社区矫正与安置帮教一体化新机制浅见

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社区矫正与安置帮教一体化新机制浅见

作者单位：宜州监狱

作者姓名：覃学凝 韦黎宁

【摘要】安置帮教是社区矫正工作的延伸，社区矫正是安置帮教工作的前期准备。安置帮教的主要对象是判处缓刑或非监禁刑、暂予监外执行、刑满释放、解除劳教3年之内，没有生活出路和有重新犯罪倾向人员。社区矫正，是让符合法定条件的罪犯在社区中执行刑罚。早在10年前，司法部就已规定了五类社区矫正对象分别应遵守的监管措施及奖惩制度，对开展社区改革和完善提出了更新更高的要求。但就目前情况看，尚还存在着经验不丰富，工作体系、工作机制不完善等诸多问题，本文从本监狱收押服刑人员所在地区（下称本城区）进行调研了解，就社区矫正和安置帮教工作的现状出发，对存在的问题和原因进行分析，提出创新社区矫正和安置帮教工作一体化新机制的措施及对策，对推进社区矫正和安置帮教工作谈一已之见。

【关键词】 社区矫正 安置帮教 一体化新机制

做好刑满释放人员安置帮教，可以最大限度地化消极因素为积极因素，是我们党以人为本执政理念和社会主义制度优越性的重要体现，是加强社会建设、创新社会管理的重要任务，是预防和减少重新违法犯罪、维护社会和谐稳定的重要举措。现阶段，刑满释放的服刑人员，在社会上是一个

不小的数字比例。因此，加强、创新社区矫正和安置帮教工作十分重要。

一、本地区社区矫正与安置帮教工作的状况、问题及原因

社区矫正与安置帮教工作是互为联系相互促进的一对矛盾统一体。社区矫正是安置帮教工作的前提，安置帮教工作促进社区矫正。因此，完善社区矫正，加强安置帮教工作，是预防和减少重新违法犯罪、维护社会和谐稳定的重要保障。作者对本监狱收押服刑人员所在地区进行调研了解，当地司法部门积极开展社区矫正制度与安置帮教工作，取得了可喜的成绩。由于种种原因，也还存在一些亟待解决的困难和问题，对进一步促进社区矫正与安置帮教工作的深入开展产生了消极的影响。

(一)本地区社区矫正与安置帮教工作的基本状况

社区矫正工作是与监狱矫正相对的行刑方式，是指将符合社区矫正的罪犯置于社区内，由专门国家机关在相关社会团体和民间组织以及社会志愿者协助下，在判决、裁定或决定确定的期限内，矫正其犯罪心理和行为恶习，并促使其顺利回归社会的非监禁刑罚执行活动。社区矫正的工作对象是被判处管制、被宣告缓刑、被裁定假释，并在社会上服刑、被暂予监外执行的5种罪犯。其中罪行较轻、主观恶性不大的未成年犯、老弱病残犯、女犯以及罪行较轻的初犯、过失犯等是重点对象。

刑释解教人员安置帮教工作，简称安置帮教工作，是在各级政府领导下，依靠各有关部门和社会力量对刑满释放、解除社区矫正人员进行的一种非强制性的引导、扶助、教育和管理活动。安置帮教工作对象是指刑满释放5年以内和解除社区矫正3年以内的人员。

自2010年实施社区矫正工作以来，本地区累计接收社区矫正对象2847人，解除矫正1549人，目前在册1298人（其中管制60人，缓刑1035人，假释130人，暂予监外执行73人），累计再犯罪率0.07%。2014年衔接刑

满释放人员1891人，安置帮教1891人。数据表明，本地区社区矫正机构和安置帮教机构在两项工作的成绩是显而易见的，但同时也看到不论是社区矫正人员还是安置帮教人员人数还是较多，因此社区矫正工作和安置帮教工作的难度也是较大的。

(二)本地区社区矫正与安置帮教工作存在的问题

社区矫正工作和刑满释放人员安置帮教工作是促进社会和谐稳定的一项重要举措，也是当前推进社会管理创新的一项重要任务。目前，社区矫正和安置帮教工作的发展达不到上级要求，主要存在“六不”问题。

