我国旅游业_十三五_发展思路探讨_戴斌

中国旅游发展笔谈

——旅游管理体制改革（二）

Doi:10.3969/j.issn.1002－5006.2014.10.001

□□□□□□戴斌我国旅游业“十三五”发展思路探讨于冲体制机制在现代旅游产业建设中的作用李任芷新一轮国有旅游企业改革刍议卢跃东，徐云松，刘晖“一业驱四化”，桐乡市旅游综合改革的核心内涵唐晓云用大数据把握旅游管理部门宏观调控的主动权王京传，李天元公众参与：旅游公共管理的新趋势

趋势不会改变。

世界旅游业稳定增长。虽然受到金融危机的冲击，但全球旅游业保持稳定增长态势，4%~5%的增速将在今后几年中得到巩固。从地区格局来看，亚太旅游业蓬勃发展，全球旅游发展重心将继续东移。国际消费结构未来几年不会有大的变化，近程市场进入以休闲为主的时代，但远程市场仍将以观光旅游和商务旅行为主。

我国旅游业正处于大众旅游初级阶段向中高级阶段演化的关键时期。市场需求面的两个常态化进一步显化：旅游消费进入老百姓的常态化消费需求，成为人们日常生活的重要组成部分；旅游活动进入老百姓的常态化生活空间，旅游者的异地生活和市民的本地生活日益融为一体，休闲越来越成为主流的旅游动机。产业发展最突出的特征体现为创新驱动和跨界融合，资本、技术、年轻创业团队将继续引领行业发展。

大众旅游的新发展对打破条块分割的传统管理体制提出了要求，旅游业必须，也只能在开放的环境下发展。相应地，政府及其旅游行政部门必须，也只能以创新思维、包括自我改革在内的系统变革的勇气来引导新时期的旅游发展。在这一背景下，2014年8月21日国务院发布的《关于促进旅游业改革发展的若干意见》，是继2009年《国务院关于加快发展旅游业的意见》之后出台的又一个纲领性文件，对新形势下旅游业发展做出了总体战略部署，为“十三五”时期旅游业发展提供了重要指导。

我国旅游业“十三五”发展思路探讨戴斌

（中国旅游研究院，北京100005）

从2016年到2020年的第十三个五年计划期，我国旅游业仍然处于大有可为的战略机遇期。各级政府和旅游业界要把握大众旅游由初级阶段向中高级阶段演化的总体趋势和阶段特征，以更大力度的改革、更大勇气的创新、更大规模的发展，促进旅游业持续健康的常态化发展，打造中国旅游经济升级版，初步实现世界旅游强国的战略目标。

一、对“十三五”旅游业发展背景的基本认识我国正以理性和从容的步伐迈向“中国梦”的实现。“十三五”时期是我国启动新一轮改革、全面建成小康社会、实现中华民族伟大复兴“中国梦”的关键时期。自2012年起，我国已经连续三年将GDP增长目标设定为7.5%，在强调保持国内生产总值合理增长的同时积极推进经济结构调整，努力实现经济发展质量和效益的提高，经济社会发展比以往更加理性和从容。

从国际上看，复杂局势中蕴含新机遇。虽然存在不确定性，但全球经济整体将逐步走出金融危机。以大数据为代表的信息技术以及生命科学、材料科学等领域的科技创新，可望成为推动全球经济走向复苏的重要力量。政治局势方面，局部冲突难以停止，国际竞争更加激烈，但在较长时期内和平和发展是国际社会的主流，既有斗争又有合作的大

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二、对“十三五”旅游业发展指导思想、基本原则和发展目标的初步构想

指导思想。以十八大和十八届二中、三中全会精神和习近平总书记系列重要讲话精神为指导，把握全面建成小康社会和全面深化改革的良好发展机遇，积极推动改革、创新和发展，促进旅游业持续健康的常态化发展；推动旅游开发向集约节约和环境友好转型，旅游产品向观光、休闲、度假并重转变，旅游服务向优质高效提升，打造中国旅游经济升级版，初步实现世界旅游强国的战略目标；为提高人民群众生活质量、全面建成小康社会、促进经济社会又好又快地发展作出新贡献。

