论水域污染公益诉讼适格原告主体的判断标准

论水域污染公益诉讼适格原告主体的判断标准

陈景敏*

内容提要 环境权是人类的一项天赋的人权。水域生态环境的破坏对人类生存和发展的负面作用越来越大, 以维护水域环境公共利益为目的的公益诉讼成为了理论界和实务界探讨的问题。而有关原告资格判断是水域污染公益诉讼需要解决的首要问题。本文拟在剖析美国环境公民诉讼适格原告判断标准和我国水域污染公益诉讼司法现状的基础上, 提出建立我国水域污染公益诉讼适格原告主体判断标准的设想。

关键词 水域污染 生态环境 原告主体 判断标准

人类共同生活在碧水蓝天之间, 具有共享清洁水域不受污染的权利, 这项关

然而, 以救济清洁乎人类基本生存和发展的环境权被认为是 天赋的人权 。

水域公共利益和预防水域污染为目的的公益诉讼, 却经常因原告主体不适格而遭遇法律障碍。如贺卫方等人与自然物(鲟鳇鱼、松花江、太阳岛) 作为联合原告诉中石化污染松花江案因原告主体不适格而被黑龙江高院口头告之不予受理 。这说明在中国谈水域污染公益诉讼必须首先解决原告主体的适格问题。

一、美国环境公民诉讼适格原告主体判断标准的考察

传统诉讼法理论认为, 原告提起诉讼的诉因必须是其法律上的利益受到实际损害或者有损害的潜在危险, 也即法律上的直接利害关系。而水域污染具有自身的特殊性, 如污染可能因水的流动而具有扩散性, 因涉及航运、养殖和取水而具*

陈景敏 广州市南沙区人民检察院助理检察员。吕忠梅: 论公民环境权 , 载 法学研究 1995年第6期。别涛主编: 环境公益诉讼 , 法律出版社2007年版, 第470-486页。

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有经济性, 因涉及不特定多数人对水环境的舒适感和审美享受而具有公共性。如果固守严格的法律权利受损的观点, 必然使许多法律权利受损不明显, 但以公益为目的提出的公民诉讼或环保社团诉讼被挡在司法之外。因此, 美国环境司法在判例中逐渐对传统诉因的理论予以突破, 并对认定环境公民诉讼原告资格的 实际损害 的标准作扩大化的解释, 使得公民或环保社团得以提起环境公民诉讼。

(一) 美国环境法判例确立的公民诉讼原告资格 实际损害 判断标准

美国环境公民诉讼, 在性质上属于环境公益诉讼, 其规则主要源于美国联邦最高院的判例, 判例规则除因 情事变更 而予以废弃之外, 一般均具有先例指导的作用。在1972年塞拉俱乐部诉莫顿案中, 该案环保组织塞拉俱乐部企图阻止商家莫顿开发滑雪场, 以免破坏自然生态。最高法院对实际损害采取了较为宽容的态度, 认为环境上的损害符合实际损害要件, 实际损害不再局限于经济损害, 还包括审美价值的损害。美国联邦最高法院主张, 塞拉俱乐部只要主张其成员把该地区作为休闲目的, 就可以确立其成员受到事实上的伤害而获得原告资

也就是说, 只要塞拉俱乐部的一名成员有到该地区旅游休闲的计划并有证格。

据证明, 如已经购买了机票, 就可以证明该成员受到事实上的损害, 塞拉俱乐部就有权为维护成员的权利而提起公益诉讼。因此, 原告只要与被诉的行为具有轻微的因果关系, 就可以适格的原告提起公益诉讼。这也就是说, 实际损害的判断

而审美价标准, 并不局限于经济上利益的损害, 也包括审美价值在内的损害。

值在程序上是较为容易为人们所感知和认可的, 因此, 美国环境法判例确立的 实际损害 判断标准表明了对环境公益诉讼适格原告的判断具有扩大化的趋势。

但是, 符合 实际损害 诉因的原告主体仅具有提起环境公益诉讼的可能性, 美国法院判例和美国环境法仍确立了若干原告主体诉权的限制 。一是公民或环保团体提起环境公益诉讼必须具有法律的明确授权, 也就是说具有明确的可诉范围。如1973年美国 清洁水法 第505条规定任何人当自己利益受到有害影响时, 有权根据民事诉讼控告排污者违反法律规定的标准, 或者控告环保局没

美国法官基本遵循先例, 除非认为法律实施环境已经改变, 或者认为先是的环境状况已经改变,

我国环境公益诉讼立法必须作出与以前判决不一致的判决时, 可不受遵循先例原则的约束。见常纪文:

