荷兰城市改造与复兴的三个阶段与多种策略
文章编号:1673-9493(2011)04-0074-05 中图分类号:TU984 文献标识码:A
荷兰城市改造与复兴的三个阶段与多种策略
Three Periods and Several Strategies of Urban Renewal and Regeneration in the Netherlands
程晓曦
摘要:荷兰的城市改造与复兴代表了西欧国家城市改造与复兴的典型历程,先后经历了旧城改造与物质更新、新城社会复兴,以及城市棕地复兴等三个明显的发展阶段。本文分析了荷兰在三个阶段不同性质和不同特征的城市复兴过程中面对城市问题所采取的不同策略,以期对我国的城市复兴有所启示。
Abstract: Urban renewal and regeneration in
the Netherlands represents a typical process of the urban renewal and regeneration in western european countries. They have experienced three clear periods of the process: rehabilitations and urban renewal of old cities, social renewal of new towns, and regeneration of industrial land. This article analyzes the different characters of the three periods in the process of urban renewal and regeneration and the different strategies they have adopted in different periods, with the aim of inspiring the urban regeneration in China.关键词:荷兰城市复兴;阶段分析;策略分析Keywords:Urban Renewal and Regeneration in the Netherlands; Analysis of Periods; Analysis of Strategies
本文为北京市科委博士生论文资助专项相关研究项目,项目协议号:ZZ0910
荷兰是一个人口密度较高,土地资源较少的国家——人口密度居欧洲之首,而国境内大约四分之一的土地是通过20世纪后大规模的填海造田和人工规划而来的。资源的有限与人口的密集形成了由政府控制土地的使用,进行以城市为主的建设的城市规划传统,而对土地的集约化使用使得城市复兴和改造一直是荷兰城市规划中的重要内容。
荷兰的城市复兴和改造处在一个全球化和国际化的大背景下,一方面经济的全球化和国际贸易的快速增长促进了全球经济市场的成熟,新的国际劳动分工调整了荷兰的经济结构,使其与全球金融和商业服务相关的产业比重上升;另一方面,两次石油危机也使得荷兰的经济结构进一步调整,依赖石油能源的产业逐渐缩减,而依赖新能源和依赖经济一体化和信息网络化的服务业在就业结构中的比重不断上升。国际政经环境的变化为荷兰的城市发展带来了更多的挑战。
20世纪70年代以后,在国际环境与国内环境的刺激下,荷兰经历了经济结构的第三产业化(Tertiarization )与去工业化(De-industrialization )的双重过程。工业自动化取代了人工化,旧城中的工人失业率不断攀升,而自由
经济和第三产业却获得了出人意料的发展,第三产业与信息产业的雇佣率猛增。新经济的需求与工业低技能失业人口的冲突使得旧城中的社会公平与就业问题不断加剧,社会矛盾突出,而旧城中逐步破败的基础设施与物质环境使得问题更加激化。在这一过程中,荷兰也经历了和其他欧洲国家一样的人口递减与人口老龄化。社交网络发生了重组和异化,人口的老龄化对住宅和与住宅相关的基础设施都产生了新的需求,而旧城中陈旧的公共设施很难满足这些新的需求;部分高收入的旧城居民被郊区更加人性化的城市设施吸引,造成了城市与郊区之间的竞争加剧,城市改造与复兴都面临新的挑战。
