中国户籍制度改革的突破口_陶然

一是进一步放宽户口迁移条件(降低落户门槛)。纵观改革开放以来,我国户籍制度的变革,明显呈现出政策调整的渐进性。由于经济体制改革的渐进性,传统户籍制度的不适应也表现出时间上滞后的特点。同时,由于我国具体的国情决定了户籍制度的改革难以一步到位,改革政策的制定主要是落户条件(落户门槛)也必须依据国家社会经济发展甚至是地区社会经济发展的具体状况由高到低逐步放宽。今后,无论是全国性户籍制度改革还是地区改革,户口迁移条件进一步放宽,迁移门槛进一步降低,将成为户籍制度改革的基本趋势。当前,从以人为本、保障公民合法权益的角度看,尤其应该尽快完全实现夫妻投靠、未成年子女投靠父母、老年父母投靠子女,即/三投靠0的自由迁移,以大力缓解户口迁移带来的社会问题和社会压力。

二是合理推进大城市户籍制度改革已成当务之急。从全国范围看,自2001年国家决定全面推进小城镇户籍制度改革以来,户籍制度的改革迅速推进,以合法固定住房和稳定职业或经济来源为落户准入条件,取消传统计划指标管理的改革举措已为政府和社会各界所认同。小城镇户籍制度改革的全面推进,一方面事实上取消了/农转非0的传统户籍迁移政策,开启了农民进入城镇的大门;另一方面,小城镇户籍制度改革,也为全国范围内的户籍制度改革,特别是大城市的户籍制度改革作了思想和舆论上的准备,使大城市户籍制度改革的推进,并进而推进全国范围内的户籍制度改革已成为社会各界的基本共识。因此,从户籍制度改革的步骤性看,在当前小城镇户籍制度改革已基本到位的前提下,以/合法固定的住所和稳定的职业或生活来源并居住一定期限0为落户准入条件(即条件准入制),适时适度推进大城市户籍制度改革已成全国范围内户籍制度改革的当务之急。

三是积极推进与户籍制度改革相关的社会经济政策配套改革。在当前和今后一段时间内,户籍制度改革与相关社会经济政策配套改革密切相关。即涉及户口的一系列社会经济问题,决不仅仅是户籍管理制度的问题,简单地户口/农转非0,或者放开/农转非0,或者取消/农业与非农业0的/二元户口制度0,并不能解决这些复杂的社会经济问题。这也是为什么无论是2001年全国小城镇户籍制度改

革,还是2002年以来广东、江苏、福建、浙江等14省区全面取消农业与非农业户口性质,以条件准入制取代指标审批制,按照实际居住地登记户口的重大改革举措,无不例外地都要求尽快制定劳动就业、教育、社会保障和民政等相关配套政策改革措施的重要原因。或者说,/二元0户口变/一元0,户口本改登很容易,但附着在户口本上的利益如何重新分配才最重要,也是最难的。因此,户籍制度的改革应在建立统一性质的中华人民共和国居民户口,以居住地划分城镇人口与农村人口,以职业划分农业人口与非农业人口(二者均仅具统计意义)的同时,大力推进依附于户口的社会福利政策,如劳动就业、教育、社会保障、计划生育等诸多方面的改革,实现户口的完全/非物质化0、/非福利化0,以降低户籍制度改革所面临的巨大社会阻力和社会经济成本,为推进户籍制度的整体改革创造良好政策环境。

中国户籍制度改革的突破口

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北大林肯中心兼职研究员)陶然(中国人民大学经济学院教授、

刘凯(北京大学哲学系博士研究生)

近年来很多地方政府都宣称已经进行了各种类型的户籍制度改革。但如果仔细考察这些改革。可以发现中国过去10多年人口从农村到城市的大规模流动并没有带来户籍制度改革的根本性突破。实际上,中国的户籍制度不仅仍然存在,而且还在继续发挥作用。除了主要大中城市的户籍制度没有真正放开外,跨省区的户籍制度改革更是困难重重。户籍制度的继续存在,使得中国的乡)城人口迁移模式不同于其他很多国家城市化过程中那种以永久性家庭迁移为主导的迁移模式,而多以临时性、单身、钟摆式迁移为主。流动人口在城乡间的往返式流动,不仅带来了每年春运期间巨大的交通压力和移动成本,也给流动人口家庭和整个社会带来了多维度的负面影响:农村流动人口不得不忍受家庭分居、子女教育无法有效监护、老人得不到照顾等痛

