[职业教育法]修订的对策与建议

《职业教育法》修订的对策与建议

作者：郭广军

来源：《教育与职业(下)》2015年第03期

[摘要]打造中国特色职业教育法治体系，是促进国家现代职业教育治理体系和治理能力现代化的必由之路。文章从法理的角度，指出我国现行《职业教育法》存在上位法定位不准、下位法建设滞后、强制性不足、可操作性不强等问题，提出在职教法治监督体系上应增强权威性、强制性并强化执法监督，在职教法治实施体系上增强时代性、可操作性并强化普法宣传，在职教法律体系上增强科学性、系统性和前瞻性等举措。笔者针对《职业教育法（修订草案）（送审稿）》，提出了十条建议，主要包括：将其法律称谓改为职业技术教育法，将宪法作为其直接上位法；明确职业教育的功能地位是国民教育与人力资源开发，根本任务是培养高素质劳动者和应用型技术技能专业门人才；落实省级政府的主体责任，加大职业教育经费投入和条件保障力度等。

[关键词]职业教育法 法治职教 对策建议

[作者简介]郭广军（1971- ），男，湖南双峰人，娄底职业技术学院副院长，教授，在读博士，研究方向为高等职业教育发展战略。（湖南 娄底 417000）

[课题项目]本文系2012年湖南省教育科学“十二五”规划一般资助课题“国家骨干高职院校发展战略研究——以湖南为例”（课题编号：XJK012BJM006）和2012年中国职业技术教育学会科研规划课题“国家骨干高职院校建设背景下应用型高级技术技能人才培养模式创新研究”（课题编号：731721）的研究成果之一。

[中图分类号]G718.5 [文献标识码]A [文章编号]1004-3985（2015）09-0005-04

打造中国特色职业教育法治体系，是促进国家现代职业教育治理体系和治理能力现代化的必由之路。中国特色职业教育法治体系是我国教育法治体系的核心内容，是实现法治教育和法治中国的必然选择。从我国现有的《教育法》《高等教育法》《职业教育法》《劳动法》等出发，系统调查研究现行职业教育相关法律的实施现状及存在的问题，提出有针对性的、科学系统的建议，对建设完备的职业教育法律体系，强化职业教育法制的实施与监督，推进职业院校办学章程的制定，实施依法治教、依法治校、依法治学，促进国家现代职业教育治理体系和治理能力现代化，具有重要意义。

一、我国96版《职业教育法》的法理性分析

我国现行的《中华人民共和国职业教育法》于1996年5月15日颁布，同年9月1日起实施，是职业教育的基本法。①该部法律的实施为大力发展我国职业教育事业、提升职业教育的法律地位和法律保障发挥了重要作用。从法律条款体例观察，1996年版的《职业教育法》由

总则、职业教育体系、职业教育的实施、职业教育的保障条件和附则五章四十条构成。随着经济社会发展、科技进步和产业升级，职业教育从外部环境到自身发展均发生了重大变化。现行《职业教育法》在结构体例、条文内容、立法技术、法律责任和执法监督等方面存在一些不足。

1.现行《职业教育法》的上位法定位不准。在《宪法》中制定关于职业教育的专门条款，是国际上绝大多数国家的根本法律保障。我国《宪法》同样是《职业教育法》的根本渊源，为它提供了基本指导思想、立法依据和基本法律规范，但也存在一些不足，如对职业教育的重要性没有做出专门、明确的规定。《宪法》是我国《职业教育法》立法的根本依据，《教育法》《劳动法》等是制定《职业教育法》的重要基础，但是，现行的《职业教育法》第一条没有充分体现出《宪法》这一根本法作为国内全部法律总渊源的地位，②也没有将《宪法》作为《职业教育法》的上位法。

