[逆境中的政策制定]读书笔记

《逆境中的政策制定》读书笔记

摘 要：《逆境中的政策制定》是由以色列国际政策科学著名学者叶海卡·德罗尔所著。该书对公共政策学的发展给予了科学的分类，在深入剖析极权主义国家在面临政治逆境时所通常采取的政策措施的基础上，给出了具有普遍指导性的“逆境政策制定原则”。历史在不断的发展，但历史却惊人的相似，面对我国当前政策的政策困境，我们有必要在历史中寻找突破。

关键词：公共行政学 政策制定 原则

导论

极权主义，概括的讲就是权力的集中，是一切决策、政治权力、经济政策皆有独裁者所掌控，没有第二人或者政党可以分享其权力。西方国家往往以苏联作为极权主义分析的对象。作为迄今为止，世界上最大的社会主义国家——中国，与苏联政治制度的相似性，发展路径的联系性，使我国当前面临着诸多的挑战与困境。德洛尔在其著《逆境中的政策制定》中系统分析了政策科学的近二、三十年的发展，提出政策科学需要加以突破的14个方面，包括提供关于政策制定和政策科学的哲学和智力的理解；增加历史和比较的观点，真实地处理政策实际；寻求宏观理论；政策范式批判；探讨宏观政策创新；研究元政策制定和统治设计；考虑政策制定途径的改善；探索政策制定的输入方法；加大学科基础；开发各方面的方法和技术等，在历史的脉络中总结了逆境中政策制定的原则。

一、研究背景

1.作者介绍

叶海卡·德洛尔是是继拉斯韦尔之后的“第二代公共政策学家”,被誉为“政策科学领域的泰斗”,政策科学的创始人之一。其学术品性非同一般,在著作中他喜欢用统治者(ruler)这样的被现代民主政治抛弃的词汇；他对“可持续发展”概念进行了无情的批驳,认为这个概念抑制了人类的发展；他关注十字路口的关键性抉择,强调对“可选择的未来”进行慎思、感知与憧憬,主张统治者应克服“现状的暴政”,与历史进行审慎的“模糊赌博”,并认为“与历史赌博”,虽令人不快,却合乎人类处境。其政策思想中的“权力中心论”、“精英治国论”更是让我们仿佛回到了柏拉图时代,我们在他的思想里看到了柏拉图的亡灵。德洛尔要求统治者要有坚定不移地“编织未来”的能力与意愿,在急剧变革的时代乐于学习与改变思维惯性,打破政策旧有的范式,复兴政治,激活真正的民主。 德洛尔发起了“政策科学的革命”,提出了政策科学的新范式,意识到了“管理革命”、“技术统治”、“能人统治”、“专家政治”这些代表着科学统治的危险形式,主张政策科学的范式创新,认清了政策科学对政治的意涵,呼吁建立知识和权力之间的新的共生关系,并防范政策科学在道义上被滥用的风险。 德洛尔关注“政府中枢决策系统”政策制定能力的改进。他认为,以前政府中枢决策系统被当作“黑箱”来看待,而他要打破以往学术研究的藩篱,主要研究中央政府的高层政策制定。德洛尔看到了变动不居的社会越来越高的政策诉求与政府固有能力赤字之间的矛盾,视逆境中的政策制定为内在的、动态的、相互作用的

社会过程,从统治内生与外生的两个方面考查逆境,以人类应付不确定状况的无能与模糊赌博之间存在的鸿沟来解释政策制定中的重大缺陷。他为克服逆境提供了一套可操作性的方案,构造了一整套概念、范畴与方法论。 全球转型期人类的处境可简单地概括为“社会没有做好准备,治理没有精良的装备”。我们的时代以非同寻常的快速的非线性变化为主要的特征,这些变化对塑造未来的抉择形成了严峻的挑战。人类和国家不再面对一个明确的十字路口,步入未来的轨迹深受政府作为或不作为的影响,这不是任何其他的社会组织(市场和公民社会)能够或应该做的抉择。当前的治理尚没有为编织美好的未来做好准备,因此,为提升治理能力,影响未来朝向希冀的方向发展,根本性的治理重塑成为一种宿命式的必然。 政策顾问是政策的“反光镜”,统治者与政策顾问的关系属于政治权力的核心构成,二者之间的关系几乎与人类政治文明一样长久。五千年的历史证明,这是一个刚性或弹性有限的结构。在现代,各种政府首脑咨询制度、咨询关系的不稳定性,强化了德洛尔的臆测,即结构性的缺陷内在地嵌入于两者的关系之中,统治者-顾问关系可以作为阐释统治无能基本理由的典型范例,是人类演化阶段中的一个先天的制度产物。德洛尔对统治者局限性及政策顾问与统治者种种互动的关系进行了揭示。这其中包括：现代政策顾问在提升政府首脑决策品质的过程中,扮演了何种角色,发挥了何种功能?在向执政者建言献策的过程中,面临着哪些困境与冲突?政策顾问系统应如何进行重新设计?德洛尔以多个国家与组织的国际顾问经历,以其行动中的判断与思考为我们提供了各种规范性的政策建议,他的眼光是全球性的。 德洛尔意识到21世纪量子跃迁时代,政府进行结构性调整与创造性破坏时愿景式政治领导的必要性所在。由于最小国家理论及新自由主义对国家的功能观都缺乏对社会需求的理解,统治者在必要的价值观的变迁、各种动员的努力、维护与重构社会认同方面、弥补大众心理创伤方面的重要作用,使得21世纪的愿景式政治领导成为一种值得研究的功能现象。 德洛尔关注治国安邦之技、管理天下之道,他热爱中国,喜欢引用《论语》里的箴言,他的政策思想是丰富多元的,值得任何政策科学领域的学者深入探究。

