中国的户口制度与城乡人口迁移 (1)

中国的户口制度与城乡人口迁移

作者：陈金永,张力

来源：中国季刊

来源日期：2009-9-4

本站发布时间：2009-9-4 10:25:28

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直到最近，在中国大陆很少有人会质疑户口（户籍）制度的重要性，这一制度影响着他们的生活，甚至决定着他们的命运。在宏观层面上，这一制度的核心地位使得一些人认为，工业化战略和户口制度是毛泽东模式的核心组成部分：如果没有户口制度，工业化战略就无法得到实施。一些西方的中国研究学者，尤其是费立民（Flemming Christiansen）、陈金永、程铁军和萨尔顿（Mark Selden）、苏黛瑞（Dorothy Solinger）、海因·莫雷（Hein Mallee）等，在近年来已经开始研究这一重要问题与人口流动之间的关系及其带来的社会和经济影响。与其他许多国家通行的户籍制度不同，中国的户籍制度设计不仅是为了进行人口统计和鉴别个人身份，而且是为了直接决定人口分布和为国家的其他重要目标服务。实际上，户口制度是国家用以进行社会控制的重要手段之一，其职能远远超出了单纯的控制人口流动。

在对户口制度相关规章和政策文件进行比较研究，以及近年来对负责制定户口政策的中央官员进行访谈的基础上，本文试图对户口制度相关研究作出新的贡献，扩展对户口制度与城乡人口迁移之间关系的理解。本文阐明了转户口程序的复杂运作及其改革，尤其是通过研究西方文献中仅一笔带过的户口制度的许多方面厘清了最重要的农转非程序。本文的分析有助于澄清这一关键制度运作的许多方面。在这个基础上，我们可以认为户口制度不像西方文献中通常描绘的那样是一项阻碍城乡人口迁移的制度。相反，它是服务于各种国家利益的更广泛的经济和政治制度的一部分。户口制度本身并不像传统认识那样具有控制城乡人口迁移的巨大效力。不仅近来的改革时期是如此，在改革之前的时期也不例外。由于户口制度联系着人们对国家提供的好处和机会的获取，它在很大程度上在许多方面影响了个人生活。在改革时期，伴随着社会和经济的巨大变革以及城乡流动性的加大，户口制度控制人们生活的力量日渐削弱，而中央政府正在努力调整这种制度以适应新情况。

本文第一部分考察了户口制度对中国大陆城乡人口迁移管理所起到的作用；第二部分回顾了1978年以来户口政策出现的变化，其中包括分析在最近20年里建立的新的户

口类别（这些在其他的研究中尚未得到系统考察），并且探讨政策调整对加大城乡迁移的主要影响；最后一部分讨论了户口制度存在的问题以及未来改革的前景。

户口制度与城乡人口迁移管理

中国的户口制度最初确立于1951年，并于1955年扩展到了农村地区。这一制度在创立之初主要发挥了作为人口迁移和流动的监测机制的作用，而不是一种控制机制。事实上，20世纪50年代初，在中国的城市和农村之间流进流出是一个相对自由的时期。1954年颁布的宪法甚至赋予公民自由定居和迁徙的权利。然而，随着进城农民不断增加并且开始成为一种严重的负担，中央政府开始尝试以各种措施以阻止农村劳动力的“盲目流动”。最终导致全国人民代表大会于1958年颁布了中国第一部《户口登记条例》。这部新立法建立了全面的户口管理制度，并且通过户口迁移许可、征兵和上学证明等一系列体制授予国家机构控制人口流动的更大权力。具有讽刺意味的是，在这一系列规章制度付诸实施的同时，全国开始了大跃进的激进运动。由于国家的首要任务转移到了加速工业增长上，城市企业需要招收大量农村劳动力，这项新立法不得不被抛在一边，由此导致了1958-1959年极高的城乡迁移率。如我们所知，灾难性的大跃进和饥荒使得政府于1960年全面恢复户口制度。尽管经历了几次重大修改，尤其是20世纪80年代初以来，这一制度至今仍然保持了它原来的面目。

试图对户口制度的起源进行解释或者为这种控制继续存在进行辩护的观点多种多样。在这些文献中，占主流的解释是政治经济学，认为户口制度是以重工业为导向的发展战略之下不可避免的选择。中华人民共和国成立之初面对的是一个资本匮乏的农业型经济，中国政府采取了苏联模式，优先发展重工业，推进工业化。为了支持工业扩张，政府在农业部门和工业部门之间采取了“不等价交换”。与此同时，政府也承担起了为那些在优先发展的城市工业部门的城市居民提供就业（以及与之相关的福利）和食品的责任，而人口中的其他部分在很大程度上得不到政府的支持。在二元经济条件下，为了维持这种人为的不平衡，政府不得不寻找一种机制来阻止资源（包括劳动力）在工业与农业以及城市与农村之间自由流动。在改革之前的年代，户口制度正式确立并维系这种社会和经济安排的重要手段之一。这项制度的主要职能是控制人口迁移。许多观察家将户口制度与1949年以前的保甲制度联系在一起，不过正如达顿（Dutton）的研究已经详

