一个关于中央和地方关系的分析框架

——“现代化转型视角下的中央与地方关系研究”之五

文/宣晓伟

盖此广土众民，夫既为一国矣，则事之利害，必有关于全体者。又以天时地利人情物产之各殊，必有系于分地者。系其分地者，每最繁剧，而其事又中央之所以不必问也。故法每予以自治之权，使有事得自行其便，唯事设全体，而宜为一律者，则受令于中央之政府。——严复（1854-1921年）

上一篇文章中，我们指出中央与地方关系的核心是一系列相关的制度安排，并提出“环境、观念和器物”三方面因素在决定一个国家中央与地方关系的制度安排时有着根本性的作用。

在上述中央地方关系的分析框架中，有以下几点值得进一步展开：

首先，对一国中央与地方关系制度安排产生重要影响的环境、观念和器物三方面因素，它们之间也发生着相互作用、相互影响地双向互动。

众所周知，自然环境对一个社会所采取的生产生活方式和技术手段有重要的影响，草原适宜游牧方式、平原适宜农耕方式，滨海而居的人们常常发展出更为先进的航海技术。同样，生活在不同自然环境下，采取不同的生产生活方式，对人们产生出相应的价值观念和文化习俗也有潜移默化的作用。在乡土社会中，人们终日在田间劳作、一辈子不离土不离乡，一切人和事物都是熟悉的，自然而然发展出的是“熟人社会”中所具有的种种观念和习俗（参见费孝通《乡土中国》（2005），北京出版社，第6~9页）；而在都市社会中，人们每天要面对的，大多是形形色色的陌生人，由此产生的观念习惯则会与传统的乡土社会有着巨大的差异。事实上，中国社会的现代化转型，既是一个由“乡土社会”向“都市社会”的演进过程，也是一个由“熟人社会”向着“陌生人社会”的转变过程。在器物层面，尽管目前中国的社会形态已经大大向着“陌生人社会”变化了，全中国常住在都市的人口已经超过了一半，但那些支配着“熟人社会”的观念和习俗，却还在深层次发挥着影响，这也充分体现在当前中国中央与地方关系的互动中，不同层级官员间的“私人关系”经常会比正式的“规章制度”占据更为重要的地位、发挥更为关键的作用。

与此同时，器物层面的变化反过来也会改变自然环境和人们秉持的观念。工业革命后的经济发展和技术进步，已经深刻地改变了人们所处的自然环境。科学领域的进展也对人们所拥有的传统观念造成巨大的冲击，由哥白尼、牛顿、达尔文等伟大科学家所推进的科学革命，是促使西方世界的宗教信仰由一种笼罩一切的价值观念逐渐转变为个人自主性选择观念的根本力量，也对西方国家最终形成政教分离的治理格局产生了关键的作用。

如前所述，人们所秉持的观念系统对社会的经济发展和科学技术进步也有着重要作用。韦伯早就在其经典著作《新教伦理和资本主义精神》 中论述了新教伦理对西方世界资本主义的产生所发挥的影响。

可以看到，环境、观念和器物三者之间无时不刻地在发生着互相的作用和影响，共同塑造了一国中央与地方关系制度安排的背景格局。

其次，一国的制度安排与其各方面的影响因素之间也存在着双向的互动关系。

前面已经详细论述了环境、观念和器物在影响一国所采取制度时的重要作用，与此同时，具体的制度安排也会对环境、观念和器物产生影响。如前所述，一定的制度安排总是一定观念下的产物，但特定的制度安排一旦造就后，也会反过来强化既有的观念、延缓甚至阻挠器物层面的变化。例如中国所采用的城乡二元户籍制度，本来是建国初期在农业生产力水平较低的情况下，想将人口固定在农村以保证充足的农产品供应，为大力发展工业和国防所不得不采取的一项措施。但户籍制度一旦建立，就会反过来对人们的各种相关观念（如城乡二元的身份等级观念）和以后的城市化进程产生巨大影响。目前中国城镇化过程中城乡分割、农民工市民化等等问题的产生，都与现存的户籍制度有很大的关系，事实上城乡二元户籍制度对当前中央与地方关系中的许多重大事项，例如社会保障、医疗保障等公共服务支出责任如何分担，都有着重要的影响。