2.《逆境中的政策制定》内容简介

（1）研究核心：是政府中枢决策系统，或者叫中央政策制定过程系统，在不同的政策制定条件下，植根于所在的政治和社会环境，如何进行政策制定。

（2）研究方法：采用了历史的和比较的方法，包括文献的分析和实地调查、访谈法。

（3）研究的可靠性：作者阅读了大量文献，对两个国家的中央政府政策制定系统多年参与、访问了一批政府要人、实地调查了30多个国家的政策制定机构的基础，能近距离的接触政府中枢决策系统。

（4）研究的局限性：作者自认为他的研究虽然试图从总体上整个世界在逆境中的政策制定，但难以避免西方思维的影响，对社会主义和非西方国家有忽略，主要原因是缺少非西方国家的资料，另外还有作者本人的自由主义的偏见。

二、研究内容

1.公共管理的发展演变

（1）传统的公共行政学。形成于本世纪20、30年代，其理论基础是马克斯韦伯的官僚体制理论和威尔逊、古德诺等人的政治－行政二分法理论。早期公共行政学采取了形式主义或静态的研究方法，注重对官僚体制的分析，忽视了对行政行为及行政管理过程的研究；它将政治与行政（即政策的制定与政策的执行）分开，忽视了政策制定以及政治因素的地位与作用；它将丰富多彩的行政管理现象及过程仅仅抽象为若干原理或原则。

（2）新公共行政学和政策科学。20世纪六七十年代起，政府管理研究新范式的出现，拒绝了传统公共行政学政治－行政二分法和官僚体制理论；强调政治与行政的连续性以及行政管理与价值的关联，并寻求具有灵活性的行政组织结构。因此，分权、权力下放、项目管理、组织发展、责任扩大、冲突和顾客至上成为新公共管理分析组织问题的一些基本概念。

（3）政策科学或政策分析途径兴起。针对传统公共行政学过分强调的组织结构（官僚体制）的研究，将政治（政策制定）与行政（政策执行）分离等弊端，政策科学的倡导者主张一门以政策制定系统和政策过程作为研究对象，并以端正社会发展方向，改善公共决策系统和提高政策质量为目标的新学科，从而形成了政策科学研究的新范式。70、80年代，政策科学加强了对政策过程的其他环节尤其是政策执行及评估的研究。这种由政策制定向政策执行的研究重心转移，构成80年代末90年代初“新公共管理”范式出现的一个契机。

（4）80年代中后期，在当代社会科学和管理科学的整体化趋势以及公共部门管理实践特别是政府改革实践的推动下，英美等国出现了“新公共管理”运动，这种运动的目标是以公共部门管理问题的解决为核心，融合公共行政学、经济学、政策分析、管理学等多学科相关的知识和方法，以适应当代公共管理实践发展需要。新公共管理学更多地从经济学的途径来研究公共管理尤其是政府管理问题，它被人们称为“以经济学为基础的新政策管理理论”或“市场导向的公共行政学”；

它提供了一种当代公共管理的新模式，在处理公共管理实践尤其是政府与市场、企业和社会的关系时提供了一整套不同于传统行政学的新思路。

2.逆境中的政策制定应该遵循的原则

（1）改造性原则。顽固的社会僵化妨碍了诸如生活方式、追求目标、经济社会政策等方面必须的调整和变革，并使变革与调整不可能通过社会的各个方面自发的过程而实现。这一切便产生了对社会改造的需要，只要改革者抛弃了教条主义，他们必然面临这种选择。然而，从技术和政治上看，许多社会改造都是十分艰难的，它要求改革者具有的精神素质远远超过目前所能达到的水平。

（2）临界点原则。社会改造都有一个限度或阈值问题，其阈值取决于社会的原动力、规模与复杂程度、社会状态是稳定的还是动乱的、各个具体领域以及其它因素。改革者的社会改造要取得一定的效果，必须达到一个适当的临界点，才能足以对其改革对象产生变革性的影响。若社会改造的力度不够，必将不痛不痒，产生不了预期应有的社会效果。若社会改造的力度过度，必将产生社会动乱，导致改革者难以意料的恶果。对经济改革而言，失业率、通货膨胀率就有一个临界点问题；对政治改革而言，社会稳定、政治参与度、政治冷漠度也存在一个临界点问题。