细指出的那样，中国的户口制度与苏联的国内护照制度在两种指令性经济之下具有职能上的相似性。中国官方的解释是，建立户口制度是为了巩固社会主义制度，维护国家利益，而管理人口迁移仅仅是这项制度的职能之一。户口制度为国家提供了手段和信息，可以被用来维护社会和政治秩序以及其他相关目标。

在户口制度之下，城乡迁移的关键部分是转户口程序，这种程序相当复杂，对于理解20世纪八九十年代的改革及其问题具有至关重要的意义。下面的内容解释了在实行经济改革之前户口制度的基础，它们仍然是今天实行的制度的主体部分。下一节考察了近些年来出现的主要变化。

（一）户口登记的两种类型

在中国大陆，所有中华人民共和国公民的个人户口都被分为两个相互关联的部分：一是居住地，二是社会经济资格。第一种分类即户口所在地，其依据是假设一个人的经常居住地。每个公民都要求登记一个而且仅有一个经常居住地址。户口所在地的最常见类别是城市（城市、城镇或工矿区）或农村（农村或国有农场）。地方常住户口确定了一个人在特定地域内从事许多活动的权利。比如，在主要日常必需品依靠配给的时代，主粮和肉类供应是以当地户口为基础的。甚至在改革后的今天，城市的许多工作岗位也仅限当地户口所有者。

第二种分类即户口类别，尤其是指农业户口和非农业户口（后者也被称为城镇户口）。这种分类被用来确定一个人获得国家补贴的商品粮和其他权利的资格。这种分类源于20世纪50年代的职业分工，但是随着户口制度的演变，这种分类与一个人的实际职业并没有必然的联系，而是与他们的经济社会资格以及与国家的不同关系联系在一起。在中国，长期以来测试一个人的户口类别的简单方法是看他/她有没有获得商品粮的资格。

由于上述两种分类建立在不同的标准之上，城市地区既有非农业户口，也有农业户口。同样，非农业户口人口即可能生活在城市地区，也可能生活在农村。尽管有关城市定义以及相关问题的研究已经指出过这一细微差别，但是一般性文献中，人口大多数被笼统地简化为“农村人口”和“城市人口”。

户籍所在地和身份是根据一个人的母亲的户籍状况确定的，这一点直到1998年颁布的一项新政策才得以改变，下文对此会作讨论。变更户口登记远不是个人决定的事情；实际上，这是一项“出生时已经确定的”制度。户口登记的二元体制强化了国家对城乡迁移的控制，由于要求任何人在进行城乡迁移时需要获得官方批准（或本文所指的“正规的”城乡迁移）以完成一个双重批准程序：变更常住户口所在地，将户口类别由农业户口转为非农业户口。后者是更重要的程序，通常被人们称为农转非。换句话说，正规的城乡迁移既涉及到居住地的地理位置的变更，也涉及到资格状况的转换（见表1中的第一列）。要改变常住户口登记所在地，申请者需要向公安机关提交必要的申请材料，获得迁移许可。就农转非而言，申请者需要达到国家制定的资格限制。给予完全的城市居民地位通常需要成功地实现农转非，这是户口转换程序的核心。

表1 不同类型户口从农村迁移到城市的资格和权利（1958-1998）

注： * 见文中有关这些条件的解释

（2）农转非的双重控制机制

在户口制度下，管理正规城乡迁移的关键在于控制农转非，这一点被同时置于“政策”控制和“指标”控制之下。政策控制确定了获得非农业户口的资格，而指标控制调节着有资格转为非农业户口的人数。为了获得农转非的资格，一个人需要满足政策控制标准设定的条件，与此同时还要在控制指标内有空缺。如果一个人没有指标，就完成不了农转非。户口制度类似于美国的移民签证制度，当然美国的移民签证制度更加透明。此外，农转非有两种渠道：正规渠道和特殊渠道（见表2）。

表2 农转非渠道和政策批准机构

来源：根据就业、教育、户口管理和军队等相关政府文件整理。

正规渠道包括国有企业招工、高等教育机构招生、晋升到更高级的管理工作（提干）以及出于个人原因的迁移。除了最后一种情况之外，所有情况都是由国家劳动用人计划确定的。尽管每年的指标有多又少，通过这种渠道转户口的条件限制在多年以来没有发生多少变化。在正规渠道内，招工、招生和提干的政策分别由劳动、教育和人事部门制定，而与这些政策有关的转户口指标最终由国家计划委员会确定。出于个人原因的迁移，多数情况下指生病或残疾的配偶或父母，或者未成年儿童需要被迁移到城市地区接受家庭成员的照看，是根据附录1中所列的条件决定的，而指标主要由公安部确定。通常情况下，即使招工的农转非户口指标也不包括其家庭成员。因此，被国家招聘的工人的亲属必须以“个人原因”的类别申请迁移。不过，这一类别每年的指标非常少，大约占每个辖区非农业人口的0.15%至0.2%，导致这一类申请者需要排长队。如果家庭成员中只有一人被国家招工到了城市地区，夫妻或者其他亲属几年甚至几十年长期分居的情况非常普遍。据一份报告，在1979年，大约100万国有企业工人与他们的配偶没有生活在同一地区。在1983年到1989年之间，每年大约新增10万“分居”夫妇。