社会住宅制度一直是荷兰实施城市复兴的主要手段,20世纪后期随着市场住宅的发展,由政府所控制的社会住宅的比例大大缩减,而政府通过社会住宅的分配与管理实施城市发展与公共管理的手段与优势也被大幅度地削减了,同时基础设施和设备工具的私有化,社会分配不均的加剧都为城市规划与复兴带来了严峻的课题。
荷兰的城市复兴在一个逐步探索的过程中先后经历了旧城改造与物质更新、新城社会复兴,以及城市棕地复
作者:程晓曦,清华大学建筑学院,博士研究生。[email protected]
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荷兰城市改造与复兴的三个阶段与多种策略
兴等三个明显的发展阶段,并在复兴的过程中尝试了综合的社会政策、经济政策与区域政策,使得荷兰的城市改造与复兴带有鲜明的特征。
量战后建造的破败住宅。1974年政府发布了关于租金与津贴的备忘录,城市改造与更新的最早期实践开始展开,主要针对的问题在于解决旧城衰败的物质环境和基础设施。
1970年代早期的荷兰旧城住宅大多为私有产权,而住宅的产权所有者大多因经济原因并无对自有住宅进行改造和投资的意图与能力,导致旧城区的大量历史住宅与战前住宅迅速破败,从而使居住环境质量不断恶化。这一时期土地租赁系统(Land Lease System)和社会住宅机构(Housing Cooperation )的联合政策在城市改造与更新的过程中起到了重要的作用。政府建立了严格的土地租赁体制与国有土地的管理体制,并通过由政府购买土地的方式将私有产权转化为由社会住宅机构所管理的公有产权,从而对城市进行更好的改造与管理。虽然这一时期大量产权所有者在新的土地管理政策下因被迫出售自有住宅而产生怨言,但由此政府才开始对住宅进行集中预算和改造,因而这一政策从长期来看,对整个城市改造与复兴起到了不可低估的积极作用。
阿姆斯特丹南部的Dapperbuur 住宅区改造是这一阶段城市改造与更新的典型案例。Dapperbuurt 住宅区是典,原住居民的构型的旧城住区(图1)
成多样,贫富混居,在改造前住区的产权以私有为主。1970年代早期,私有住区的大部分住房质量和状况都不佳,
很多原先居住于此的略富有的居民相继搬离,而将住宅廉价出租给低收入者和贫困人群。随着这一区域私人出租住宅比例的不断增加,居住密度逐步加大,居住质量更加下降,住区环境进一步恶化,原住居民所剩无几。这一区域逐渐成为低收入者聚居的场所,居住环境陷入恶性循环,整个社区都亟待更新。
1970年政府组成项目组开始对这一区域采取小规模逐步更新的方式进,采用的行社区的改造与更新(图2)方案是由政府购买这一区域的大部分私有产权,而后进行改造。由专家和居民共同组成的项目组,借鉴了在一些规划项目中公众参与的经验,使住区的居民也参与了改造方案的制定与修改。改造方案分为南北两区,对于质量和状况相对较好的北区采取以技术改造和硬件改造为主的更新改造方式,目的在于节约成本、降低造价,避免因高价改造而产生高租金;而对于质量和状况相对较差的南区,则采取替换重建的方式。项目组在征求了居民的意见之后,制:定了“逐步更新”的改造程序(图3)居民分次分批从未改造的住宅迁移到新改造的住宅,而新的住宅也完全根据居民的需求来设计建造,该过程极大节约了造价和成本。在这个过程中尽可能多的住宅被利用为临时住所,而质量较好的建筑也被更新和再利用,并且新方案在改造的同时保持商店、学校、市场
1 第一阶段:旧城的小规模改造
与物质更新(1970—1988年)
荷兰最初的城市改造开始于1970年代早期,大部分集中在一些主要城市的旧城区。由于物质环境的急速破败,居住环境质量的下降,原本贫富混居的旧城区中大量较高收入居民因不堪忍受质量较差的社区而迁离旧城。随着1960年代新城运动的开始,郊区新建了大批多样而新型的社区,大量较高收入居民和年轻居民选择搬入郊区新规划的大型社区和独户住宅,而这更引起了荷兰几个主要城市旧城区域的加速衰败,旧城的中心区逐步沦为低收入者的聚集区。随着后工业化的到来,第三产业比例迅速增长,许多与原有旧工业相关的建筑已难以继续使用,从而被废弃和空置,更进一步加速了旧城中心区域衰败的过程。