2.现行《职业教育法》的下位法与单项法建设滞后。我国职业教育的法律支撑体系不完善，现行《职业教育法》的下位法与相关单项法的建设严重滞后。例如，校企合作是职业教育的重要办学体制和人才培养模式，本可以作为职业教育单项法的《校企合作法》等尚未立法，导致校企合作主体的职责权限、义务权益不清，校企合作长效机制建设缺乏法律保障。针对我国当前职业教育财政投入、职业教育教学质量保证、职业教育教师资格与培养、职业教育行政督导、职业教育院校评估等方面的突出问题，加快修订完善《职业教育法》的下位法及各单项法，建设完备的现代职业法律体系，是一项紧迫任务。

3.现行《职业教育法》的强制性不足、可操作性不强。《职业教育法》的基本框架只有五章四十条，体例过于宏观、笼统，比较单薄。在立法技术上，“可以、应当、鼓励、适当、酌情、逐步增长、一定比例”等一些倡导性、非刚性、没有法律后果的高频词，导致某些法律关系的主体在不履行义务的情况下不必承担法律责任，削弱了确定性、严肃性、权威性，缺乏强制性、约束力、可操作性。此外，《职业教育法》的一些条款对违法惩处主体或适用主体的规定也不明确，导致执法主体之间互相推诿、互不负责，出现“有法不依、执法不严、违法不究”的情况。

二、现行《职业教育法》修订的法理性对策

1.在职教法治的监督体系上增强权威性、强制性，强化执法监督。第一，突出《宪法》在《职业教育法》中的总渊源地位，提高其权威性，明确其作为教育根本法律的地位。《宪法》必须进一步明确我国职业教育的地位、重要性，提升全社会贯彻实施《职业教育法》的全面性和有效性。本次修订《职业教育法》，必须进一步突出《宪法》作为总的法律渊源的地位，加强《职业教育法》的权威性、强制性。第二，加强对《职业教育法》的执法监督力度。明确规定《职业教育法》的执法主体、执法责任和执法程序，建立健全职业教育司法制度。完善、加强《职业教育法》的司法监督机制，主要包括各级人大、政协对政府部门的职业教育执法监督，上级政府对下级政府的职业教育执法监督，各级行政监察部门和政法系统对政府的职业教育执法监督，财政部门和审计部门对政府的职业教育执法监督，行业协会、企业、社会和第三

方结构对政府的职业教育执法监督，新闻机构、社会团体、职业教育机构、学生家长等对政府的职业教育执法监督等。

2.在职教法治的实施体系上增强时代性、可操作性，强化普法宣传。第一，职业教育立法应与时俱进，增强其时代性、可操作性、实用性。修订《职业教育法》，一方面应吸收近年来我国职业教育改革发展的成果，体现现代职业发展的时代特征和最新成就；另一方面，要借鉴发达国家职业教育法律制定方面的成功经验，加强本土化加工。在操作层面，必须考虑我国当前的现实环境，正面回应各级政府发展职业教育的责任问题、企业参与职业教育的权利义务问题、职业学校学生的受教育权保障问题、职业学校教师聘任培养发展问题、职业教育的经费投入与条件保障、职业学校的监督与管理、校企合作与工学结合、教育教学质量保障和法律责任等关键问题。第二，加强《职业教育法》的普法学习宣传。要把学习《职业教育法》作为考核各级党政领导、职业教育机构负责人、行业企业负责人、职业教育工作者和国家公务员的重要内容。各级人大、政府、教育行政主管部门、人力资源和社会保障部门、宣传部门、司法部门、职业教育机构、行业企业和第三方结构等应当采取有力措施，通过举办《职业教育法》学习培训班、知识竞赛、专题讲座，充分利用互联网、手机报、微信微博、广播电视、期刊、广告标语等现代大众传播媒介，加大对《职业教育法》的宣传，努力拓展《职业教育法》的宣传广度和深度。