特殊渠道转户口类别主要是由有关特定人群在特定条件下农转非的暂时性政策确定的。最常见的是，国有企业工人由临时工转变为正式工，以及特殊时期出现的特殊情况（比如改革开放之初的知青返城）。这种渠道使得国家在应对难以预料的情况时具有灵活性。特殊渠道也包括给少数分配到城市工作的退役军人农转非。特殊渠道中的户口

名额是不定期的、额外的。在许多情况下，这些农转非政策是由不同政府部门共同制定的。非农业户口通常作为奖励对国家作出特殊贡献者或者为国家承受了特殊困难者的一种手段（见下一节的讨论）。相反，某些人在犯了某些严重罪行的情况下也可能会丧失非农业户口。

（3）户口制度在控制城乡迁移中的作用

上文论述到的正规城乡迁移的批准程序远比现有西方文献中已有的讨论更为复杂。其中的复杂性也在于，尽管户口制度确实起到了限制人口从农村流动到城市的重要作用，在这个过程中也涉及到其他一些重要因素。

正规城乡迁移的登记由公安机关进行管理。1962年，公安部加强了对正规城乡迁移的控制，规定必须“严格”控制从农村到城市的正规迁移，不过反向迁移是允许的。城市居民允许在城市之间迁移，但是从小城市向大城市（尤其是北京、上海、天津、武汉、广州）迁移则受到严格控制。在改革之前的时代都是按照这种模式来执行的。1977年实行了更加严格的控制正规城乡迁移措施；除了1962年的控制措施之外，从城镇向城市、从小城市向大城市、从农村向城郊迁移都受到了进一步控制和限制。从城市地区向农村地区、从城市向城镇、从大城市向小城市、从农村向农村迁移通常不受控制，只要这种迁移是出于“正当”理由。

如上所述，除公安部以外，许多政府部门可以做出农转非的实际决定。尽管公安机关发放迁移许可和证明，并且完成户口转移程序，但它们并没有批准农转非的唯一权力。 附录2列出了在城市进行户口登记的必要手续。在处理正规城乡迁移的过程中，这些文件必须得到公安机关的审核。如果各种支持文件都有效，批准登记通常是自动完成的，因此，在实际操作中，许多政府部门通过它们自己的政策拥有了批准农转非的实际权力，尽管最终的盖章步骤仍然由公安机关掌握。根据一项有关所有户口转到北京的正规迁移调查，63%是由不同政府部门批准的，24%由高等教育机构批准，10%由军事部门批准，而只有3%是由公安机关批准的。其他大城市的数据也大致相似。这些数据表明，在正规城乡迁移总量中，由公安机关决定和控制的户口迁移仅占非常小的比重。

实际上，尽管户口管理条例明确规定了迁移程序，但它们并没有明确迁移的资格。不同类型的迁移要求不同的资格和文件，而这些是由不同政府部门而非公安机关决定

的。这种情况使得不同政府部门有很大的余地来解释和制定它们自己的政策，很大程度上不受户口管理的限制。有限制的农转非表明，正规城乡迁移是受到严格和严密的管理的，但它并不仅仅受到户口制度的控制。基本上，在1954年以前，户口制度并没有被用来控制普通人的居住迁移，除了对受到监控的犯罪分子和“阶级敌人”（比如原国民党官兵）以及向边远地区的迁移。在那些年里，政府努力将人们从大城市向农村安置，让迁出的农民返乡，但几乎所有这些迁移都是在户口制度之外进行的。

公安机关通过户口制度控制迁移主要是为了防止未经许可的迁移（20世纪50年代被称作盲流，80年代以后被称为“流动人口”）。以往的经验表明，非法迁移（没有迁移许可文件）很少受到起诉，只是被简单的遣返。此外，户口制度在管理迁移中的真正威力并非仅来自于制度本身，而且来自于它与其他社会和经济控制机制结合在一起。尤其是在改革之前的时代，正规迁移是在经济活动严格由政府控制的政治经济环境中进行的。国家垄断了对重要商品的分配，这些商品很少能够在市场上以负担得起的价格购买到，人们的日常生活与各种政府部门紧密联系在一起，并且受到它们的监督。城市招工和工作调动受到了政府的控制，在国有企业渠道之外很少有机会获得城市就业指标。如果没有正式文件，人们很难在他们的户口所在地之外的地方生活下去。他们的日常生活与工作单位紧密联系在一起，受到派出所和居委会的监督（城市的街道居委会和农村的村委会）。违反户口管理规定很容易被发现。一如既往，这一点并不意味着户口制度天衣无缝。即使在文化大革命期间，城市也存在长期无合法证明的移民（通常被称为“黑户”）。总的说来，户口制度与其他机制一道发挥作用，组成了一个多层次的控制网络，每种制度管理着城乡迁移的一个或者多个方面；这些制度相互交织，互为补充。户口制度在控制迁移方面的效力很大程度上取决于这些配套制度正常发挥功能。

与中国大陆的其他许多制度一样，户口制度是一种为国家利益和经济增长的优先目标（工业化）服务、维持公共安全（政治稳定）的国家工具。在这个背景下，其主要职能是将人们限制在国家划定的不同部门内，达到政府所希望的管理效果。从政策文件和实践来判断，显然其按照居住地来统计人口的功能仅仅是次要的。实际上，复杂的户口类别，以及户口制度调整带来的变化，不过是使界定城市人口和农村人口的任务复杂化。