1970年代早期,初步尝试性地效仿美国的城市改造模式进行了为数不多的破坏性重新规划,因其导致了对旧城风貌的毁坏与新建住宅昂贵的租金,受到了旧城居民的强烈抵制与抗议。这一时期城市改造的主要对象集中在1920年以前建造的住宅以及1920年到1940年间建造的住宅,也包括少
图1 改造前的Dapperbuurt 图2 改造后的Dapperbuurt 住宅区 住宅区
资料来源:www.oost.amsterdam.nl
图3 “逐步更新”的改造程序示意图
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城市研究。以及其他附属设施的正常使用(图4)改造仅仅限于建筑的改造,保护了住区与邻里环境的社会构成以及居民的社会生活。改造后,北区的密度达到180户/hm2,而南区由于包含新建住宅的;住区关系则达到300户/hm2(图5)原有的私有产权大部分转变为公有产权,由社会住宅机构管理,而住区居民仍然由原住居民构成,由所有人转变为承租人,以低廉的价格租赁社会住宅机构管理的住宅。
在这一时期用同样策略和方法进行成功改造的案例还有1980年代进行的鹿特丹西区(Rotterdam Oude Western)的住宅区改造。在Dapperbuurt 住宅区成功改造的经验上,鹿特丹西区也同样以低造价、低租金对原有住宅进行改造,并且在公众参与的基础上保留原住居民;此外鹿特丹西区还尝试性地利用公私合作制(Public Private Partnership )吸引了部分私人资金,也成为这一时期城市改造与复兴的范例。
口依然呈下降趋势,而新城的居住人口则逐年递增。1980年代开始,后工业化过程带来的高失业率问题难以解决,社会经济问题在城市的很多区域开始显现并持续加重,特别是在远离城市中心的郊区新城,艰难的生存环境、极剧变化的社会环境与邻里圈使得治安问题、环境问题不断加剧。荷兰前20年的城市改造复兴经验使得新的城市改造与复兴从第一阶段对物质环境的关注渐渐转为对公平、管理以及社会层面的关注,政策渐渐转为以强调社会公平和安置弱势群体、贫困群体为目的。
在前20年的城市复兴过程中,因过度注重物质改造而引起的物质改造与社会改造的脱节已经充分显现,而与此并存的空间规划与住房改造的隔阂也不容忽视,1980年代开始,在新的城市复兴政策中强调社会改造的观点逐渐被重建。1986年以来,城市政策对于物质环境和社会环境的并重性开始恢复,在城市改造和复兴的过程中加入了很多为了增加长期就业率、提高教育水平,以及提高生存环境和社会安全的复兴政策,其中差异化住宅(differentiated housing )是这一时期为了解决复杂问题而采取的连接物质空间与社会层面的主要复兴政策。在很多城市改造的案例中,为解决社会问题而采取了差异化住宅的策略,例如建造有屋顶花园的私有住宅以吸引富有阶层的入住,降低社会住宅的租金以吸引贫困人群的入住等,意图在于创造多元化混合居住的社区以改变居住隔离
(social segregation )现象,从而恢复城市活力。
这一阶段最典型的城市复兴案例是阿姆斯特丹南部的Bijlmermeer 住宅区。Bijlmermeer 是在1960年改造(图6)
代末至1970年代初的新城运动中兴建起来的大型住宅区,虽然在新城运动中高效地安置了大量从内城疏解出来的居民,但由于建造的仓促、设计的缺陷、缺乏公共设施等原因,在1980年代初就开始了衰败的过程,犯罪率上升,污染加重,造成了大量居民的搬离。1992年Bijlmermeer 更新规划委员会(Bijlmermeer Renovation Planning Office )开始了对Bijlmermeer 住宅区的复兴,复兴的重点在于社会复兴、建造多种差异化的住宅,并促进这一区域的教育和就业环境的改善。为了营建不同于原有单一的高层板式住宅,规划委员,会拆除了将近一半的高层住宅(图7)重新调整了住宅区的居住建筑类型与比例,新建了很多带花园和车库的低层公。寓以及带屋顶花园的联排住宅(图8)这些高质量、高品质的住宅类型吸引了部分中高收入人群的入住,而这部分人群的入住又对社区环境产生了积极的影