3.在职教法律体系上增强科学性、系统性和前瞻性。第一，积极稳妥地修订《职业教育法》，确保立法修法的科学性、系统性、前瞻性。《职业教育法》的主要渊源有宪法、法律、行政法规、地方性法规和规章等，须从历史的、宏观的、全局的、发展的观点看待《职业教育法》的修订。《职业教育法》的修订是一个系统工程，应广泛听取各方意见，妥善处理好各方面关系，加强与上位法、下位法和相关行政法规的同步协调和完善，以《宪法》为根本依据，将现行教育领域的法律法规等进行系统修订完善，并同步适时制定职业教育的单行法律法规，如《校企合作促进法》《就业促进法》《学校章程》等。第二，完善与其配套的下位法与单项法体系的建设，同步制定或修改地方职业教育法律法规。在《职业教育法》的原则指导下，国务院相关部委、各级地方人大要加快制定、出台配套的部门规章和地方性法规，加强对各地实施职业教育法规条例实施情况的调查研究，提升职业教育地方法规的适应性、有效性和可操作性，拓展其适应范围。

三、《职业教育法（修订草案）（送审稿）》修订的建议

对《职业教育法》的修订始于2008年，十一届全国人大常委会将《职业教育法》的修订列入修法日程，由教育部承担《职业教育法》的修订草拟工作，并完成了《〈职业教育法〉修订草案（送审稿）》（以下简称《职业教育法（修订草案）》）③，于2011年报送国务院法制办。当前，十二届全国人大常委会进一步将《职业教育法》的修订工作列入立法规划，国务院法制办也进一步将《职业教育法》的修订提上议事日程。2014年，教育部在原有修订成果的基础上，进一步抓紧推进修订，力求取得实质性进展。《职业教育法（修订草案）》共九章七十七条，包括职业教育基本制度、职业教育机构、教育教学、受教育者与教师、经费与扶

持、管理与监督、法律责任、附则。下面针对《职业教育法（修订草案）》的有关条款提出以下具体修订建议。

1.应当将《中华人民共和国职业教育法》的法律称谓改为《中华人民共和国职业技术教育法》。为跨越“中等收入陷阱”，加快经济发展方式转变，促进产业转型升级发展，必须打造中国特色现代职业技术教育升级版，造就一支数以亿计的高素质劳动者和技术技能人才大军。要加快发展我国现代职业技术教育、构建现代职业技术教育体系，必须高举技术教育大旗，使技术教育成为提高劳动者技术技能素质的重要基石。因此，应确立技术教育的法律地位，将技术教育与职业教育并举并重，为实施技术立国战略提供法律保障。建议将《中华人民共和国职业教育法》的法律称谓④改为《中华人民共和国职业技术教育法》，确立技术教育的法律地位。这样做，一方面是构建我国初等职业技术教育、中等职业技术教育和高等职业技术教育（包括专科层次、本科层次、研究生层次）这一现代职业技术教育体系的内在需要，提高从初等、中等到高等不同层次职业技术教育的标准要求；另一方面，也是参照联合国教科文组织

（UNESCO）制定的《国际教育标准分类（ISCED2011版）》，将我国的职业技术教育更好地与国际职业技术教育接轨、交流合作的需要。

2.应当将《宪法》作为《职业教育法》立法依据的直接上位法。《宪法》第十九条第二款规定：“国家举办各种学校，普及初等义务教育，发展中等教育、职业教育和高等教育，并且发展学前教育。”《高等教育法》在第一条中，将《宪法》和《教育法》作为其立法依据的直接上位法，因此，建议《职业教育法》在第一条中也明确《宪法》《教育法》《劳动法》作为其立法依据的直接上位法。建议将《职业教育法（修订草案）》第一条改为：“为了实施科教兴国战略，发展职业教育，提高劳动者素质，建设人力资源强国，促进社会主义现代化建设，根据宪法、教育法、劳动法，制定本法。”