户籍登记制度并不是一项中国的发明，它对中国而言也不是一项全新的东西。不过，20世纪六七十年代实行的户籍制度具有独特性。通过农转非、政策和指标控制以及其他

管理机制，国家几乎完全控制了城乡迁移，决定了人们应该在哪里工作和居住，使得个人偏好和决定没有多少空间。本质上看，改革之前的户口制度很像一种国内护照制度。一方面，它将人口分为两类，一类（非农业人口）在经济和社会上比另一类（农业人口）要优越，它们之间在机会、责任和社会经济地位上有非常大的差异。另一方面，尽管户口制度并不能完全控制人口流动，它确实为地理以及社会流动制造了许多障碍。它在中国社会产生了一道裂痕，制造并且再造了社会隔离和社会不公。在改革之前的时代，户口制度在社会和个人层次上造成了许多悲剧性后果，程铁军的研究对这些问题作了充分的展示。尽管二元经济（农业/工业）是大多数发展中国家具有的特征，中国通过经济以及制度手段（比如户口制度）造成了更加坚韧的二元社会。表3对二元经济与二元社会的主要特征作了归纳。

表3 中国改革以前的二元经济与二元社会

20世纪80年代以来户口政策的变化及其影响

对户口制度运行于其间的社会和经济体制进行改革始于20世纪70年代。过去20年间的深刻变化给原有的户口制度带来了巨大压力，由此出现了一些重要变化，产生了许多新的户口类型。随着市场经济的发展，越来越多的人们流动到了他们的正式户口登记地以外的地方。人们普遍注意到，在这个国家大约有8000万到1亿的“流动人口”，

这些人“逗留”在他们自己的户口登记地以外的地方（包括短期旅行和在商务旅途上的人），而在70年代仅有约几百万流动人口。许多人实际上居住在城市，但是没有城市或非农业户口。这种日益增多的流动对传统的户口登记制度造成了巨大的挑战，促使政府对政策进行调整。政府出台了一系列措施，试图在新的环境下加强对人口登记的管理。

（一）暂住证

早在1983年，武汉市就出台了一系列新规章来管理没有本地户口的暂住外来务工人员。随后在1985年，公安部下发文件，在全国范围内制定了一个管理暂住人口的办法。它要求，年满16岁、在非户口登记地的城市逗留三个月以上的人必须办理暂住证。以往，在一个地方逗留三日以上的外来人口都需要到当地的派出所登记。如果他们逗留超过三个月，那么必须得到公安机关的批准。当时，农村劳动力暂时在城市工作必须在招工单位和公社之间进行安排。农村地区任何形式的“自发性”劳动力流动都是不允许的。因此，新规定与以往的重要区别在于，新规定默认了由农村向城市的“自发性”劳动力流动。这一措施也赋予当地政府通过发放暂住证来管理暂住人口流动的权力。

1985年的规定将暂住证要求推广到了所有城镇。1995年，这一规定也被推广到了农村地区，居留时间被缩短到了一个月。暂住证通常在一年之内有效，可以延长。在深圳，非工作的暂住许可一次为两年。两类城市暂住居民是有差异的，他们都要求获得暂住证：“常规”暂住人口是指提供家庭劳务、学习、探亲访友、求医、旅游和出差的外来人口；谋生暂住人口则包括经商、在制造业和服务业工作的外来人口。城市登记的暂住人口不能享受到城市福利（见表1第五列及表5）。20世纪80年代中期以来，几乎所有省级和市级政府都制定了管理本辖区内的暂住人口的规定。申请暂住证的绝大多数人是农民工。当然，为了能够在城市地区工作，他们也需要完成其他繁琐的登记，提供许多证明文件（比如工作许可和计划生育证明），并缴纳管理费用。根据公安部的估计，1995年全国大约有8000万流动人口，其中4400万是暂住人口。也有一些迁移的农民绕开规定，在到达后不到公安机关登记。

（2）居民身份证

公安部出台的另一种应对新情况的手段是制作带照片的居民身份证。居民身份证制度在1983年提出，1984年在北京首次尝试，这一制度于1985年在全国范围内得到了普

遍实施。身份证的使用使得城镇一家一簿、农村一村一簿的登记管理单位转变为人手一证。这种新的管理方法既有个人特征，也便于携带，很好地适应了人口流动的新环境。对农村移民而言，身份证基本上取代了家乡的介绍信，其具体许可授权不复存在。身份证更加具有防伪性，比介绍信和户口簿等其他证明得到了更广泛的接受，后者更容易伪造，或者在黑市上出售。在今天的中国，任何人申请一份工作或者开设银行账户都需要提供身份证。

那些在法律上永久性地变更了常住户口登记地的人也需要变更他们的居民身份证。随着户口登记和身份证数据库的电脑化，中央政府掌握了所有登记公民的记录，这无疑是社会控制的一种强有力手段。新制度也强化了地方政府对外来人员的管理。因为有控制代码、登记的常住地址以及公安机关的盖章，政府部门很容易通过检查他们的身份证来鉴别外来人员，并且利用这一制度达到预期的目的。户口登记在不断调整之中，尤其是在人口普查等重大事件之后。