*本研究得到了国家自然科学基金(70633002)、国家社

科基金(08ZD025)\科技部支撑项目(2006BAJ11B06)、林肯研究院)北京大学城市发展与土地政策研究中心的资助。

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苦。特别是因父母外出打工因而无法监督子女学习,几千万的打工者子女在农村学校就读,即使是在农村寄宿制学校就读,孩子们的心理、生理发育往往会受到很大的负面影响,其结果不仅于这些孩子的前途不利,而且也不利于社会的长久稳定和持续发展。

本文将首先简要回顾我国现有户籍制度改革的历程,接着剖析既有改革的局限性,然后,在讨论目前学术界和政府部门关于户籍制度改革的几个基本思想误区的基础上,提出户籍制度改革应该主要包含三个关键维度,对应这三个维度,我们将尝试提出一个系统性的、渐进式的户籍制度改革方案。1 现有户籍制度改革的局限

回顾一下中国各个地方在户籍制度改革上已经采取的举措,可以看到从1997年开始,全国就有近400个小城镇进行户籍改革试点。1998年,各地逐步开放小城镇户籍。2000年,中央和国务院出台了5关于促进小城镇健康发展的若干意见6,规定对县级市市区及以下的城镇,只要有合法固定住所、稳定职业或生活来源的农民,均可根据本人意愿转为城镇户口。在这一政策的推动下,各地对小城镇户籍的开放速度也相应加速。2001年国务院批转公安部5关于推进小城镇户籍管理制度改革的意见6,对小城镇的户籍改革进一步放宽,至此绝大多数小城镇的户籍基本上对本地区内部的农民开放了。

但有意思的是,这一系列小城镇的户籍改革却并没有导致大量农民迁入小城镇。在发达地区的中小城镇,户籍制度改革针对的往往是本地区内、最多是本省内的农村居民,而本地区、本省的农民一旦获得小城镇户籍,便要放弃农村土地和和计划生育政策给予他们的二胎生育指标,所以这些地区的农民基本没有什么积极性去争取城镇户口。而在欠发达地区,中小城镇不仅缺乏稳定的就业和发展机会,而且其本身能够为居民提供的公共服务也非常有限,大部分农村人口宁愿外出去发达地区打工,也不愿意在本地小城镇落户。

与此同时,在绝大部分能够提供较好就业机会,公共服务也相对完善的大、中城市,户籍制度改革则基本没有任何实质性的突破。外地城市人口要获得这些地方的本地户口,一般需要至少购买本地价格高昂的商品房,并同时获得有较高收入的本地就业机会。以浙江杭州这个在户籍体制方面算是非常宽松的城市为例,现有的规定是外来人口只要有大学本科学历就可以直接获得杭州市非农业户口,但这个要求对于绝大部分到杭州打工的农民工来说,显然是难以达到的。而在北京、上海等特大城市,要获得本地城市户口甚至需要投资几百万、上千万,或在本地开办企业创造几百人以上的当地就业机会。即使是在中国/城乡统筹综合配套体制改革试验区0的成都市,其最新的城乡统筹改革方案也基本上不包括那些来自外地的农民工,外来人口一般还是要在本城市购买商品房,才能够获得城市户口。

大城市户籍制度改革中一个有意思的例子是河南省郑州市。出于扩大城市规模的考虑,郑州2001年开始推行了户籍改革,并在2003年进行所谓的/全面放开0,不仅投资置业、买房、直系亲属投靠等可以入户,就连投亲靠友都可以入户。但这样做的结果,是2001年11月至2005年4月间郑州市转户的38万多人中,18岁以下的青少年及学龄前儿童就达10万多人。随着大量农村人口的进城落户,原本并不宽裕的城市公共资源/僧多粥少0的尴尬处境非常突出。特别是教育领域表现最为明显。迅猛增加的学生生源让郑州中小学班级爆满,有的班学生数目高达九十多人;一些学校操场站不下全体学生,只好实行每周一、三、五和二、四各班轮流做操制度。由于本地财政资源不足,市政府只好最后叫停户籍制度改革。