存在的问题及其对策 , 载 现代法学 2007年第5期。

曹明德、王凤远: 美国和印度ENGO 环境公益诉讼制度及其借鉴意义 , 载 河北法学 2009

王明远: 论环境权诉讼 , 载 比较法研究 2008年第3期。

陈冬: 环境公益诉讼的限制性因素考察 , 载 河北法学 2009年第8期。年第9期。

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有采取适当的措施执行法律规定。二是规定通知前置程序。即公民或环保组织必须于提起诉讼前60天告知即将成为被告的污染者或环境保护机构其即将成为被告的事实, 然后方可提起诉讼。三是行政机构勤勉地执行法律可以阻止公民诉讼的提起。行政机构勤勉地执行法律, 包括对环境不法行为提出诉讼和行政命令等, 但是, 对行政机构执行不具有金钱给付内容的环境命令, 如停止侵权、消除危险等行为是否具有阻却公民诉讼的作用美国法院持不同的态度, 狭义的阻却事由局限于金钱给付内容的执行法律的行为, 广义的阻却事由不限于金钱给付, 即使是执行环境命令的行为也认为具有阻却公民诉讼的效力。

美国环境司法之所以对 实际损害 的标准作较为宽泛的解释, 同时对原告资格进行必要的限制, 原因在于美国环境法理论认为环境权是一项天赋的人权, 基于公共信托的要求, 国民将水、空气等环境要素作为 共通财产 交给国家和政府管理, 因而也赋予了国家和政府管治环境的职责。换句话说, 管治环境的职责在于国家和政府, 而不在于公民, 但公民对政府管治环境具有监督的权利。在政府管治环境失灵的时候, 公民可以基于法律的明确授权提起公民诉讼, 参与到环境公害的救济中。这种制度的设计有助于监督政府勤勉的履行监管环境的职责, 迫使任何环境污染的侵权主体或潜在主体恪守自己的法定义务 , 提高公众参与环境监管的自觉意识。

(二) 美国环境公民诉讼适格原告资格判断标准对我国水域污染公益诉讼实践的启示

第一, 适格原告的判断标准呈宽泛化发展的趋势。美国判例所持的 实际损害 的判断标准, 实际上是对传统诉讼法上关于原告必须是法律权利受到实际损害的主体的诉因理论的扩张化的解释, 将审美价值等非实质性的利益损失纳入实质性损害的范畴。事实上, 美国判例对以公共利益为名提起公民诉讼的原告资格判断持较为宽容的态度, 仅要求原告证明其利益与损害存在较低的因果关系。而印度甚至不要求证明原告具有非实质利益的损失, 只要是为公共利益的目的, 任何公民均可以提起环境公益诉讼。

第二, 适格原告的判断标准的适用必须有助于防止公民诉权的滥用。公民提起诉讼必然是基于各种公益或私益的目的, 对公民诉权的必要限制可以使有限的

所谓共通财产, 是指现代人和后代人所拥有的财产。见吕忠梅: 环境法学 , 法律出版社2008年版, 第75页。王小钢: 中国环境公益诉讼条款的立法以图 , 载 政法论丛 2008年第5期。

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司法资源得到科学的配置和公平正义的维护。美国法院判例要求原告证明其诸如美学价值受到不法环境行为的损害的规则虽然赋予了原告资格较低的要求, 但是仍然可以对公民诉权起到限制的作用, 如从来没有到过或计划到过某个受污染河流的美国公民, 不能以维护公共利益为名行使自己的公民诉权。

第三, 适格原告的判断标准必须有助于公民参与环境保护。适格原告判断标准的宽泛化, 使得公民通过诉讼手段参与环境保护和监督行政机构执行环境法律成为可能, 公民环境权利的觉醒, 可以迫使政府在发展税收经济中更加注重于环境利益的保护, 迫使市场主体在开发利用环境资源过程承担更多的环境责任。

二、我国水域污染公益诉讼适格原告主体认定的立法和司法现状剖析

我国民事和行政诉讼法奉行原告必须是直接利害关系人的理论, 现有立法尚无水域污染公益诉讼适格原告主体认定的明确的法律依据, 水域污染公益诉讼原告主体的判断呈现出了立法相对滞后, 司法实践原告主体资格法律依据不足的现象。

(一) 直接利害关系 标准使公民或环保团体难以主张民事公益起诉资格

民事诉讼法 第108条第(一) 项规定: 原告是与本案有直接利害关系的公民、法人和其他组织。 原告在起诉时必须主张自己的民事权益受到侵犯, 并具有表面的事实理由和法律依据。但是这种原告资格认定标准, 只适应甲方对乙方具有明确的诉讼请求和事实理由的私益诉讼, 与以维护公共利益为目的的水域污染公益诉讼不相适应 。如因违法倾倒污染物导致河流生态物种的灭绝或有害物种的过渡繁衍, 生态的破坏可能对某些居民不会造成直接的财产损失或人身伤害, 但却可能减损其生活环境的舒适感和环境的审美价值。固守直接利害关系的标准, 将使得财产或人身权利没有受到明显损害的居民无法提起诉讼维护所谓的天赋的环境权利。在司法实践中, 直接利害关系公民提起的环境污染侵权民事诉讼, 虽然对水域污染公害的救济有一定的意义, 但其第一位的目的并不在于维护公共利益而在于私人利益, 并不能称之于水域污染公益诉讼。