（3）农转非政策的改革

在改革之前的时代，农转非是任何正规的城乡迁移的关键，在改革期间仍然如此。直到最近两三年，一些措施开始将户口“登记地”和户口“类别”合并为一类。二元渠道以及对农转非的二元控制等机制仍然在发挥作用，不过公安机关的控制已经在很大程度上得到了放宽，尤其是在20世纪70年代末、80年代初为了应对改革之前的时代遗留下来的许多问题，同时也与中央计划经济体制改革相适应。这是通过放开特殊渠道和增加这一渠道内的农转非指标进行的，主要目的是安抚过去受到各种政治和经济政策不公正待遇的国有企业职工及其家庭。

首先，那些被打倒的干部、知识分子和他们的家人得到了重新安置，这些人曾经被剥脱了非农业户口，出于政治原因下放到了农村。改革开始之后，这部分人被恢复了以前的地位和非农业户口。对于那些由于年龄或健康原因而没有恢复以前工作的人，他们的子女可以顶替他们，分配了城市工作和城市户口。其次，随着知识青年上山下乡运动的停止，下乡青年的非农业户口也得到了恢复，即使国家提供的工作不足以安置这部分返城青年。此外，对特定类型的人开了更多农转非的口子。其中包括，对特定类型的干部和知识分子的配偶提供非农业户口和工作安排。这被作为对这些干部和知识分子受到

长期不公正待遇的补偿或者对他们为国家做出贡献的奖励。许多政府部门制定了与各自部门利益相一致的专门政策，大多数政策是为了解决文化大革命遗留的问题和家庭团聚问题，附录4列出的文件说明了这一点。前公安部长阮崇武表示，在1993年有23个农转非的政策口子，与此相比，在20世纪50年代仅有9个。主要由于农转非政策的放宽，从1979年到1995年，非农业户口人口每年平均增长780万，或增长3.7%。这比1963年至1978年的年均增长率（年增长250万，或1.9%）高两倍。

（4）城镇“自理粮”户口

20世纪80年代初，随着集体公社的瓦解，中国亟需消化快速增长的剩余农村劳动力。许多地方开始暂时放宽农民向小城镇的迁移。最终，1984年11月，国务院给农民进城开了一个有条件的口子。只要符合一定的条件，农民可以获得一种新型城镇户口，这种户口被称为“自理粮”户口。获得自理粮户口的主要要求是，他们必须经商或者在企业务工，并且在城镇有自己的住所。他们也必须粮食自理。国务院规定，拥有这种户口的人可以被统计为非农业人口，不过他们在许多方面与非农业户口人口存在区别。

“自理粮”城镇户口更多是象征性的，从实际获得的好处看并没有多少实际价值。它在形式上使得一些农民具有了打破对土地的依赖进入城市的权利。然而，这种“城镇”户口并不同于农转非（也见表1第二列）。这类户口持有者没有资格获得国家补贴的福利；他们也不能把这种户口转到行政地位比所在城镇高的城市。如果他们想要迁移到城市，或者把户口转为非农业户口，他们仍然需要通过与常规农转非相同的程序进行。此外，这些移民要求放弃他们在家乡的土地。20世纪80年代，这类户口对一些农村进城务工人员而言具有一定的吸引力，因为农转非渠道对他们来说是关闭的。到1988年，这种新户口类型的总人口达到400万。不过，随着80年代末有了获得“城市”户口的新机会，自理粮户口失去了它的吸引力。到90年代初，这项政策被废止。

（5）卖户口和“蓝印”城市户口

20世纪80年代末，许多地方开始出现形形色色的“卖城市户口”的做法。刘纯彬认为，80年代末在安徽、湖南等省的许多乡村，出售非农业户口的现象已经非常猖獗。中央政府曾明确反对地方政府出售城市户口；然而，可能是因为许多城市的压力以及将这种做法合理化的努力，一种新的户口——所谓“本地有效”的城市户口——于1992年得到了中央政府的正式认可。这种户口簿上盖着蓝色印章，不同于盖红色印章的正式城市户口簿。与仅限于在城镇经商的农民及其家庭成员的“自理粮”户口不同，“蓝印”

城市户口对更多的城市、城镇开放，包括上海和广州等大城市。获得这种户口的资格主要是根据对当地的“贡献”——按照投资额度或教育程度及技能（例子见表5）。苏黛瑞认为，截至到1993年中，有10个城市执行了这种政策，接近9万人获得了蓝印户口。此外，那些有资格获得非农业户口（比如土地被国家征用的农民、长期夫妻分居的人、在以往的政治运动中平反的人）但因为指标限制而没有得到的人也具有蓝印户口资格。在表4规定的宽泛原则之下，地方政府制定了自己的规则。具体规则和实际执行因地而异，即使在同一个省也是如此。

表4 获得“蓝印”城市户口的条件

来源：公安部，《关于实行当地有效城镇居民户口制度的通知》，1992年8月颁布。

蓝印城市户口在许多方面与通过农转非取得的城市户口有所区别（见表1第三列）。首先，这种户口的具体设计和实施掌握在地方政府手中。中央政府出台这项政策的基本原则是“地方需要、地方受益、地方负责、地方有效”。换言之，这在很大程度上是一项地方性政策，而地方政府在解决自身需要的过程中有很大的自由度。由于中央政府并不希望把农转非政策和指标放得太开，蓝印城市户口成为将一部分事实上的城市人口“合法化”的替代性政策。与正式城市户口不同，蓝印户口不会给中央政府增加任何财政负担。