郑州的例子再清楚不过地表明,户籍制度改革不仅需要中央政府介入并在全国不同城市同时推动,以防止单个或少数城市行动而导致的人口剧增带来的公共资源困境,而且需要地方政府有配套的财政资源来为流动人口提供相应的公共服务,无论这种资源是来自于中央转移支付,还是地方政府自有或新增的财力。

户籍制度改革中存在的另外一个重大问题是跨省区的户籍改革进展非常缓慢。那些户籍制度改革比较快的地区,如浙江、广东等地,其户籍管制放松的对象也主要是本省或者本地区的农村移民。由于我国的人口迁移有相当比例是跨地区或者跨省迁移,特别是从内地向沿海的迁移和从发达省份内部的较不发达县市向更发达县市的迁移,所以,即使那些发达地区的省市放松了对本地农民的城市户籍准

入条件,这种改革也必然因为无法覆盖到来自外省市的大量农民工而存在非常大的局限性。

2 关于户籍制度改革的两个思想误区

户籍制度改革不仅涉及如何增加地方政府进行改革的激励问题,也涉及到对现阶段/城市户口0到底包含什么内容的认识问题。我们认为,无论是在学术界,还是政府部门,对这个问题都还存在一些误解。一部分人认为户籍制度只是一个人口登记和管理制度,所以只需要把户籍和相关的城市福利脱钩,然后进行一些技术层面的改革来完善人口大规模流动情况下的登记和管理就可以了。另外一部分人则认为,户籍与包括社会保险、社会救助、子女就学和住房等很多福利紧密关联,在目前体制下,户籍也很难与这些福利完全脱钩,因此,要改革户籍制度,就必须对相关制度进行通盘的改革。而正是通盘改革难度过大,户籍改革难以推进。

上述两种看法都存在一些问题。需要指出,随着中国基本消费品和劳动力的市场化进程加快,几乎所有的生活消费品已经市场化。而随着就业的市场化和非国有企业成为城市就业机会的主要创造者,就业和与就业相关的各种社会保险也逐渐开始与城市户口脱钩。即使是一些城市政府提供的就业岗位,比如环保、卫生之类职位,也开始招纳外地人口。城市户口与就业的逐渐脱钩,实际上意味着户籍与就业相关的社会保险,即所谓的/五险一金0(养老、医疗、失业、工伤、生育保险以及住房公积金)已经开始脱钩,这些保险,是由作为雇主的企业和作为雇员的个人(单独或共同)缴纳的。因此,劳动者所在就业单位如果为其雇员上了这些社会保险,则不管该雇员是否具有本地的城市户口,都可以享受这些保险。

从这个意义上讲,目前一个地方的城市户口只意味着那些由城市政府所提供、与城市户口相关、具有排他性的那几项公共服务,主要包括以下三个维度:首先是以城市最低生活保障为主的社会救助服务,其次是以经济适用房和廉租房实物或租金补贴为主的政府补贴性住房安排,最后是在城市公立学校平等就学的机会。

如果我们认同上述三项服务是城市政府应该为本地城市居民提供的必要公共服务,那么户籍制度的改革就既不像一些城市和省份进行的所谓/户籍

改革0那么简单)))通过发几个文件就宣称本城市已经进行了改革,农业户口和非农业户口已经被/取消了0,改成了/城市常住居民0和/农村常住居民0,但也显然不像很多政府官员和学者所认为的那么复杂,以至于城市政府要给外来打工人口提供包括各种社会保险在内的福利,而只应该主要包括社会救助、子女就学和住房保障三个方面的安排。

实际上,近年来中国在城市基本社会救助体系(如最低生活保障)和住房保障体系(如经济适用房和廉租房)建设上都取得了相当快的进展,城市低保已经基本做到了应保尽保,经济适用房和廉租房的建设也已经初具规模或开始加速,但这些保障体系只面对具有本地户口的城市居民。从子女平等就学权来看,虽然中央政府一再要求地方政府解决流动人口子女的就学问题,但并没有为此提供相应的财政资源,地方政府既缺乏积极性,也没有感受到来自中央的足够压力去全面执行上述政策。在笔者到访的多个省市,流动人口子女在迁入地城市公立学校平等入学政策只是在浙江少数地区,以及江苏的苏、锡、常地区得到了较好执行,在城乡综合改革试点的成都也于近年开始推行,但在北京,除了少数因本地生源不足的城市中心区为获得财政补贴而敞开招收外来人口子女入学外,在大部分区县,农民工子女进入城市公立学校就读都还是困难重重。3 户籍制度改革的突破口和配套方案

