周小川详解中国央行多目标制:客观上影响独立性

上海证券报1

周小川详解中国央行多目标制

中国央行采取维持价格稳定的单一目标尚不现实。现阶段，中国央行实行多目标制，既包括价格稳定、促进经济增长、促进就业、保持国际收支大体平衡等四大年度目标，也包含金融改革和开放、发展金融市场这两个动态目标。

这是中国人民银行行长周小川6月24日在美国华盛顿参加国际货币基金组织（IMF）的中央银行政策研讨时，就中国央行的多目标制作出的阐述。他指出，这种选择与中国处于经济转轨中的国情是分不开的。

任何政策选择都有成本和收益。有评论指出，中国的这一体制选择带来了信用增长过快、高杠杆率和影子银行等问题。周小川认为：“我们不否认有些事是有代价的，关键是代价不能高于收益。中国央行推进了改革，促进了金融市场的发展，大体上保持了金融稳定，也赢得了机会去更好地实现货币政策目标，可以说收益大于成本。”

展望未来，周小川指出：“转型终将会大致告成，央行目标函数将走向简化，许多国际经验也将更加对中国有实践意义。”

“通胀目标制”尚不现实

谈及中央银行采取维持价格稳定的单一目标，周小川的形容是“令人羡慕”的，因为它简洁、好度量、容易沟通。但他旋即明确指出，对现阶段中国来说尚不太现实。

维持价格稳定的单一目标，即“通胀目标制”，是指中央银行明确把某种通货膨胀率目标作为货币政策的首要甚至唯一目标的政策框架。新西兰央行于1989年成为首个采用通胀目标制的国家，目前全球有20多个经济体实行通货膨胀目标制。

通胀目标制的最大优点在于高度透明，容易使得市场主体对央行的货币政策形成较为清晰的预期，但其前提是微观主体对货币政策信号反应灵敏，要素、产品等价格体系的扭曲和管制较少，金融市场较为发达。

中国央行究竟有哪些目标？周小川给出的解答是，中国央行采取的多目标制，既包括价格稳定、促进经济增长、促进就业、保持国际收支大体平衡等四大年度目标，也包含金融改革和开放、发展金融市场这两个动态目标。

背后的原因，与中国处于经济转轨中的国情是分不开的。中国央行为何要支持并组织改革开放？周小川认为，转轨早期的共性问题是价格严重扭曲，税收体系扭曲，非货币化实物分配，资源配置非常低效，银行也还不是真正的商业银行。这些扭曲和资源配置错误的损失通常最终都集中于银行体系，这就没有金融稳定可言，中央银行难以实现价格稳定，货币政策的有效性也无从谈起。

“在这一历史阶段，金融改革和实现金融系统健康化和稳定的重要性甚至要高于通胀等传统目标。”周小川指出。

中国央行为何要发展金融市场？周小川表示，绝大多数计划经济在转轨时都没有股票市场、没有公司债，金融产品种类匮乏，更没有衍生品工具用于进行风险管理。这种情况下，即便央行想让货币政策向市场化方向靠拢、想建立现代化的宏观调控框架也不可能，货币政策也无法正常传导。

中国央行为何要关注国际收支平衡？周小川的回答是，对所有新兴市场经济体而言，国际收支、资本流动、汇率和外汇储备都是影响宏观经济和货币政策的核心内容，新兴市场经济体央行关注国际收支平衡十分正常。

为什么不是财政？

中国央行采取多目标制，这当中，价格稳定是各国央行都有的目标，经济增长和就业重叠性较大，也是某些其他央行的目标。中国央行的功能中，比较特殊的是改革开放、发展金融市场和国际收支平衡。

在解释了为什么中国央行要有这些功能后，周小川还抛出了一个问题：为什么是央行而不是财政？

亚洲金融危机期间，中国银行(3.160, -0.04, -1.25%)（601988）部门的资本充足率、不良贷款等指标严重恶化，国际业界普遍评论中国的大型银行已经陷入了“技术性破产”。由于中国的银行体系庞大且层级多，也难有外国银行有能力和意愿全面介入，因此中国不得不靠自己的力量来救助银行并进行改造。

周小川回忆说，当时财政没有足够的资源，1990年代财政收入占GDP比重的低点仅约为10%，还有大量的计划经济历史包袱，所以央行不得不设法救助金融机构和维护金融稳定。

在这一过程中，人民银行剥离了政策性不良资产，对问题银行进行了注资，推动各大型银行上市，同时注重监管体制、法规建设、会计审计标准、贷款分类、财务报告等方面的微观制度建设。

由于中国在转轨过程中借鉴了东亚外向型国家的发展道路，这就提高了中国对国际贸易和外资的依赖度，导致国际收支在很大程度上影响到了央行的货币政策、货币供应量和价格稳定目标。因此，中国央行必须要关注国际收支平衡问题，相应也需要承担管理汇率、外汇、外汇储备、黄金储备、国际收支统计等职能。

周小川指出：“财政在转轨早期、中期面对大量显性和隐性亏损，处于极度困难的阶段，可以理解会对金融改革、汇率、国际收支取避让策略。”

多目标客观上影响央行独立性

《中国人民银行法》规定：“中国人民银行在国务院领导下依法独立执行货币政策，履行职责，开展业务，不受地方政府、各级政府部门、社会团体和个人的干涉。”

一般认为，央行和货币政策应该独立。也可以把央行和货币政策适当分开，强调货币政策应独立。

周小川强调，一个实行单目标制的央行是相对容易实现独立的。但如果一个央行是多目标的，可能就更难以超脱政治现实的影响。这一方面是因为多目标就需要与其他政府部门和监管机构较多地协调、共事，另一方面，央行承担的宏观审慎和金融监管等职能，在权责上本身就比较敏感。

“中国央行追求多个目标确实可能会影响其独立性，这个矛盾真实存在。”周小川坦言。

中国央行要组织改革，要解决过去金融体系税率和税制的种种不合理之处，处理历史遗留包袱，把大型金融机构改造为健康的、现代化的企业，这都需要和政府各部门去协调并共同完成。在这种情况下，央行要想有所作为，跟政府保持比较紧密的关系是有助于改革的。

反过来说，从计划经济向市场经济转轨的过程中，如果改革不到位，货币政策就难以选择合适的工具，也难以传导；如果央行过多强调低通胀目标，不在价格改革时容忍一定通胀，那么反而可能阻碍整体的改革转轨。

转型一旦如周小川所言“大致告成”，结果会怎样？周小川指出，如果今后央行的改革任务基本完成，“目前的这种状况也可能发生变化”。