其次，蓝印户口要求新进城者缴纳城市增容费。申请者除了要有充足的生活在他们想要转移的城市以及满足其他条件，还需要缴纳一大笔费用，用于“城市基础建设”（城市增容费）。正因为此，这种做法也常常被认为是卖户口或户口商品化，对那些有支付能力的人来说形成了一个市场。各个地方的城市户口价格有所不同，而且在不同的时期也有变化，这很大程度上取决于城市户口的区位和行政级别。价格的范围从几千元到五万元不等。通常来说，一个城市的行政级别越高，户口价格也就越高。韩俊在1994年对户口价格作了这样的概括：地级市户口，1万元以上；县级市户口，5000至10000元；县级以下城镇，2000至5000元。在上海，户口价格分别为4万元（市区）、2万元（郊区）、1万元（郊县）。在广州，户口价格在2万元到4万元之间，主要根据申请者想要居住的城区不同而异。由于每年有成千上万的人想要购买这种户口，对许多地方政府而言成为一笔可观的收入来源。在较小的城镇，申请者交钱就很容易获得蓝印户口；在上海、广州、深圳等大城市，除了钱以外还有其他的条件。在这些更加具有吸引力的城市，蓝印户口的主要面向以下三类人：投资者、购房者和技术人才。

再次，蓝印户口持有者并不走正常的迁移程序。就户口登记管理而言，他们不必在常住户口登记地申请迁移证明；而且他们不必在他们准备迁入的城市申请、变更或更换他们居民身份证。在迁出登记城市之后，他们的户口要恢复原籍。从中央政府或者从户口制度的角度看，这实际上意味着这些人仍然没有通过农转非程序。

第四，与当地的常住城市居民相比，蓝印户口持有者仅享有有限的权利和义务，但是当满足一定条件时，他们可以将户口转成正式城市户口。根据中央政府制定的指导原则，地方政府应该保证蓝印户口持有者与本地常住城市居民同样的权利和义务。但是这一点实际上究竟做得怎样仍然是一个有争议的问题。在实践中，蓝印户口持有者更像是“临时”或“预备”居民。在许多城市，比如上海和深圳，蓝印户口持有者在拥有蓝印户口一定年限后可以转为城市常住居民——只要他们能够保持“良好的”户口记录。截止到1998年3月，深圳有37,000名蓝印户口持有者，还有7,000名蓝印户口持有者转为常住户口持有者。

在中国，蓝印户口的形成是户口商品化具备合法性的重大步骤。它代表了政府和中国的府际政治在管理城乡迁移中的一种新维度。在改革之前的年代，如果一个人有关系，那么他可以通过走后门对官员行贿来获得城市户口。在改革期间，这种机会仍然存在，

不过城市户口也可以以公开的价格得到。在20世纪80年代财政分权之后，地方政府在筹资方面有了更大的自主性，可以利用出售城市户口作为生财之道，因为并不缺少需求。根据一份报告的预计，到1994年初，全国有300万城市户口簿被以不同名目出售给了农民，由此带来了250亿元的收入。

中央政府对卖城市户口和征收城市增容费是持反对态度的；关于这个问题，发布了一系列的行政命令。不过近年来，地方政府迫切需要提高城市建设资金以容纳越来越多的移入者。许多地方，包括一些大城市，似乎无视中央的限制政策，或至少获得中央政府在蓝印户口问题上的默许。北京于1994年9月、深圳于1995年10月分别出台了对城市增容费进行管理的规定。所有的迹象都表明，中央对发放城市户口的控制正在弱化。从我们考察的许多地方规章来看，尽管有一些例外，几乎所有移民包括那些农转非户口的人都要求缴纳一定的城市增容费。地方政府通过户口扩大了收入基础。

（6）小城镇户口改革试点

在1984年针对集镇的户口改革之后，政府近年来在小城镇和县级市（大多数在过去几年由镇升格为市）也开始推行了放宽户口政策的举措。作为在小城镇实行全面改革的实验，国务院于1997年6月批准了一项由公安部提出的政策，允许450个实验小城镇给符合条件的农村户口持有者办理城市户口。在现阶段，试点仅限于指定的县级市和镇的建成区。省级政府被授权选择一些经济发展水平较高、基础设施建设比较完善、财政比较充裕的小城镇进行为期两年的试点。如果试点成功，可以推广到其他城市。农村户口持有者如果有稳定的非农业工作或者生活来源，在这些试点城镇有经常性住所，在居住满两年之后就有资格申请城镇常住户口。这个条件也适用于他们的直系亲属。在这种改革计划下，获得城镇户口的条件与“自理粮”城镇户口并没有本质上的不同，新计划更加正式，取消了后者那些专门规定。申请成功的人在教育、就业、食物补贴、社会保障和福利方面与城镇常住居民有同等权利，不过这些小城镇的福利非常有限（见表1第一列）。

与需要缴纳“管理”费的蓝印户口不同，按照国务院的要求，这种计划内有资格的申请者并不需要向地方政府缴纳费用。这项改革中的城镇户口接收人数由更高一级政府制定的指标控制。这项改革被认为是小城镇向农村移民进一步开放、给予他们法律上的居民地位的一项重要举措。在这一点上，地方政府对近年来小城镇户口改革的实际态度