在明确户籍制度改革的上述三个主要维度(最低生活保障、廉租房和子女平等就学权)的基础上,关键的问题就是寻找一个有效的融资机制,来渐进地把这三个维度的城市公共服务提供给那些已经进入城市、并以城市为主要收入来源和生活地的农村流动人口。

为了实现渐进式的公共服务覆盖,防止政府短期内为所有流动人口提供上述三项服务而出现财力不足,首先需要设置一定的农村流动人口的/城市户口准入标准0,为达到该准入标准的迁移人口建立一个福利包(或者叫城市户口),从而促进乡村流动人口的完全城市化。这包括:

第一,需要降低目前的流动人口向城市进行永久迁移、或者说申请城市户口的/准入标准0。比如,只要在该城市就业2-3年,申请时累计6-12个月平均收入在一定标准(如1500-2000元,特大

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城市可以有所提高)以上,就能申请该城市户口。

其次,在城市中为流动人口建立最基本的社会保障体制(如城市最低生活保障)、子女就学和住房安排机制,构成一个/城市福利包0。

最后,达到上述/城市户口准入标准0的乡村迁移人口,在自愿的基础上(无偿)放弃其在农村的农地(包括农地使用权证),则可以获得城市户口和申请享受上述福利包的资格。当然,在城市打工的农民也可以选择不放弃农村土地,同时继续在城市打工,但就不自动享受城市户口对应的这三种福利;农民工也可以选择出售土地产权证,但不迁移到城市,并同样不能获得享受上述福利包的资格。当然,上述城市户口)农村土地之间的选择不应该包括宅基地。实际上,那些选择向城市进行永久迁移的人口,应该可以保留,也可以出卖自己在农村的宅基地。

在上述政策组合中,对迁移人口获得城市户口可设定一些水平不太高的/城市户口准入标准0,即自愿放弃农地,而且在本城市居住达到一定的时间、月收入超过一定的水平。必须指出的是,首先,这些标准远远低于现有的绝大部分地区需要购商品房乃至投资入户的户籍准入标准,所以显然对既有的户籍制度是一个突破,其次,在户籍改革中设定一定的城市户口准入标准是非常必要的,因为它不仅可以防止在短期内大量迁移人口为享受福利包而涌入城市,也将有助于城市化过程的有序推进,鼓励迁移人口努力工作和创业(以达到上述准入标准),后者又将反过来抑制基本社会保障等福利包支出的过快增长。特别需要指出,由于上述/户籍准入标准0只针对那些希望获得本地城市户口并享受相应福利的外来迁移人口,所以它不会对劳动力的外出打工(非永久流动)有任何负面的影响。更重要的是,由于该准入标准并不随经济发展和收入水平提高而同步增加,所以相对于劳动力所获得的收入而言,它实际上是逐渐降低的。换句话说,随着越来越多的外来迁移人口达到了上述/户籍准入标准0,他们将可以申请获得城市户口,这就实现了户籍制度的渐进式突破。而随着越来越多的农村迁移人口实现了向城市的永久迁移,他们放弃的农地可以交给农村新增人口,或者帮助那些留在农村的劳动力以逐渐扩大农业生产规模,并提高收入。当最终留守农村的那部分人的收入也达到城市/城市户口准入标准0所要求收入的时候,户籍制度的改革就彻底完成了。

在上述户籍制度改革中,农村迁移人口子女在城市公立学校的平等入学权利是城市福利包的重要内容,至少应该保证9年制义务教育阶段的城市公立学校服务。近年来,由于我国计划生育政策对降低农村人口出生率的效应开始显现,加上农村外出务工人口及其随迁子女人数逐年增多,当前一些农村地区(特别是中部地区)的农村中小学已经无法招满学生,结果是我国本世纪初对农村义务教育进行的大规模校舍投资,特别是村办小学校舍的投资出现了严重的浪费现象。进一步的教育改革需要考虑更高效地使用教育资源。当前,在户籍制度改革的同时,须向质量更高的城市公立教育增加投入,该投入并应保证用于外来打工者子女的就学。在上述政策组合下,满足前述获得/城市户口0资格,并申请到城市户口的外来迁移人口子女,其就学资金由本地政府提供。但这并不意味着那些不愿申请城市户口的其他的外来迁移人口,其子女不能在城市公立学校就学,中央政府或省级政府完全可以给他们发放/教育券0(对应着相应的财政拨款),赋予这些孩子在城市或乡村的学校就学的自由选择权。