1.执法力不足、专业化不高。司法行政机关是社区矫正工作的指导管理和组织实施机关，司法所承担着具体实施工作，但目前本地区的139个司法所，人员编制仅282人，在编252人，平均每个司法所仅有1-2名司法人员，相当一部分司法所为“一人所”，仅有所长一人。基层司法所日常工作中要承担法制宣传、依法治理、人民调解、法律顾问、社区矫正、安置帮教、法律援助、基层法律服务、参与社会治安综合治理等九大业务职能。尤其是在政府重大项目建设和突发维稳事件处置工作中，配合做好征地拆迁、矛盾纠纷调解更成为司法所责无旁贷的首要职责。如此繁杂的职能和繁重的工作，致使基层司法所分身乏术，无法投入过多精力从事社区矫正与安置帮教工作。而且，社区矫正是一项严肃的刑罚执法活动，它要求社区矫正工作人员具备法学、教育学、社会学、心理学等多方面的专业知识，但目前全市社区矫正执法人员中，对教育学、社会学、心理学方面的知识掌握较少，暂无一人取得心理咨询师资格，有的甚至连电脑都不会使用。此外，在本地区社区矫正与帮教工作执法力不足、专业化不高的情况下，也没有很好地利用当地监狱的矫正和帮教人力资源。

2.“两者”队伍不稳定、积极性不高。社会工作者和志愿者队伍不稳

定、工作积极性不高。社区矫正既是执法工作，又是矫正育人的社会性工作，需要依靠社会力量的参与。社会力量主要包括社会工作者和志愿者。本地区的社会工作者主要是政府购买公共服务的公益性岗位就业的人员，社会志愿者多是由村、社区干部、大学毕业生、离退休干部、矫正人员的近亲属和所在单位人员组成。因工资待遇少，公益性岗位人员工作积极性不高，而且仅有三年期限，人员频繁轮换。此外，其他社会志愿者很难组织，这又是无偿性质，实际参与者很少，其发挥的作用十分有限。

3.措施不到位，执法力不强。面对规定的接收宣告、教育学习、社区服务、心理辅导、思想汇报、检查走访、考核鉴定等系列管理要求，面对散居的不同数量不同类型的社区矫正人员，司法人员存在畏难情绪，因此造成有的不能组织好社会矫正人员按时参加教育学习、社区服务；有的未能将社会矫正人员纳入“司法E通”（社区矫正工作文档进行电子管理）平台管理，或者平台管理形同虚设，没有真正发挥效能；有的对外出请假的社会矫正人员不按规定审批，或者擅自外出的也未给予警告、追查，失管脱管漏管的现象时有发生。

4. 保障机制不完善，经费不足。社区矫正作为一项经常性的外勤工作，审前调查、入矫接收、走访调查、外出追查是常态工作，而社区矫正对象居住分散、路途遥远，大多司法所普遍没有相应的执法用车，在一定程度上影响了社区矫正工作的正常开展。社区矫正相应经费保障也不到位，本地区一些县（市、区）还没有纳入专门的财政预算，组织社区矫正对象进行教育学习、心理辅导、公益劳动、职业培训、就业指导等管理服务也缺乏物力财力支撑和必要的装备设施。根据中央、省、市文件的要求，在经费和物资装备等方面对社区矫正与安置帮教工作应当予以必要的保障，虽然一些县财政也为社区矫正与安置帮教工作安排了部分工作经费，但未分

别落实专门预算，并且与上级要求和实际工作需要存在较大差距。同时，执法装备设施急待改善，基层司法所中，仅有少数配备有执法车，基本没有其它执法工具和装备设施，且大部分司法所只有一间办公室，无法满足社区矫正与安置帮教工作的基本需要。

5.法律、法规不配套，工作体制不畅。一是社区矫正与安置帮教没有统一的法律法规。目前仅以“两院”、“两部”出台的《社区矫正实施办法》为依据开展工作，没有与其工作相适应的配套政策和措施，缺乏强有力的法律支撑和保障。二是缺乏执法手段，职能较软。社区矫正工作的执法主体与工作主体分离，司法行政机关及其司法所作为社区矫正工作的主体，负责社区矫正对象的监督管理，但对违反监管规定的社区矫正对象只有建议有关部门处理，没有直接处罚权和强制措施，不利于及时纠正矫正对象的违规行为。