基本原则。坚持市场在资源配置中的决定性作用，积极发挥政府作用；坚持旅游业服务于“五位一体”总体战略布局，充分发挥旅游业的综合带动功能；坚持基础设施建设、项目建设和制度建设、公共服务建设相统一，更加重视服务、管理和规划工作；坚持科技支撑和人才优先，持续提升旅游业的现代化水平；坚持旅游投资向国际资本和民间资本开放，统筹国际国内两个市场和两种资源。

发展目标。在两大战略目标的基础上，到2020年初步建成世界旅游强国。旅游业发展体制机制更加完善，质量效益明显提升，对“五位一体”建设具有更加积极的促进作用，在国民经济和社会发展中占有更加重要的地位，为“中国梦”的实现作出更大贡献，并在世界旅游发展中形成广泛而深远的影响力。

三、“十三五”旅游业发展的主要任务和主体力量

（1）消费主体：更多的国民参与，更高的品质分享

稳步扩大国内旅游规模。顺应消费升级趋势，加快推进旅游产品转型升级，努力完善旅游产品体系。深入推进旅游与相关产业和行业的融合发展，积极培育旅游消费新热点。稳步提升观光旅游品质，大力发展休闲度假旅游，积极引导老年旅游、健康旅游、修学旅游、体育旅游、自驾车旅游、民俗旅游、医疗旅游、邮轮旅游等新兴市场发展。贯彻落实《旅游法》《国民旅游休闲纲要》，增强政府发展旅游、保障公民旅游权利的责任意识。推动落实带薪休假制度，稳步推进公益性景区逐步实行低票价，鼓励有条件的景区免费开放，创造出游条件。进一步规范旅游市场秩序，优化消费环境，提高游客满

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意度。引导游客文明旅游，理性消费，提高旅游活

动质量。

提升出境旅游品质。用好出境旅游的市场力量，促使目的地国家完善接待环境、基础设施、公共服务、安全保障，为我国公民出境旅游创造更好的体验。支持和引导中国旅游企业“走出去”，在旅游目的地国家建立起基于中国出境市场需求的商业体系。建立完善保护出境游客的民事权利和品质诉求的国际合作机制，着手进行基于散客旅游与团队旅游并重的ADS（approveddestinationstatus）升级版签证的储备政策研究。把出境旅游纳入精神文明建设的框架中，促使出境旅游文明形象明显改善。

促进入境旅游复苏性增长。在认真研究国际国内发展经验和国别市场的基础上，科学编制并实施国家入境旅游发展中长期战略规划。加大投入，积极提升国家旅游形象，将国家旅游形象作为国家形象的重要载体。对接国际市场，打造一批国家旅游精品线路。发挥地方政府特别是旅游城市的积极作用，进一步完善目的地接待体系。创新旅游宣传推广方式，将工作的主体从政府向市场化的专业机构过渡，探索建立统一的旅游推广平台。制定实施《境外宣传与推广工作管理办法》，加强推广效果的调查审计工作。研究并推动免（退）税、签证便利化等入境旅游政策综合创新。

（2）供给主体：多元投资，创业创新与产业融合发展

鼓励跨界融合，支持新业态发展。推动旅游市场向社会资本全面开放，发挥市场配置资源的决定性作用。积极引导各种主体的创新活动，鼓励跨界融合，支持经济型酒店、中端酒店、主题酒店以及依托互联网、移动通讯、网络支付等的新业态创新，引导社会投资更好地满足人民群众日益增长的旅游休闲需求。积极引导传统业态，特别是体制内企业走市场化的道路，加快实现企业的现代化转型。

区分商业和非商业接待体系，加强分类指导。明确接待体系的不同性质，商业接待设施按照市场化准则运营，非商业接待设施要充分考虑公益性的体现。推动国家公园体制建立，形成一体化的旅游资源管理体制。推动国民旅游度假区建设，规范主题公园、旅游演艺、房车旅游等发展。

加快旅游行业协会和中介组织培育。以市场化为导向，以人才队伍建设为基础，加强职能创新，提升服务能力，加快旅游行业协会改革，重构协会的生存和发展体系。引入竞争机制，加强各种社会