再次，一国的中央与地方制度与环境、观念、器物等各种因素相互作用，形成一种相对稳定的均衡系统。

一种能够持续较长时间的中央与地方关系制度模式，对应的是一种均衡状态。这种所谓中央与地方关系制度安排的均衡，并不是说静止不动了，而是各种因素、各种力量时时刻刻都在发生变化，但它们互相作用、互相制约后，最终导致了一种动态的平衡，在总体上形成了一些固定的模式、表现出一些稳定的特征。例如可以认为中国在中央与地方关系上形成的中央集权体制就是一种均衡模式，而美国所采取的联邦主义体制又是另外一种均衡模式。

在一般意义上来理解均衡，它意味着某种稳定性，有抵抗各种变化恢复到原来状态的趋势，就像一个在碗底的小球，即使受到外力冲击以后，只要力量不足以使其甩出碗外，那么最终小球仍会回到碗底。用均衡系统来描述中央与地方关系的制度安排，同样强调的是中央与地方在互动关系中呈现出某些稳定的模式和特征，尤其是其内在运行逻辑的强大惯性，这种中央与地方的关系模式同样具有抵抗外在干扰和变化、回到原有状态的能力。就像前面所谈到在中国中央集权体制下，几千年来中央与地方的权力关系存在着“名实不符且名实互维”的基本特征，这些稳定的特征背后反映的是相当一致的运行逻辑。换言之，一种中央与地方关系制度安排的基本模式经常会有着惊人的生命力。

最后，一国中央与地方关系基本模式的变迁经常意味着从一种均衡跃至另一种均衡。

在中央与地方关系的均衡系统中，环境、观念和器物等各种因素无时无刻不在发生变化，这种变化使得中央与地方关系总处在一种动态的平衡中。不同因素变动的频率和程度有着明显的差异，在环境和器物层面，国际形势变幻莫测，现代经济社会发展日新月异，科学革命后的技术进步一日千里，使得处在社会中不同群体拥有的政治经济力量总在时刻变化之中。观念层面的变化要比现实事物更为缓慢，尤其是那些超越世俗层面的终极价值观念，是各种因素中最为持久的，可以历经数千年而不变，正如传统宗教所宣扬的人生教义。而一旦人们世世代代所拥有的终极价值观念发生变化，常常带来的是整个社会制度的根本改变。相对而言，与日常生活紧密相关的世俗观念的调整则更为频繁、影响范围也更为狭窄。

制度层面的变迁相对于具体现实的变化，也缓慢得多。经常发生的情况是，为满足某种需要而建立的制度，在背景条件改变或消失时，常常得以苟延。制度背后反映的是一定的权力利益格局，所以在制度中受益的人们会阻挠对其不利的制度调整，与此同时制度也会固化并强化其背后支撑的观念，使得制度安排和规则成为一种人们习以为常的惯例，因此制度并不能总是及时回应器物、环境、观念等外部因素的变化。而如果发生制度与外部因素在变化频率上的脱节，就会因制度的粘性而产生某种程度的政治衰败。正如亨廷顿在其经典著作《变化社会中的政治秩序》 中所指出的，在第三世界国家的发展过程中，其政治制度经常难以有效随着经济社会发展而做出合适的调整，从而引发政治秩序的失调和社会的动荡。

当环境、器物或观念层面的因素发生剧烈变化时，例如中国遭受西方冲击、工业革命时期西方世界产生的生产力跃进、普遍的传统宗教信仰被打破等等，原有制度安排的均衡就可能会被打破，中央与地方关系也会从一种均衡状态变迁至另一种均衡状态。就像伯尔曼所言“西方的历史一直以周期性的激烈动荡为特征，在这种动荡中，先前存在的政治、法律、经济、宗教、文化和其他社会关系、制度、信仰、价值和目标被推翻，而由新东西取而代之。在这些巨大的历史变革时期绝不存在一种完全的均衡，但却有某些模式和规律”（参见伯尔曼《法律与革命：西方法律传统的形成》（1993），贺卫方等译，中国大百科全书出版社，第18页）。