6.对社区矫正与安置帮教工作社会认知度不高。由于社区矫正与安置帮教对象是刑满释放人员和在监外服刑的罪犯，人们对他们存在不同程度的偏见和歧视，不少基层干部群众对社区矫正与安置帮教工作缺乏正确认识，尤其是对把犯罪分子放在自己身边服刑不解，担心这些人会扰乱安定正常的生活秩序，又怕对他们进行教育、监督管理会遭到打击报复，参与、支持、配合开展工作的积极性不高。同时，公、检、法、司、监狱等部门的协调配合不够，法律文书时有移送到位、协调衔接不及时等问题，存在教育、监管空白，矫正对象失控或脱管、漏管现象时有发生。部分单位和部门对社区矫正与安置帮教缺乏足够的认识，工作仅停留在文件或工作安排上，致使有关社区矫正与安置帮教工作的相关教育、帮扶等政策措施难以落到实处。

(三) 本地区社区矫正与安置帮教工作问题原因分析

安置帮教工作虽然开展得比较早，各方面工作开展得很不错，但是还达不到先进国家和地区的要求，存在问题主要原因归纳起来有“六缺”。

1、执行政策缺力。安置帮教工作缺乏坚实的组织基础和有效的工作机制。一是各级综治部门虽然普遍把安置帮教工作纳入社会治安综合治理目标考核的内容，但考核往往停留在排查统计数据和档案资料管理层面，具体工作的落实程度不强。二是安置帮教工作组织基础薄弱。各级刑满释放人员安置帮教工作协调小组属于非常设性的指导和协调组织，缺少硬性手段和制约措施、缺乏应有的力度。三是社会各界和广大人民群众对安置帮教工作认识上存在着误区和偏见，缺乏参与热情。这些因素的存在，导致了本地区刑满释放人员安置帮教工作未能有效形成“党委政府统一领导、相关部门各负其责、社会各界和人民群众广泛参与”的工作机制。

2、管理手段缺新。当前，对刑满释放人员的信息管理存在脱管、漏管、失控等现象。监狱发放刑满释放人员通知书登记地址有些早已发生了变动未能及时更改，无法查找此人的下落；有的出监鉴定表中的内容不够详细，帮教责任人不能完全掌握帮教对象的相关情况；再有就是人工信息管理手段落后，掌握刑满释放人员的情况不及时、不准确、不全面。如此种种都严重阻碍帮教工作的有效开展。

3、安置基地缺乏。虽然本地区已经建立了一些安置基地，但是安置刑满释放人员就业安置工作压力特别大，安置率偏低。据了解，农业人口的安置，主要是落实责任田上。回归的农业人口已做到全员安置；但从地方的人均占有耕地的实际和地力情况却不容乐观，地方上的壮劳力主要是靠外出打工，全部留在地方上做农业根本无法发展，所以用落实责任田的方式安置的实质是没有安置。相对而言，非农业人口的安置压力还要大。二是随着社会的不断发展，对就业人员的个人素质要求越来越高，社会就业

压力增大，竞争上岗形势严峻；三是刑满释放人员普遍文化素质低，服刑期间开展的技能培训不一定适合地方就业的需要，很多又缺乏专业技能，难以联系单位就业安置。

4、组织保障缺强。因为安置帮教经费不足，安置帮教工作机构缺少、人员严重不足，严重制约了安置帮教工作的深入开展。多年来，安置帮教工作划归司法行政机关指导管理后，虽然成立了乡镇司法所安置帮教组织，但一直没有建立专门机构、配备专职人员、落实专项经费。因缺少机构和人员保障，安置帮教工作的各项具体任务只能落到基层司法助理员和村干部的身上。目前基层司法所普遍只有一名司法助理员，他们同时担负着多项工作，村干部的工作也是纷繁复杂，他们很难把更多的时间和精力投入到安置帮教工作中。因缺少专项经费，召开工作会议、落实帮教责任人、组织有关人员到监所延伸帮教、建立信息管理系统、开展法制宣传教育 ，等必须进行的工作，都无法正常开展。

5.衔接程序缺畅。一是底数不清。根据有关文件规定，刑满释放人员应持《释放通知书》到各级安置帮教办公室签署帮教措施及落实的意见。但此项规定在实际工作中未得到严格执行，一些释放人员未按要求到相关部门报到登记和落实帮教措施，导致基层帮教部门无法掌握释解回归后的信息。二是对刑满释放人员无执法权。刑释人员走出监所、回归社会后的去向和接送，日常的监管，因无明文规定，缺乏必要的制约措施，加之基层帮教力量薄弱，因此，使得安置帮教机构和帮教组织无法了解和及时掌握他们的动向和情况，且要花费大量的人力、物力和财力进行频繁的排查和摸底，加重了基层帮教组织的负担和压力；三是脱管和失控。社会上大量存在的人户分离、暂住流动人口大量增加现象，造成实际管理人口中对刑释人员的有关情况和信息难以掌握，易造成脱管和失控。四是刑满释放