中介组织的培育。

（3）公共服务与管理：理性引导的宏观调控，专业运作的微观监管

以产业规划、市场促进和信息引导为重点，稳步提升旅游经济宏观调控能力。抓紧出台出境旅游条例、旅游安全管理办法、景区开放办法、旅游景区游客承载量核定工作导则、旅游规划办法等法规制度，完善《旅游法》配套政策体系。建立常态化的宏观信息发布机制，通过权威信息发布引导旅游产业发展。抓紧完善旅游经济运行监测预警体系，并在典型省市进行推广试点。着力提升旅游业服务国家战略的能力，引导旅游发展为国家经济、政治、社会、文化、生态文明建设服务，为扶贫、新型城镇化、新型工业化、农业现代化和新农村建设等重要战略服务。

创新旅游市场监管体系，从准入监管转向运营监管。现有的旅行社许可，外资、出境、边境、特种旅游、赴台旅游等资格审批以及保证金、星级评定等事权，绝大部分都可以取消或下放地方、协会等执行，旅游主管部门将监管重点转到运营监管，建立以游客满意为出发点和落脚点的旅游市场综合监管体系。

加强服务性机关建设。以放事权、稳调控、强服务为导向，积极推进“三放权、十改进”，切实提高管理科学化水平。进一步理顺国家旅游局与地方旅游部门的事权，国家旅游局工作重心放在国家旅游业战略发展层面，把市场监管重心下移，加强市县政府的旅游市场监管职能和力量。进一步理顺各级政府和旅游部门的事权，鼓励各地积极探索旅游业的创新发展模式。

（4）国际合作：新理念、新规则与新组织

制定立足全球视野的旅游发展战略。加强对于全球旅游业发展状况与趋势及其对我国旅游业影响的传导机制研究，主动站在国际旅游发展视角制定我国旅游业特别是入境旅游的发展战略，使战略制定更具全局性、前瞻性。

积极参与国际组织活动。主动借助各种政府间和旅游业界的双多边国际组织平台，加强旅游领域的国际合作，使旅游业在多双边合作中更加积极发挥作用。在国际旅游事务中敢于提出新议题、新规则，提出有中国特色的旅游发展理念和全球旅游治理体系。支持建立和发展以我为主的新型国际旅游组织。培养一批符合国际组织任职要求、综合素质突出的国际化人才输送到相关国际机构任职，

扩大中国在国际旅游组织中的影响力。

加强民间和企业层面的国际合作。抓住出境旅游快速增长、跨国投资、商务和文化交流活动快速增长的有利契机，推动我国旅游企业的国际化布局，重视和引导非政府机构在旅游对外事务中的积极作用。

（作者系该院院长，教授，博士生导师；收稿日期：2014-08-26）

体制机制在现代旅游产业建设中的作用于冲

（山东省旅游局，山东济南250014）

国务院《关于加快发展旅游业的意见》明确提出：把旅游业培育成国民经济的战略性支柱产业和人民群众更加满意的现代服务业。如何实现这一目标，从山东的实际看，就是要突出体制机制创新，把充分发挥市场配置资源的决定性作用和更好发挥政府作用很好地结合起来，激发产业活力，提升产业发展质量和效益。

旅游业综合性强、关联度高的特点，决定了大力发展旅游业必须坚持政府主导。从实际需要看，在各地转方式调结构压力加大的情况下，各级政府都迫切需要培植新的产业，找到新的经济增长点。而旅游业资源利用率高、环境污染少，以及拉动消费、促进就业、传承文化等诸多其他产业不具备的优势，与当前转方式调结构的要求高度吻合。正是在这样的大背景下，各级政府才高度关注旅游业，这就为推进旅游体制创新提供了良好条件和内生动力。

这些年来，山东省积极推进旅游体制创新，最典型也是最成功的案例是整合资源，打造“好客山东”文化旅游品牌。不仅把旅游行业的资源整合起来，而且将“好客山东”上升到全省战略，成功整合了宣传、外事、文明办等宣传部门以及财政、文化、农业、林业、水利、海洋与渔业等资源部门的职能，形成了举全省之力打造“好客山东”文化旅游品牌的整体合力。2013年10月1日《旅游法》颁布实施以后，把旅游体制创新作为旅游强省建设的主要着力点，成立了旅游产业发展协调推进委员会，引导各地政府强化旅游公共服务职能、加强旅游基础设施建设，把政府主导旅游业发展落实到了具体工作层面。

旅游业作为经济产业，最终还要是靠市场来促

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