（3）有限激进原则。大多数的改革都会存在着一个两难困境：一方面,渐进的方法相对易于分析、采纳和执行，有时候伴有造成不如意和意外后果的小危险，但是，渐进的改革对阈值高的现实和受传统束缚的公共机构或既得利益集团与个人产生的影响甚小，难以达到社会改造预定的目的；另一方面，全面的、激进的现实变革却通常是不可行的，而且需要付出很高的成本和代价。因此，改革者要摆脱这种进退两难的境地。就必须在这两难之间冲出一条血路，那就是坚持有选择的激进主义原则。

（4）风险与责任性原则。面临未来不确定时，改革者的任何改革方案都具有博弈(赌博)性。这就使确定适当的风险标准、准备承担责任，成为一个主要的改革原则。事实上，当改革者处于严重的逆境时，而且如不进行坚决的干预，逆境可望还会继续下去时，假定不冒重大危险的策略只是一种幻想。如果不扭转逆境而让它继续发展，这无论如何都会有很大的危险的话，准备承担风险也就成为一条必不可少的原则。

（5）产出价值优先原则。一般说来，任何一项改革方案都可能受到两套不同的价值、目标和要求的支配(例如社会主义与资本主义的“名”“实”之争)。一套在产出方面(实)，也就是改革方案对现实产生的影响、后果方面的价值、目标和要求；另一套则属于制定改革方案的形式价值方面(名)，如旧有的以及特定的意识形态、公众参与、公开性、民主化、平等与自由以及决议所影响的全体对

象的同意等等。在制定改革方案时，改革者也常常处于这种两难的境地，即在满足形式价值与满足产出价值之间如何分配相对权数，是形式价值优先还是产出价值优先呢？这是身处逆境的改革者必须考虑的问题。产出价值优先原则认为，与自由、公平、民主的形式相比，在逆境形势下，实现旨在应付逆境的产出价值更为迫切。因此，逆境要求优先满足改革方案的产出价值。相对来说，在较为顺利的时期，形式价值可得到较重的权数—更多的考虑。换句话说，“不搞争论”，用实践去作为检验命题的真理性的唯一标准，正是这一改革原则的具体体现。在本世纪80年代中国进行的农村改革和经济特区的试验，便是一个最成功的例子。

（6）能动强制性原则。社会改造和临界点原则这两条原则已隐含了一种需要，即改革者的改革方案需要具有能动性，必要时需要强制性。面对各种僵化的体制和机构以及保守分子，改革者会遇到他们的各种抵制和反对，往往需要在上层的控制与指导下，改造社会的某一重要方面，这种需要就使能动的改革方案成为一条必要的原则。因为只有能动的改革方案才能战胜旧体制、旧势力的惰性,战胜那些抵制改革的力量。换句话说，为了应付逆境，改革者必须享有发号施令的权威,以制定和执行强硬政策。这就是为什么许多政治家与政治学家强调中央政府的高度权威性的根本原因之一。事实上，改革者遵循这条原则的能力对他们能否继续将改革推行下去完全起着决定性的作用。

3.政策制定改进的建议

（1）在政府首脑身边建立政策规划和政策分析机构；

（2）建立高级智囊团以便就重大政策问题和政策制定问题作深入研究；

（3）建立独立的国情和政策考察机构；

（4）提高高层干部的素质；

（5）建立国家政策学院；

（6）在第三世界国家，政策制定应当考虑到军队；

（7）基层活动应当予以鼓励并给予自主发展的余地；

（8）提高公民的政策认识；

（9）应当定期进行宪法修订。

三、内容启示

本书的重点不在于有关逆境的具体表征，而是将逆境作为一个整体概念来论及其中的政策制定，对具体困难的特征不加固定。作者第一步是提出一个框架构想、一套概念，以此对抽象和具体的逆境形势进行描述和分析。简单的和复杂的逆境、可处理的和难以驾驭的逆境、短期的和时代性的逆境、统治机制内生的和外生的、超社会的逆境。

改革开放以来，我国国民经济发展迅速，人民生活水平日益提高，国际地位逐年提升。但是，我国也面临着来自国际与国内的诸多问题，多数问题时效性要求不强,有成功的政策与措施可供借鉴，可按部就班解决；而少数问题，如突发的群体事件，严重的影响社会的安全问题，自然灾害等时效性很强，没有先期的经验供参考，要求在较短的时限内作出决策，决策面临一定的风险。公共政策是解决这些问题的根本措施，在诸如突发事件情况下制定的政策，就是逆境中政策。近年来，我国进入了各种矛盾的突发期，各种突发事件不断增多，时而面临逆境中政策的制定问题，客观上需要理论界和实践界加强研究，这对于把逆境消灭在萌芽状态，推进和谐社会的建设，无疑有着十分重要的指导意义。