3.高等职业教育投入应建立以政府财政投入为主、其他多种渠道筹措为辅的体制。《高等教育法》第六十八条规定：“本法所称高等学校是指大学、独立设置的学院和高等专业学校，其中包括高等职业学校和成人高等学校。”第六十条规定：“国家建立以财政拨款为主、其他多种渠道筹措高等教育经费为辅的体制，使高等教育事业的发展同经济、社会发展的水平相适应。”因此，建议将《职业教育法（修订草案）》第五十二条改为：“国家建立政府财政投入为主体、多种渠道依法筹措经费的职业教育投入体制。中等职业教育实行政府投入为主、行业、企业及其他社会力量依法筹集经费的机制。高等职业教育实行以政府财政投入为主体，行业、企业及其他社会力量依法筹集，社会捐赠，受教育者合理负担等筹措经费的机制。”其次，建议将《职业教育法（修订草案）》第五十三条改为：“省、自治区、直辖市人民政府应当制定本地区职业学校学生人均经费标准和公用经费标准，并略高于普通学校相应标准。”

当前，全国职业教育财政投入占教育财政总投入的比例和总量最低，近年来所占比例更逐年下降，导致我国职业教育难以实现良性发展。2011年，全国职业教育总经费仅占教育总经费的12.31%，比2010年减少0.21个百分点；中等职业教育预算内教育经费从普通高中的1.82倍下降到0.68倍，普通本科预算内教育经费是高等职业教育的5.16倍；2011年，普通本科院校生均预算内公用经费为9077.30元，高等职业院校为3546.23元，前者是后者的2.56倍⑤。

4.职业教育的重要功能地位应当是国民教育与人力资源开发，根本任务是培养专门人才、传承技术技能和促进就业创业。建议将《职业教育法（修订草案）》第三条改为：“职业教育是国民教育体系和人力资源开发的重要组成部分，是培养多样化专门人才、传承技术技能、推动经济社会发展、促进就业创业、改善保障民生的重要途径。”

5.职业教育应当实行通识教育、专业教育、职业教育相结合的素质教育，培养德智体美全面发展的高素质劳动者和应用型技术技能专门人才、工程技术专业门人才。建议将《职业教育法（修订草案）》第四条改为：“实施职业教育必须贯彻国家教育方针，坚持面向人人，面向全社会，对受教育者进行思想政治教育、职业道德教育、通识教育和专业教育，传授职业技术知识和职业技术技能，进行职业就业指导，培养与现代化建设要求相适应，德智体美全面发展的高素质劳动者和应用型技术技能专门人才、工程技术专业门人才。”实施现代职业体系建设规划，关键要完善初等职业教育、中等职业教育、高等职业教育层次体系，培养各层次的应用型专门人才。其中，高等职业教育应包括专科层次（专业副学士）、本科层次（专业学士）、研究生层次（专业硕士和专业博士）。本科层次职业技术教育主要培养应用型工程技术人才，属于应用型专门人才，简称工程型人才，又称工程技术型，包含工程设计与技术应用等；专科层次职业技术教育主要培养应用型技术技能人才，属于应用型专门人才，简称技术型人才，又称技术技能型，包含高等技术应用和高级技艺技能等；中职层次职业技术教育主要培养实用型操作技能人才，属于实用型人才，简称技能型，包含动手操作和初步技术应用。

6.职业教育法应当明确规定省级政府的主体责任。⑥建议将《职业教育法（修订草案）》

第八条改为：“职业教育实行在国务院领导下分级管理，以省人民政府为主，省、自治区、直辖市人民政府统筹，行业指导，社会参与的管理体制。”《职业教育法（修订草案）》仅强调省、自治区、直辖市人民政府的统筹职能是不够的，应明确规定省政府的主体责任，真正保证职业教育所需的经费和师资条件。

7.职业教育法应当着重强调加大职业教育经费投入和条件保障力度。建议将《职业教育法（修订草案）》第六章的名称“经费与扶持”改为“第六章 经费投入与条件保障”。

8.职业教育法应当保障提高实用型操作技能人才、应用型技术技能人才、应用型工程技术人才的社会地位和待遇。建议将《职业教育法（修订草案）》第十二条第一款改为：“国家采取措施，不断提高实用型操作技能人才、应用型技术技能人才、应用型工程技术人才的社会地位和待遇。”

9.职业教育法应当明确技工学校和技师学院归口国家教育行政部门管理。建议在《职业教育法（修订草案）》的第九条增加第二款：“技工学校和技师学院归口教育行政部门管理。”