并不完全明朗，部分原因是改革仍处于初期阶段，部分原因则是地方政府不允许收取增容费，与此同时还要向这些新来者提供与当地正式城镇户口持有者同等水平的社会福利。这个政策似乎与蓝印城市户口直接竞争，而后者对一些地方政府而言能够很好地实现创收。

结语：问题与方向

利用原始政策文件并辅以其他材料，本文对1949年以后中国的户口制度与城乡人口迁移之间的关系做了说明。文章分析了农转非的双重控制运作机制、对农转非进行管理的困难以及由此带来的问题。最初的户口制度建立在国有部门占主导而且人口流动性不强的计划体制前提之上，这一制度越来越不适应需要人口尤其是劳动力流动的市场经济。改革时期新的现实对国家继续保持对城乡人口流动的严格控制及其后果的微观管理提出了挑战。

一方面，户口制度的性质并没有本质的变化，20世纪八九十年代的户口制度改革的主要特点是，有条件地对农村人口放开城市居住权，一定程度上放宽对农转非的政策控制。但是，户口制度的基本特征仍然保持不变。社会经济资格仍然与户口类别联系在一起，不过近年来城市福利有所降低。另一方面，70年代末以来的经济改革侵蚀了户口制度发挥职能所依赖的多层控制结构，由此也削弱了户口制度在监测和控制人口流动方面的有效性。在经济改革之下，工作机会和日常必需品的控制不再垄断在国家手中。在非国营部门有许多工作机会，而几乎所有生活必需品现在都能在市场上买到。国家对城市人口补贴的福利已经大大减少。正在进行的经济改革和户口制度改革给人口分布管理和城乡迁移带来了一系列新的问题和困境。这些问题和困境反映出，在中国经济改革时期，计划与市场之间不自在地交织在一起。

第一个问题是农转非的压力和控制难题。由于正式城市户口涉及到在城市的权利和机会，几乎在任何时候，对城市户口的需求都会很大。如上所述，许多中央部委机关为了应对它们管辖范围内的情况，有权制定有关农转非条件的规定。可以预料的是，出于它们的部门利益，这些部委倾向于制定扩大本部门职工农转非机会的政策。在20世纪80年代，这种情况尤为严重，当时进行了平反和纠正以往的错误，在那十年里各个部委

制定了大量特殊政策。因此，如附录4所列举的那样，在形形色色的政策之下有许多人有资格进行农转非。然而，中央政府（主要通过国家计划委员会和国务院）并没有真正放开对每一种户口类别的指标控制。这导致有资格获得农转非的人数与实际口子之间存在巨大的失衡。此外，与美国移民签证许可制度公开具体规则和等候时间相比，中国的转户口程序透明度不够高。可以预料的是，各个部门之间在户口指标问题上有许多斗争，在转户口方面也存在许多不公平，那些有资格转户口但并没有真正实现的人有严重的受挫感和不满情绪。

第二个问题是城市中出现了新的社会经济分层。从20世纪80年代中期开始“流动人口”增多是市场经济迅速发展以及农转非仍然受到严格控制的结果。前者产生了庞大的劳动力流动（政府即便不欢迎这种状况，也是可以接受的），而后者并没有适应日益增长的需求。经济改革增加了农村人口到城市尤其是大城市务工的机会。尽管农民工有机会在法律上进行登记（比如通过“自理粮户口”和试点城镇户口），他们在很大程度上被限制在了国家的社会福利义务很少的城镇和小城市。他们可以被边缘性地归入“暂住人口”（没有多少保障和城市福利）而获得在大城市务工的机会，但正式的迁移只对极少数富裕的农民或者那些拥有很高学历的人开放。

在改革之前，由于缺少流动性和工农业部门的地理区隔，在农业户口和非农业户口两种户口类型内部并没有出现这两类户口之间那样大的巨大不平等。随着20世纪80年代初城市向农民开放，在户口差别基础上形成的社会差距开始出现在了城市。在毛泽东时期，尽管中国的城市社会也不完全是一个真正平等的社会，但城市社会结构相对而言是同质性的，由在国营或半国营部门工作的大量职工以及少数官员组成，这些人在权力和特权方面存在差异，不过每种城市人群内部的工资和财富差异相对较小。在改革时期，农村移民的涌入导致城市内部出现了巨大的社会分层。户口类别仍然是社会尤其是经济分层的一个明显尺度。80年代，在许多城市出现了两极分化的二元社会结构。一方面，那些拥有非农业户口的人的工作、住房、教育、食物和医疗都得到了国家的保障；另一方面，那些农村移民则工作在脏、难、险的岗位上，必须争抢那些好处甚至什么都没有。

近年来，社会分层由于新的城市户口类型的出现而变得更加复杂。现在的分化似乎包括底层的未登记农村移民、“暂住人口”、蓝印人口、常住人口。从表1列出的获得城市好处和机会、表5所列深圳1995年户口改革管理条例概括的申请每种户口需要满

足的条件（主要涉及教育、技能和财富），我们可以清楚地看到这种分化。由于这些不同群体显著混居在城市或者在一起工作，以户口为基础的差异变得更加明显和实在。这种状况可能会在那些没有权利的人中间引发更大的不满。