在迁移人口住房安排上,应考虑彻底改革乃至完全取消目前普遍实行,但效果不佳的经济适用房政策,建立以低收入居民(包括新迁移人口和本地居民)为目标群体的廉租房(现金或实物)补贴政策。应该逐渐调整目前我国实行的以经济适用房为主体的城市住房保障制度,建立以外来迁移人口及其家庭为主要目标的廉租房政策体系。

当然,上述方案要得到实现,关键是通过在城市中建立一个有效的融资机制,为迁移人口提供基本的社会保障和相应的居住、子女教育服务。我们既有的研究表明,要实现户籍制度改革的突破,可以考虑户籍制度、农地制度、征地制度和财税体制的联动。首先,是通过在户籍制度准入标准中要求申请城市户籍者放弃农地,只有这样才能够使得被释放的土地用于应对农村内部人口变动的需要,使得土地承包权的稳定乃至于扩大农业生产经营规模成为可能。而考虑到空间城市化过程中/农地向具有经营性用途非农地转换0过程中所发生的增值在相当程度上可以归结于具有/外部性0的城市基础设施建设和城市总体经济发展,那么一方面改革现有征

地制度,允许农民与非农用地者直接谈判用地价格,另一方面地方政府抽取一定比例的土地增值税,就可以在改革现有征地制度弊端的同时,通过土地增值税所动员的资源,来提供为流动人口建立基本社会保障、住房、子女教育安排的财政基础。此外,考虑到我国财政体制中央财政比重偏高,开征以城市存量房地产为税基的财产税,也将为地方政府建立相当的永久性税源。测算表明,土地增值税和财产税的开征,不仅可以补足改革征地制度后土地出让金的损失,也能够为户籍制度改革提供财政基础(陶然,徐志刚,2005;TaoandXu,2006)。实际上,考虑到我国现有的财政收入,以及未来开征的土地增值税、财产税的预期水平,逐渐将上述三个维度的服务覆盖到那些已经基本进入城市就业和生活的农村流动人口,并不是非常困难的事情。

更重要的是,通过一些有效的改革措施,还可以大大节省成本。比如,上述三个维度的改革中,为流动人口提供廉租房可能是需要最多投入的。但我们近年来在广东广州、深圳和东莞等地进行的调查表明,由于广东实行了集体建设用地可以直接进入城市土地市场的地方政策,城郊的农民和村集体有很强的积极性提供大量租金便宜、设施也基本完备的廉价租房供外来人口居住,而本地农民和村集体也因此获得很大的土地收益。在这些地区,由于政府在土地政策上的突破,市场自己,而不是政府,就可以在很大程度上解决流动人口的居住问题。考虑到我国其他地区城市土地国有体制和土地征用体制造成大规模的农民财产权益受侵、社会不稳定等现象,通过改革来允许农村集体建设用地入市,同时配合合理的政府税收政策和基础设施配套措施,将不仅可以有效保护城郊农民土地财产权益,而且也有助于流动人口居住条件的改善,从而大大降低户籍制度改革的难度。

上述户籍制度改革方案,不同于那些宣称已经

完成户籍改革,但没有实质内容,只是将/农业户口、非农户口0改称为/城市居民户口、农村居民户口0的口号式空头改革,也不同于那些宣称要马上废除户籍制度,并把城市户口所对应的福利一下子全部覆盖到所有城市流动人口(因而难以操作)的激进改革方案,而是要在清楚界定城市政府为本地户籍居民所应尽基本公共服务义务的基础上,通过改革将这些公共服务逐步扩展到那些从农村迁移到城市的人口。

在这个过程中,为作为户籍制度改革主体的地方政府提供改革激励尤其重要。如前文所述,在这个过程中,通过配套的财税体制来提供户籍制度改革所需要的财政资源,通过土地制度改革(如集体建设用地入市)来降低户籍制度改革的成本,都是可以考虑的政策改革措施。