10.职业教育法应当明确中等职业学校教育由中等职业学校、技工学校实施，高等职业学校教育由高等职业技术学院、应用技术学院（大学）和高级技师学院实施。建议将《职业教育法（修订草案）》第十四条第二款改为：“中等职业学校教育由中等职业学校、技工学校实

施；高等职业学校教育由高等职业技术学院、应用技术学院（大学）和高级技师学院实施，根据需要和条件也可以由普通高等学校实施。”

11.职业教育法应当明确职业教育实施以人为本的校企合作、工学结合的能力本位素质教育，防止职业教育过度功利化和工具化趋势。⑦建议将《职业教育法（修订草案）》第三十二条改为：“职业教育教学工作应当遵循教育规律，坚持以育人为本，以就业为导向，同国家制定的职业分类和职业等级标准相适应，实行产教融合、校企合作、工学结合，实行公共通识教育、专业技术教育、职业技能教育相结合的能力本位的素质教育，注重提高受教育者的学习能力、就业能力、创新能力和可持续发展能力。”

12. 职业教育法应当明确鼓励职业教育实施现代学徒制度。建议在《职业教育法（修订草案）》第三十八条中增加第四款：“国家鼓励职业学校与行业、企业等联合实施现代学徒制度，培养高端拔尖技术技能人才。”

13. 职业教育法应当明确加强现代农村职业教育。建议将《职业教育法（修订草案）》第二十二条第二款改为：“县级以上地方各级人民政府应当适应农村经济、科学技术、教育统筹发展的需要，完善县域职业教育培训网络，发展面向农村的职业教育，培养有文化、懂技术、会经营的新型农民，为新农村建设、农业现代化、城镇化培养适用人才。”

14. 职业教育法应当明确加强职业资格准入制度。建议将《职业教育法（修订草案）》第十九条改为：“国家实行职业资格准入制度。劳动者须在就业前或者上岗前取得相应职业资格证书，接受必要的职业教育与教育培训。”

15. 职业教育法应当明确职业教育受教育者依法享有平等权利。建议将《职业教育法（修订草案）》第四十五条改为：“受教育者接受职业教育，在入学、升学、就业、地位和待遇等方面平等享有法律法规规定的权利，履行法律法规规定的义务。”

16. 职业教育法应当明确企业是职业教育发展的重要主体，鼓励社会力量参与职业教育办学。建议将《职业教育法（修订草案）》第四十五条第一款改为：“企业是职业教育发展的重要主体，鼓励社会力量参与职业教育办学。国家指导、扶持和鼓励企业、事业单位、社会团体及公民个人单独举办或者联合举办职业学校、职业培训机构。”

四、结语

科学、前瞻性地修订《职业教育法》，是建立健全以《职业教育法》为核心的中国特色职业教育法律体系的核心基础。《职业教育法》的修订是一项复杂的系统工程，教育部送审的《职业教育法（修订草案）》是我国职业教育立法工作的重大进步，本文深表认同。此处提出的对策建议较之《职业教育法（修订草案）（征求意见稿）》进步微不足道，敬请大家批评指正。

[注释]

①王晖，陈明星.修订和完善《职业教育法》的对策建议[J].教育与职业，2011（12）：9. ②申慧琳，刘源，王革.《职业教育法》的法理学分析及对策[J].经营管理者，2011

（12）：1.

③本文引自《中华人民共和国职业教育法（修订草案）（征求意见稿）》。

④邢晖.《中华人民共和国职业教育法》修订动态和建议[J].河南科技学院学报，2012

（10）：2.

⑤苏敏.加强经费保障加快发展现代职业教育[J].中国职业技术教育，2014（21）：247. ⑥张媛媛.我国职业教育法的内容改进研究[D].沈阳：沈阳师范大学，2013：6.

⑦郭广军，刘兰明，林春明.打造“升级版”的中国特色高等职业教育[J].教育与职业，2014

（8）：6.