属行政处罚显失公正。

三、综合执法利弊兼有

综合执法机构的设置和综合执法行为的实施是直接针对现实执法中所存在的“滥”和“软”而采取的一种新的执法措施。近年,在行政执法领域中,人们议论颇多,反映最强烈的是部门多、机构大、层次繁、分工不清。由此带来机构重叠、工作推诿、互相扯皮、效率低下、官僚主义等等,其中,机构设置紊乱是关键。行政执法机关既有政府部门,有法律、法规授权的组织;,有临时性非常设机构。同时,增多和细化,“大盖帽”满天飞,“。加之,一些,滥施处罚、野蛮执法的情况时有发生。因此各地普遍采取综合执法的方式来改变这种局面,它的有利之处在于:一是见效快。可以在短时间内及时制止和纠正某些违法行为,同时对欲实施相关违法行为的行政相对人,起到震慑作用。二是可以避免各有关执法部门盲目扩大自己的执法队伍,减少了国家或职能部门的经费支出。三是相对减少了因职权交叉、分工不明而出现的相互扯皮、推诿的矛盾现象。所以,综合执法的实施被普遍认为有利于解决目前行政执法中存在的一系列矛盾和问题。

但是综合执法机构的设置,没有从根本上解决执法机构林立、滥施处罚的问题。目前普遍实行的综合执法,是在保留原行政机关的前提下,将原行政机关的处罚权交给其他行政部门行使,原行政机关继续存在。而且,现行法律、法规都是将行政处罚权直接授予具体的行政机关,这样就形成多个部门都有处罚权的情况,处罚机构不但没有减少,反而还有增加。不仅没有改变“大盖帽”满天飞的现象,反而使人觉得“大盖帽”无处不飞。这种在保持原有行政机关行使行政处罚权的条件下设立的综合执法机构和所采取的综合执法行为,实质上是对原有行政机关行政处罚权的“侵蚀”,是违反处罚法定原则的,更易产生执法主体的混乱。因此在看到其积极作用的同时,不能忽视其消极作用,应当对其予以客观、科学的评价,对其进行深入的探讨。在立法上尽快给予明确的规定,以有利于行政执法的有序性,保证执法上的客观需求。

四、部门利益带来行政执法偏差

在实践中,之所以存在部门利益驱动行政执法的现象,在很大程度上是由于部门利益造成的。要64

规范行政执法行为,必须研究和解决部门利益问题。

第一,部门利益与政府整体利益发生矛盾。目前,政府部门除了财政预算拨款外,还有其它非预算的多方面来源。特别是不少的地方政府部门,预算外各种收入远远超过财政拨款,且游离于财政管理之外,形成了独立于政府整体利益之外的经济利益主体。从构成部门独立经济利益的非预算收入来源看,。国家曾明文规定,。但是,不得不开口子允部门追求自身,、混乱,致。不仅冲击、,而且严重影响了政府的。

第二,部门利益与行政执法权力相联系。从部门独立经济利益形成的过程看,部门行政行为与自身利益挂钩成为一种普遍现象。一是利用行政权力收费谋取部门利益。由于行政事业性收费是各级政府政策允许的,而且收费的绝大部分被部门用于工资、奖金、福利等,从而使行政权力堂而皇之地与部门利益联系起来。“收支两条线”管理也未能从根本上割断部门行政行为与自身利益的联系。二是利用行政权力办工商企业。某些政府部门利用掌管的特权,投资办起了与本部门职能、权力相应的企业。同时,现在不少地方部门办了挂靠企业。三是利用行政权力办中介机构,部门从中获利。现在不少代理、审计、检测

、评估、咨询等中介机构是政府部门办的,收费很高,企业敢怒不敢言。四是利用行政权力进行各种摊派。一些部门强制企业给予赞助、资助,订购书报刊物、音像制品等。

五、行政执法不作为的情况较为突出

行政机关任意迟延履行职责或不作为,缺乏履行职责的主动性和积极性。许多行政法律法规明确规定行政机关履行法定职责的时间和期限,以保护公共利益和保护相对人利益,行政机关应积极主动地去履行职责,如果故意拖延或不作为,势必损害公共利益和相对人的合法权益,也是有悖法律精神的。在现实生活中,有些地方假冒伪劣横行,走私贩私猖獗,建筑市场、音像市场混乱等等,在很大程度上都与当地行政机关故意拖延履行职责或不作为有关。主要表现形式有:(1)执法不严。即执法不到位,管理不到位,处罚不到位,对相对人的违法行为视而不见、处罚过轻,或简单地罚款了事,抑制不了违法行为。(2)不作为。即行政执法者应作为而不作为。(3)乱作为。主要是非法妨碍和干预行政执法以及拖延执行行政执法决定等。

(作者单位:商丘行政学院)

责任编辑　徐学庆学习论坛　2003年第10期