人员信息管理系统还不完善。目前正在运行的刑满释放人员信息管理系统还存在一些不完善的地方。由于运行时间不长，监狱在上报刑满释放人员信息时信息有不全，时有出现漏报误报情况，所以造成了部分预释放人员信息的不完善情况，直接影响了本地区对刑满释放人员的接收工作。

6.安置帮教缺位。社区矫正解矫人员期满解矫后，是否直接归入刑满释放人员与监狱刑满释放人员一起进行安置帮教，目前尚无明文规定。根据社区矫正工作的立法目的和宗旨，社区矫正人员都是社会危害性不大的罪犯，适宜监外执行方式执行的特殊人群，与在监狱服刑人员有较大区别。该服刑人员期满后，公安派出所就把这部分人列入重点人口进行管理，如果要同其管理保持一致的话，只能简单地把矫正人员期满后直接转为刑满释放人员进行一定年限的安置帮教管理，不仅极大地浪费司法薄弱的人力物力，而且与社区矫正立法工作的原旨相违背。

二、推进社区矫正与安置帮教工作一体化的措施

社区矫正和刑满释放人员是社会中重点人群，是一支灰色大军，是影响社会稳定的重大隐患，做好对社区服刑人员的矫正监管和刑满释放人员的安置帮教工作，对创新社会管理，维护社会稳定具有十分重要的意义。笔者认为推进社区矫正与安置帮教工作一体化应做到“六个突破”。

（一）实现立法执法主体定位、身份和执法权限的突破

社区矫正是与监狱矫正相并行的行刑系统，从试点到全面实施已走过10年历程，因为这项工作的法律不完善，致使工作中的很多困难和问题暂时无法解决。建议国家出台与监狱立法具有同等地位的社区矫正法，同时，《司法部社区矫正工作暂行办法》以立法的形式明确其中的的内容，规定社区矫正工作的执法主体、身份和执法权限，社区矫正机构设置在县一级；明确社区矫正执法人员进入警察序列，并赋予其对社区服刑人员有警告、

责令改正、罚款、拘留、调查、电子监控、限令到场、限制活动内容和范围、押送等强制处罚权和执法监管权；明确社区矫正工作者的法律地位、权利义务、专业条件、考入程序和方式，赋予其执法权，并保障其培训、补贴经费；明确对社区服刑人员的审前评估、矫正接收、教育学习、社区服务、监管审批、考核奖惩、安置帮教等程序，从而实现有法可依，真正体现社区矫正刑法执行的严肃性和威慑力，确保社区矫正与安置帮教的效果和质量。

（二）突出社区矫正与安置帮教一体化实施方案和工作细则的突破 要把做好社区矫正与刑满释放人员安置帮教，预防和减少他们重新违法犯罪，作为维护社会稳定，搞好社会治安综合治理的一项重要工作来抓。一是落实好机构。成立刑满释放人员安置帮教工作领导小组，由分管政法工作的领导总牵头，安置帮教工作领导小组具体负责，综治办、司法局（所）有关人员落实日常工作。二是落实好责任。把安置帮教工作列入有关单位、村年度综治工作的考核内容，通过层层签订目标管理责任书，并实行“三包”（即包帮助安置、包考察教育、包思想转化），促进安置帮教各项内容、措施落实。三是设计好方案。方案和工作细则重点突出把好把好接茬关和安置关“两道关口”以及与监狱开展“结对子”帮教的的详细内容列入其中。

（三）突出加强职业化社区矫正及安置帮教队伍建设的突破

司法行政机关公职人员是开展社区矫正工作的主要力量，司法行政机关要积极向当地党委政府争取对基层司法所人员编制的支持。在编制有限的情况下，以招考协警或公益性岗位的方式解决人员不足问题，逐步消除“一人所”的不正常状态。对社区矫正执法人员、公益性岗位人员的招录招聘，要求必须具备法学、教育学、社会学、管理学、心理学等相关专业

知识。对公益性岗位可设定一定的服务年限，在其服务年限届满参加国家公务员考试时，可以享受与大学生村官或西部志愿者等同的相应待遇。强化在职培训，有计划分步骤地对司法所社区矫正执法人员进行全员强化培训，或有针对性地选派到高等司法警官院校培训深造，强化专业素养、责任意识和工作能力。