由于制度的变迁并不与背后的影响因素变化相同步，经常是矛盾积累到一定程度突然爆发后所不得不采取的一种调整，因此往往会表现出滞后性和突发性。根本制度安排从一种均衡跃迁至另一种均衡，意味着整个社会经历了一次剧烈、迅速、深刻和根本性的变化，人们常会用“革命”一词来描述这种根本性的制度变革，以反映处在两种均衡状态变迁过程中的社会所经历的巨大混乱、冲突和动荡。一方面，根本制度的均衡变迁经常以“革命”的形式表现出来，带来的是对传统的颠覆，是新观念、新势力和新规则的产生；另一方面，革命却并不一定会带来新的制度均衡，以武力征伐的方式推翻某一政权的武装叛乱或军事政变，更多的只是政权更迭和统治者易人，而非制度的革新或进步，类似于中国历史上的朝代循环，正如梁启超所言：“革命其狭义，则专以兵力向于中央政府者是也。吾中国数千年来，唯有狭义的革命”。

与此同时，尽管制度均衡的跃迁经常是一种翻天覆地的社会变化，然而新的制度均衡却并不总是对旧制度均衡的全盘否定，尤其是一些老的观念和传统具有顽强的生命力，经常换上新制度的外衣而保留下来。对于这种“新瓶装旧酒”的现象并不能一味否定，事实上要产生制度上的切实进步，不仅要有所改变、更要有所继承，“明白什么应该改变”是重要的、而“知道什么值得继承”同样是重要的。就像伯尔曼在分析西方法律传统的演变时指出，尽管西方世界历经多次激烈的社会革命，也深深改变了其法律内容和形式，但最终它仍保持在西方法律传统之内 ，从而使得法治最终成为了当今西方国家制度安排的基石。同样，对旧观念和旧制度不分青红皂白地一味否定，反而难以做到真正地进步。正如托克维尔对于法国大革命的深刻分析，某种程度上正是因为采取了疾风暴雨般、与过去传统一刀两断的大革命形式，最终却迎来了一个比大革命所推翻的政府更加强大、更为专制的政府。 在中国也有越来越多的研究对“五四”时期所形成的“全盘性反传统主义”进行质疑，认为这种思潮与中国以后在社会发展和制度建设上所遭受的巨大磨难有着直接或间接的联系。

总结以上的分析，在探究中国未来中央与地方关系的演变可能时，需要注意以下几点：

第一，对于中央与地方关系的分析，核心在于研究相关的制度安排，不仅应关注那些明文规定的制度，也需要重视那些并未写在纸面上、却在实际运行中发挥作用的潜规则或陋规；即使对于那些明文的制度安排，不仅要看到它在文字上是如何规定的，更要看到它在现实中是如何运作的。换言之，对于中央与地方关系制度的分析，应将其放到具体的现实环境中，关注它如何在各方力量的实际博弈中形成、怎样被执行、又产生哪些后果。

第二，影响一国中央与地方关系制度安排的，有“环境、观念、器物”等主要因素，这些因素既对制度安排产生重要影响、反过来也会受到制度安排的作用，同时各种因素之间又相互发生着影响。所以，在分析一国中央与地方关系制度安排时，不仅要着眼于制度本身，也要关注那些对制度演进产生重要影响的环境、观念、器物等因素。

第三，一种较为稳定的中央与地方关系的制度安排，可以看作是各种因素互相冲突、又互相支撑的一个动态平衡系统。在这个动态平衡系统中，各种因素不断发生变化，从而带来对系统的扰动和冲击，但各种因素的共同作用又不断使系统恢复到原来状态，从而保持了一种均衡。

第四，中国中央与地方关系的未来演进，是其现代化转型的一个重要部分。中央与地方关系制度安排的变迁，也意味着从一个均衡系统跃迁至另一种均衡系统，即所谓传统模式向现代模式的转变。这种均衡的跃迁需要观念、制度、器物在外部环境变化下发生深刻变革，经常采取革命等的激烈方式。然而，对于传统模式一味地全盘否定却常常导致事与愿违的结果，制度模式的真正进步需要既有改变又有继承。

综上所述，在具体展开对不同国家在不同时期的中央与地方关系演变的探讨时，我们将运用上述的分析框架，侧重观念层面的变化如何对制度安排产生影响，并重点关注制度运行的实际过程和表现，以此来为中国中央与地方关系的未来调整提供建议。

作者为国务院发展研究中心发展战略和区域经济研究部研究员

文章来源：《中国发展观察》2014年第12期