必须承认,上述任何一项改革都并非易事,但考虑到户籍制度改革关系到上亿的城市流动人口和他们几亿的家庭成员的生活和未来,关系到国家的长治久安,所以任何困难都不应该成为维持现状的理由。本文提出的系统性改革方案,其目的也就是通过户籍、土地、财税体制的统筹考虑,在充分利用既有制度合理成分的基础上,实施一种环环相扣的整体性改革。这将能有效降低只进行单项改革时所必然面临的巨大利益调整和改革阻力,从而使得每个单项改革都变得容易一些,最后实现户籍制度改革渐进而切实的突破。

参考文献:

陶然,徐志刚.城市化,农地制度与迁移人口社会保障[J].经济研究,2005,(12).

TaoRanandXuZhigang(2006),/GropingforStonestoCross-ingRiverversusCoordinatedPolicyReforms?theCaseofTwoReformsinChina0,onJournalofPolicyReform.,vo.l9,issue3,pages177-201.

主持人评论

杨成刚教授和赵小殊研究生认为户籍制度本质上是一种人口登记管理制度和人口分布调节机制,其制度设计的出发点是为了实现人口的有序管理。户籍制度近年来之所以饱受诟病,在于其身上附着了太多的社会资源和社会福利的分配功能,并因此而为城乡二元经济结构和区域发展不平衡背了黑锅。户籍制度的

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存废取决于城市之舟的人口承载力、城市发展的拉力和乡村推力之间的力量均衡以及城市化理念三方面因素。对于户籍制度改革的方向,作者指出,正确稳健的做法是在保留人口户籍管理的基本制度框架下,实行城乡统筹发展,实现社会公共服务均等化、社会公共福利分配一体化,使人口空间分布既符合生态文明理念和可持续发展的要求,又有利于社会公平。

湛中乐教授从行政法学的角度追溯了我国户籍制度的历史演变,指出户籍制度改革从根本上说是一个平等问题。湛教授提出户籍改革必然是渐进式的,因为公共资源的增量本身就是渐进的。去除户籍制度的额外负荷,还户籍制度以人口相关信息载体的正常面目,是改革的根本目标所在。湛教授强调要重视户籍制度改革中平等与自由之间的转换关系,并建议改革应该采取综合性的推进措施。

伍先江副教授明确了户籍制度的内涵主要包括人口基本信息管理、人口公共安全管理和户口迁移调控三部分,其功能则是证明公民身份,维护社会治安和人口迁移调控,而其基本内涵与本质功能则是人口基本信息管理与证明公民身份。伍副教授反对户籍制度/取消说0和户籍制度改革/一步到位论0,认为当前户籍制度的改革,应当从进一步放宽户口迁移条件(降低落户门槛)、推进大城市户籍制度改革、推进相关社会经济政策配套改革等方面着手。

陶然教授和刘凯指出市场经济条件下,以往户籍制度下城市户口与就业逐渐脱钩,户籍与就业相关的社会保险,如养老、医疗、失业、工伤、生育保险以及住房公积金等也已经开始脱钩。他们认为户籍制度改革的突破口是如何为常住人口提供以城市最低生活保障为主的社会救助服务,以经济适用房和廉租房实物或租金补贴为主的政府补贴性住房安排,和在城市公立学校给予平等就学的机会。作者不仅讨论了户籍改革的方向,而且还基于以往研究成果给出了考虑户籍制度、农地制度、征地制度和财税体制联动的具体的户籍改革方案。

论坛的四篇文章分别从不同学科角度分析了现行户籍制度和改革面临的困境,都认为户籍改革应该是渐进的,但在改革方向和具体改革内容方面作者们各有侧重。户籍改革不仅关乎国家和地区发展,更关乎几千万因为没有城市户籍被称作城市外来人口的民生。户籍制度改革固然需要学者为政府提供科学的决策依据,但更需要国家在社会保障体制、教育、住房等方面对城市流动人口提供更多切实的措施和保障。

[责任编辑:顾鉴塘]

(本论坛由浙江省绍兴市人口和计划生育委员会协办)

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参考文献:

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[责任编辑:黄成礼,刘岚]