（四）实现无缝接茬，强化安置帮教，预防和减少重新犯罪的突破 在全面健全社区矫正与刑满释放人员安置帮教工作制度的同时，要把好“三关”，实现社会管理创新，把首要环节和对刑满释放人员的无逢接茬作为帮教工作的出发点、切入点，把好“接茬关、帮教关、信息关”，确保刑满释放人员在回归社会后走向新生的生活。一是把好接茬关。搞好刑满释放人员的接茬工作，是搞好帮教的基础。重视刑满释放人员报到及监所寄发的通知书和市安置帮教办通知。对刑满释放人员在监所的表现和家庭状况进行详细的记录，并及时通知司法所做好安置帮教工作。司法所通过家访、签订帮教责任书、法制教育等多种形式对其开展安置帮教。确保安置率100%。二是抓好帮教关。刑释人员往往个人思想包裹较重，加上社会上一部分人“老眼光”看问题，很难使他们树立起生活工作的决心和勇气。对此，在安置帮教工作中，根据各人的不同情况，制定针对性的帮扶计划，落实帮扶措施，使他们能够自食其力，成为对社会有用之人。同时努力转变社会各界对刑释人员的看法，增强释解人员重新走上社会、重新就业的自信心。三是把好信息关，认真摸排，建设好信息库。摸清刑满释放人员的底数是搞好安置帮教工作的基础。建立刑满释放人员信息数据库，做好接收登记，做到底子清楚，资料齐全。建立社区矫正、安置帮教人员信息信息化监管平台，社区矫正与安置帮教对象手机定位率要达到100%，打造“人在网上走，事在网上办，结果网上查”的社区矫正与安置帮教工作新

模式，推进了社区矫正与安置帮教工作信息化、规范化管理。有效防止矫正人员的脱管、漏管，实现了社区矫正监管工作从“人防”向“技防”的新转变。

(五) 实施加强依法管理，监管、帮教并重的突破

坚持依法矫正和帮教，对社区矫正对象，按照社区矫正工作程序，从入矫谈话做起，抓好教育学习，组织公益劳动，落实汇报和请销假制度，建立日常考核制度，做到月考核、季评比，对矫正期满对象公开宣告解除矫正，纳入安置帮教范畴。对刑满释放人员逐个建立帮教小组，制定帮教方案，落实“多帮一”或“一帮一”的帮教措施，做到帮教责任落实到位；对当年回归的刑满释放人员，及时了解其思想动态及生产、生活情况，积极引导社区矫正对象和刑满释放人员开启新生活。按照社区矫正工作要求和安置帮教有关政策规定，为社区矫正和刑满释放人员帮扶解困，对待他们不歧视、不嫌弃、不抛弃、不放弃，思想上教育疏导、生活上关心支持、行为上约束规范、工作上妥善安置。对那些生活一度无着落，思想不稳定。及时了解情况，进行思想教育，化解其悲观厌世的思想情绪，帮其重塑信心，重树人生目标。不断提高社区矫正和安置帮教工作的质量。

(六)实施加强社区矫正工作经费保障和基地建设的突破

进一步完善社区矫正与安置帮教工作的保障机制，确保基本工作经费和必要的设施装备落实。司法行政机关应积极地争取党委政府和有关部门的支持，将社区矫正工作人员经费、行政运行经费、办案业务经费、业务装备经费纳入财政预算，并根据工作发展需要建立动态增长机制。要争取各级政府要加大对社区矫正与安置帮教工作的经费投入，研究制定与其工作基本相适应的经费保障机制，争取财政部门把社区矫正与安置帮教必需的工作经费（管理指导、业务培训、调查评估、相关平台设施维护、技能

培训、过渡性安置帮教基地建设等费用）、办公设施、执法装备等费用列入财政预算予以保障，实行专款专用，努力从根本上解决无钱办事的问题。

参考资料：

1.最高人民检察院、最高人民法院、公安部、司法部《关于开展社区矫正试点工作的通知》；

2.1983年5月5日由公安部、劳动人事部、农牧渔业部、教育部、商业部联合下发了“关于犯人刑满释放后落户和安置的联合通知”；

3.《中共中央关于加强政法工作，更好地为改革开放和经济建设服务的意见》

司法部印发的；

4.《司法行政机关社区矫正工作暂行办法》；

5.《刑法》修正案（八）。

6.《河池市社区矫正工作》2014年5月29日《河池日报》

作者单位：宜州监狱

作者姓名：覃学凝（主任科员） 韦黎宁（副科长）

通讯地址：宜州监狱教育改造科

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