2 第二阶段:新城的大规模住宅
改造与社会复兴(1989—1995年)
1970年代以来的荷兰城市更新极大地改善了旧城基础设施与物质环境,旧城衰败颓废的状况在10多年间得到了扭转,恢复了旧城的活力。与此同时,1960年代以来的新城运动并未停止,新城的开发与建造依然吸引了大量居民的外迁,总体来讲,旧城的居住人
图4 Dapperbuurt中心市场图5 Dapperbuurt南区的新建住宅图6 Bijlmermeer住宅区改造模型
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荷兰城市改造与复兴的三个阶段与多种策略
响。在此之后,Bijlmermeer 住宅区为了实现住宅区的教育与就业环境的改善与复兴,相继在附近修建了大型商业、。这些城市附属娱乐与办公区(图9)
功能的实现一方面为低收入者提供了良好的就业机会,对住区的治安起到了一定作用;另一方面也为中高收入的人群提供了理想的购物和消费环境,使得这一区域的中高档住宅在中高收入群体中的接受度更高,从而重新整合了住区的社会构成,促进了社区不同类型人群的和谐居住,最终起到改善城市衰败境况的作用。
地资源十分紧张和宝贵的荷兰一些主要城市来说,无疑成为城市亟待复兴和发展的地区。1990年代末期开始的城市复兴就是围绕对这些工业地块的重组(reconstruction )而展开的,开始着重于将老的工业区改造为高档办公区和住宅区,并以强调低层高密度的中高收入住宅为主。
1990年代后期,由于经济环境的变化,原先以政府为主投资进行城市复兴的情况已经发生了改变:来自政府的资金开始大幅度减少,而城市改造所需要应对的问题却越来越多,在更多的城市复兴项目中,开始需要利用私人资金与公共资金的结合去填补复杂问题与有限资金之间的差距。随着私人资金在城市改造与复兴项目中承担愈来愈重的分量与角色,城市改造与复兴中大量闲散而灵活的社会资金部分转移到了以资金收益为目标的私有市场性住宅上;与此同时,公共资金虽然所占比例大大缩小,但土地公有制的存在却能够使城市复兴的目标得到实现。由城市授权、政府参与的城市开发保证了城市复兴的社会公平与城市公益,公私合作制因此而成为这一阶段城市改造的最有力策略。而这一阶段一个更为显著的特点是,在大型的城市复兴项目中以建筑设计带动城市复兴的理念在很多城市复兴的案例中得到认可,如巴黎的拉德芳斯新区改造,巴塞罗那的海岸区改造等案例都有力地证明了由著名建筑师设计的建筑在带动城市环境、提升地区品质中的重要作用。
这一阶段城市复兴的典型案例包括鹿特丹Kop Van Zuid 码头改造、阿姆斯特丹东港港区改造、鹿特丹Mullerpier 新区改造与海牙中心火车站附近的商务区改造,它们都是位于城市重要区域的废弃港区或站区,在后工业化的过程中逐渐衰败的地块。复兴的主旨在于重新利用这些地块在城市中的重要位置,重组和整合这些区域的功能,注重城市功能的多元化和综合开发,并且利用建筑师的参与和设计积极激发城市活力。对于这些大型的城市复兴项目,公私合作制在其中起到了重要的作用。以鹿特丹Kop Van Zuid码头改造项目为例,码头复兴项目组在政府投入的6.5亿美元公共资金的基础上,吸引了数倍于此大约17.5亿美元的私人投资,总投资达到了24亿美元,使得这个项目顺利启动,而公共投资和私人投资从长期来看都收到了相当的回报。在这个项目中,建筑师的设计对城市活力的激活作用也得到了凸显,由UN Studio 设计的Erasmus 大桥(图10)在建成后成为商业区的标志,重塑了码头商务区的品质与形象。海牙中心火车站附近的
3 第三阶段:城市棕地的复兴
(1996年以后)
1990年代开始,荷兰进行了大量的住宅改造与更新。至1996年为止,将近50%的住宅街区都已经在第一阶段或第二阶段的城市改造与复兴中经历了现代化和重建的过程,这意味着改造后大约85%的住宅都保持了相当高的房屋质量,大部分城市住区都已恢复了活力与秩序。而与此情况相悖的是,去工业化对于城市旧区带来的种种冲击使传统的工业区很难适应现代商业与服务业的需求,开始被大量废弃和退化。到了20世纪末一些旧城中心区或边缘区的工业厂房已经是荒废和衰败的景象,很多废弃的建筑成为棚户区和贫民窟的所在地,而其往往紧邻着新建或改造后的优质住宅区,在城市中产生了很消极的影响。这样的地块往往占据了城市中心或相对核心的地带,对于土