民事诉讼法 第15条规定: 机关、社会团体、企业事业单位对损害国家、集体或者个人民事权益的行为, 可以支持受损害的单位或者个人向人民法院

王明远: 论环境权诉讼 , 载 比较法研究 2008年第3期。

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起诉。 此规定表明, 环保团体对损害公民个人利益的案件仅具有支持起诉的辅助作用, 其不能代位提起诉讼。但是在水域污染领域, 由于提起公益诉讼的诉讼费用高, 调查取证困难, 环境利益受损害的公民与环境污染侵权主体相比, 处于相对弱势的地位, 而一般公民的知识水平和能力往往难以担负起启动公益诉讼的职责, 客观上需要公民个人以成员身份组成社会团体, 以团体的力量维护自己受损的环境利益。在美国判例中, 不少环境公益诉讼是由社会团体以成员利益受损为由提起诉讼的, 如渔民组成渔业协会起诉海域污染损害。虽然我国立法不承认社会团体在公益诉讼中的原告资格, 但是司法实践却超前地突破了立法原告资格限制, 江苏省江阴市中级法院于2009年受理了中华环保总会诉江阴港集装箱运输公司环境污染侵权纠纷案 。这表明我国司法实践有承认环保团体提起环境公益诉讼的资格的趋势。

(二) 直接利害关系 标准使公民和环保组织难以提起水域污染公益行政诉讼

行政诉讼法 第2条规定:公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关的具体行政行为侵犯其合法权益, 有权依照本法向人民法院提起诉讼。这表明原告必须与具体行政行为具有直接的利害关系, 所谓 直接利害关系 是指与具体行政行为有法律上的权利义务关系, 这意味着原告必须是被具体行政行为侵

而我国法律水资源的所有权属于国家, 这表明只有犯的实体性权利的享有者。

国家才是水资源实体权利拥有者, 这便引申出只有国家才是适格的行政相对人并具有行政诉讼的资格。因此, 相关的公民或环保组织很难以自己的名义提起水域污染行政公益诉讼。该规定还限定具体行政行为侵犯的是合法权益, 这意味着对具体行政行为损害或影响的非实质性的利益不具有提起行政公益诉讼的可能性。这种立法规定导致了公民或环保团体难以对不法具体环境行政行为提出公益诉讼。

(三) 水域监督管理机构或检察机关承担了我国水域污染公益诉讼原告的主要角色

海洋环境保护法 第90条第二款规定:

对破坏海洋生态、海洋水产资该案系全国首例环保团体公益诉讼案件, 原告中华环保总会代表88名江阴市居民诉被告在从事铁矿粉的装卸、驳运的经营过程中, 产生大气污染、环境噪声污染和水污染, 影响周边空气质量、长江饮用水水质和居民的生活环境。见2009年7月9日人民网报道。

常纪文: 我国环境公益诉讼立法存在的问题及其对策 , 载 现代法学 2007年第5期。

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源、海洋保护区, 给国家造成重大损失的, 由依照本法规定行使海洋监督管理权的部门代表国家对责任者提出损害赔偿要求。 这个规定为司法实践中水域监督管理部门提起公益诉讼提供了明确的法律依据。笔者认为, 水域环境资源是国家所有的资源, 其权属必须由有关监督管理部门代表国家统一行使, 由直接监督管理部门作为权属代表在法律上对受损的水域环境利益具有直接的利害关系, 由其代表国家提起环境水域公益诉讼具有诉讼的效率性和便利性。除水域监督管理机构外, 检察机关也对一些河流污染案件提起了公益诉讼。一般认为, 河流属于国家所有的财产, 检察机关的法律监督性质决定了其具有保护国家或集体财产不被侵犯的权能。虽然检察机关在公益诉讼庭前调查取证方面具有其他主体难以企及的优势, 也发挥了维护环境利益的作用, 但检察机关作为公益诉讼原告受到理论界的质疑, 认为检察机关以原告身份提起的水域污染公益诉讼可能打破民事诉讼 两造 地位的平衡, 检察机关不服判决结果是上诉还是抗诉没有明确的法律依据, 可能出现既是监督者又是被监督者的尴尬局面。