表5 深圳市不同户口类型的资格与权利（1995年）

来源：深圳市政府，《深圳户籍制度改革暂行规定》，1995年10月24日。

近来的另一个趋势是，中国开始将户口类别与户籍所在地合并为一个程序和类别。特别是希望改变根据户口来区分“农业”和“非农业”人口的含混状况，这在过去是根据人们获得国家提供的粮食的资格确定的，与职业没有关系。20世纪90年代，随着粮票和其他国家提供的好处被取消，地方在管理人口方面的自主性和保护主义（包括对新移民征收进城费）上升，对于一个移民来说，重要的不仅是非农业户口，而且还有当地的城市常住户口。尽管没有任何政策取消非农业户口类别，从1996年中以来，政府采用了新的户口记录方法，而不再采用非农业户口的分类。这种措施或许是消除由制度产生的社会地位差别而迈出的一小步，但它并没有媒体报道的那种里程碑式的意义。它绝对不是户口制度的终结！尽管现在关注的焦点转移到了常住户口，而不是农转非，获得城市户口仍然面临多方面的巨大障碍。

户口制度明显的不公正和控制人口流动的困难导致了广泛的批评，中国国内也有一些激烈的批评。许多中国学者主张取消户口制度。在过去20年里，政府内部高度关注使用户口制度管理人口尤其是迁移存在的难题。20世纪90年代初，国务院牵头做了一项涉及到十多个政府部门的研究，试图找到改进目前的户口管理和农转非政策以适应新情况的办法。

在1992年和1993年两次全国人民代表大会上，与会代表提出了许多有关改革户口制度以及与正式城乡人口迁移政策相关的提案。这些提案主要关注的是让居住状况与社会经济资格脱钩。目前还没有通过具有实质性的议案，但是进一步放宽对移民（尤其是小城镇）的政策控制是一个大趋势。

户口制度改革的最新发展是国务院于1998年8月批准了公安部取消以往的一些限制的四点建议。具有实质意义的新措施是与家庭团聚迁移有关的三点。一般而言，与以往的限制条件相比，配偶的迁移和家庭成员获得城市户口变得更加容易。最重要的政策是子女户口可以随父亲或母亲中的任何一方。从长远来看，国务院计划起草与户籍登记和国内移民相关的法律，将户籍登记、户籍转移和户籍管理的条件和程序法律化。

尽管有上述改革，之前存在的户口制度仍然在很大程度上没有太大的变化，因为国有（非农业）与非国有（农业）部门之间的差异仍然非常明显。即使在1998年末，在城市户口好处显著减少的情况下，除了住房和医疗等于工作单位和岗位有关的好处之外，城市户口仍然有一些“一般性”好处和机会，只针对有本地户口的人。具体情况在各个城市之间有所差别，不过从总体上看，外来人口（非本地户口）没有资格将他们的子女送到本地的学校读书，获得整个城市范围内的社会福利项目以及许多类型的工作，也不允许购买房地产，即使是以市场价格。因此，只要这种差异和基本的社会结构继续保持下去，户口制度就不会被取消。户口制度是计划经济及其相应的社会分层的基础和产物。为了政治和管理方面的巨大权力，国家不会轻易放弃这种工具。尽管户口制度在一个封闭的经济中相对有效，但它在市场经济中同样会发挥作用。考虑到户口制度的复杂性以及它与许多其他社会和经济机制相互交织在一起，它的消亡只能等到中国社会尤其是城乡关系出现更为全面和根本性重组的那一天才会实现。

表面上看，中国可以摆脱户口制度目前发挥的两种职能：划分和记录人们的（城/乡）住所，确定他们的社会经济资格。这些方面并不需要在制度上与某个单一制度捆绑在一起。相反，它们可以分割开来，并不会产生多少政治和经济问题，因为这样做不会使既有社会结构发生任何根本性变化。如果户口类别（城市/农村）主要是统计学意义上的，没有承载多少城市好处和机会的资格，那么中国问题研究者某一天会发现更容易厘清中国的城市/农村人口的定义，到目前为止这个工作已经耗费了我们大量的经历和笔墨。最后，我们想用一堵墙来描绘改革的特点。在改革之前，城市与农村之间的墙高不可攀；从中间通过的门非常窄小。对于普通农民来说，大门实际上是紧闭的，爬上墙“难于上青天”。从改革开始，这堵墙慢慢变矮，门也开得越来越大。但是对许多人来说，分界的墙仍然存在，门和锁也不例外。

附录一 通过公安机关进行农转非的资格

来源：公安部，《户口登记管理条例》，1977年11月8日国务院批准。

附录二 城市户口登记需提交的相关证明文件

来源：王芳主编：《当代中国的公安工作》，北京：当代中国出版社1992年版；杨遂全：《中国人口法律制度研究》，北京：法律出版社1995年版；张青武等：《户口管理与人口普查》，载于国家统计局编：《1990年人口普查分析研究论文集》，北京：中国统计出版社1995年版。

附录3 户口制度相关术语

Permit to move 准迁证 Migration certificate 迁移证

Certificate of temporary residence 暂住证

Converting the hukou status from agricultural to non-agricultural 农转非 The place of hukou registration 户口所在地 The status of hukou registration 户口类别

The administrative area of hukou registration 户口管辖区

附录4 1980年后与农转非相关的专门政策