图9 Bijlmermeer住宅区的大型商业娱乐设施
图7 Bijlmermeer住宅区部分保留的高层住宅图8 Bijlmermeer住宅区的低层联排住宅图10 Kop Van Zuid码头区的Erasmus 大桥
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城市研究商务区改造(图11)也显示了这一阶段由大型建筑项目带动城市重组的城市复兴特征,在市政府组织的几轮设计、阿尔竞赛后,乔·克嫩(Jo Coenen )、理查德·博瓦罗·西扎(Alvaro Siza)
菲利(Richard Bofill )等著名建筑师都参与到了规划设计当中;而在持续不断的复兴和开发中,由KPF 事务所设计的Hoftoren 写字楼、由美国白派建筑师理查德·迈耶(Richard Meier )设计的市政厅综合体(图12)以及由OMA 事务所设计的地下隧道(图13)相继落成,极大地激发了这一区域的城市活力,达成了这一阶段城市改造的主要目标。
造更新的理论探索,而灵活的管理手段使得这一策略得到了良好的反响。1980年代末期开始的对新城的住宅改造与社会复兴也是在新的理论背景下逐步明确的,这一时期大量的城市改造与复兴研究倾向于社会手段与经济手段相结合的城市规划管理,对城市改造与复兴的理论思考也逐渐拓展,差异化住宅的复兴策略因建立在社会住宅制度和公共规划管理的背景下而收到了明显的效果,成为荷兰城市改造与复兴理论中新的案例。1990年代末开始的对工业棕地的复兴也与荷兰城市规划中一贯奉行的紧凑城市的发展理念相符合。
总之,在旧城物质改造、新城社会复兴以及后期的城市棕地的复兴当中所运用的改造与复兴策略都具有很强的问题针对性,在实践中取得了很明显的效果与收益,是与特定的城市改造背景相适应的。中国的城市改造与复兴尚在起步阶段,与荷兰不同的是国内的城市现状更为深刻与复杂,综合与混乱,在发展阶段上相对西方国家也有明显的滞后性,小规模改造尚未根本完成,低造价、低租金和公众参与相结合的小规模的逐步更新策略或仍有借鉴意义;同时社会复兴和经济公平的理念在城市改造与复兴中已进入视野,差异化的住宅策略对于中国的城市情况或许更加值得关注。虽然中国的住宅体制并非建立在社会住宅体制的基础上,但刚刚起步的保障性住宅也在逐渐完善着中国的住宅体制,在城市复兴问题上的求同存异需要我们探索具有本土特征的
良好策略。此外,中国的城市化进程还在上升阶段,城市棕地的复兴需求虽尚不明显,但公私合作制的经济策略或许在不久的将来就可在旧城复兴中起到积极的作用。本文反观荷兰在城市改造与复兴历程中以问题为导向的城市复兴经验与策略,以期对我国的城市复兴有所启示。
文中图片除标明资料来源外,均为作者拍摄参考文献
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4 结语
荷兰城市改造与复兴的几个阶段都很有特征,并且具有相对明显的发展阶段,笔者虽尝试对此进行分析与疏理,但在荷兰的城市改造与复兴实践中仍有部分项目很难以阶段性的划分来考量,如鹿特丹Kop Van Zuid 码头改造从1989年开始,跨越了两个阶段。
荷兰的城市改造与复兴在荷兰城市规划理论的不断完善中进行,而其多种多样的实践经验又反过来不断完善着城市规划理论,因此可以说荷兰的城市改造与复兴实践是在与理论的不断磨合和修正中进行的。1970年代早期荷兰旧城的小规模改造一方面得益于新城运动背景下大规模城市改造理论与实践的挫败和局限,另一方面也得益于欧美国家逐步成熟的小规模城市改
图11 海牙中心火车站附近的商务区改造图12 海牙市政厅综合体图13 OMA设计的地下隧道
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