三、建立我国水域污染公益诉讼适格原告资格判断标准的设想

鉴于水域环境生态环境对人类生存和发展的极端重要性, 人类活动对水域环境的影响越来越广泛, 笔者认为, 应借鉴美国环境司法的成功经验, 在我国民事诉讼法和行政诉讼法中建立 事实损害 的水域污染公益诉讼原告资格判断标准的特别条款, 允许具有公共意识的公民和组织、国家机关提起旨在恢复水域生态利益的环境公益诉讼。同时对环境公益诉权予以必要的限制, 以防止公益诉权的滥用。

(一) 事实损害 判断标准的界定

这里的 事实损害 , 既包括经济利益上的损害, 也包括审美价值等非经济利益的损害。由于水域污染对生态环境的破坏具有潜在性, 应将事实损害作进一步的扩大解释, 允许将水域环境的潜在污染损害纳入事实损害的范畴。根据 事实损害 的标准, 因水域污染而受到事实损害的公民, 成员利益受到事实损害的社会团体或其他组织、直接监督管理职责范围内的公共利益受到事实损害的行政机构以及检察机关均有权作为原告提起水域污染公益诉讼。原告既可以提起水域污染公益民事诉讼, 诉求水域污染侵权主体停止侵害, 赔偿恢复水域生态环境的费用, 也可以提起水域污染公益行政诉讼, 诉请判决被告撤销或变更可能造成环

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境公益损害的具体行政行为, 或要求审查可能对环境公益造成损害的规范性文件。因此有必要修改相关的立法法、民事诉讼法和行政诉讼法, 拓展公益诉讼可诉的范围。在此定义下, 生活在水域污染区域或者计划到污染区域的公民只要证明水域污染影响其对水域的审美和娱乐价值, 就可以以公益为目的而提起诉讼, 或者受损害的居民所在的村委会或居委会也可以主张其成员受到水域污染的损害而提起诉讼。需要指出的是, 如果原告主张的诉求是因水域污染而导致的个人损失, 而不是生态环境公共利益的破坏或威胁, 则不能将以维护私益的环境诉讼认定为公益诉讼, 虽然这种诉讼对保护公益具有一定的示范作用, 但其目的不是为了公益。

(二) 事实损害 判断标准的限制

为防止公民或社会团体、其他组织滥用诉权, 笔者认为应借鉴美国环境司法的诉前通知程序。有关的水域污染监督管理法规应当明确规定公民或社会团体、其他组织具有提起公益诉讼的诉权, 但是基于环境因素的监督管理基于 共享财产 信托国家和政府管理的原则, 国家和政府应当负起环境公共利益保护的责任, 采取包括诉讼在内的一切手段, 因此, 非具有水域监督和管理职责的任何单位和个人提起水域污染公益诉讼应当提前60天左右告知水域监督管理机构, 如果水域监督管理机构, 不勤勉地采取环境行政管理或民事诉讼的行动, 恢复被污染或消除潜在污染的损害, 则其他单位和个人可以提起水域污染公益诉讼。但是如果在告知期限内水域环境监督管理机构勤勉地采取了旨在恢复被污染的水域生态环境的行动, 则其他单位和个人不能提起诉讼。这是因为, 水域环境监督管理机构采取的环境行政处理行为, 可以更高效地促进水域生态环境平衡的实现, 比起诉讼行为更加具有效率性和经济性。即使是水域监督管理机构提起的民事公益诉讼, 在调查取证方面也比其他的单位和个人更具有优势。

(三) 事实损害 判断标准下多元化原告主体的顺位选择

基于上面的分析, 可能具有水域污染损害求偿资格的原告包括了公民个人、社会团体或其他组织、国家行政机关或者检察机关。在同一水域环境污染的事实下, 可能面临多元化原告主体选择的问题。笔者认为, 应该借鉴美国 共享财产 的国家信托理论和对 共享财产 予以公民救济的私人总检察长理论, 对原告主体的诉讼顺位作出选择。鉴于此, 笔者认为, 在原告主体冲突的情况下, 第一顺序的原告应该是水域环境监督管理机构。其具有勤勉地执行水域环境保护法律的国家信托责任, 如果其已经提起水域污染公益诉讼, 则其他任何主体和个

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人均不能提起水域污染公益诉讼。第二顺序的原告应该是公民、社会团体或者其他组织。第二顺序的原告主体经诉前通知水域环境监督管理机构而无效果, 即水域监督管理机构没有采取任何行政或司法活动并导致水域污染损害处于继续状态, 则受损害的公民或其成员利益受损害的社会团体或其他组织均可以提起水域污染公益诉讼。第三顺序的原告应该是检察机关。检察机关是国家法律监督机关, 其应坚持有限介入的原则, 检察机关在提起水域污染公益诉讼前, 应该要求水域监督管理机构说明不予以采取行政或司法救济的理由, 只有认为水域监督管理机构说明的理由不成立并且水域监督管理机构拒不采取或不能采取救济行动时, 才可以径行提起环境公益诉讼。

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