中国城市可持续发展的几个关键问题

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编者按：这篇文章是作者在参加由中组部举办的第五期现代城市领导者专题研究班学习培训中，通过对香港、珠三角城市（深

圳、佛山、河源）、长三角城市（上海、扬州）实地考察，结合自己长期对城市可持续发展的思考撰写的。文章站在更为广阔的高度，通过对多个城市先进经验予以针对性分析，进而对我国城市可持续发展的几个关键问题进行有益探讨。文章没有局限于个别城市的经验教训，而是抓住了众多城市面对的普遍和规律性问题，所以对其他城市均有广泛启发和借鉴作用。在新年第一期选登这样的文章，表明了我们对本栏目文章的选择取向，希望这样的文章越来越多。

中国城市可持续发展的几个关键问题

曹勇

城市的可持续发展是实现人类可持续发展目标的重心和焦点，也是科学发展观对城市发展的内在要求。特别是在城市化进入到高速发展期、城市所面临的问题和矛盾更加凸显、城市需应对的挑战和机遇更加复杂的大背景下，我国的城市化更要坚持走中国特色城镇化道路，促进大中小城市和小城镇协调发展，统筹主体功能区规划、耕地保护、省管县改革等重大举措，做到规划超前、建设慎重、管理精细，实现高质量、高效益、高效率发展，为子孙后代留下生存和发展的空间。

“十一五”规划纲要提出的一个重大战略，是根据不同区域的资源环境承载能力、现有开发密度和发展潜力，统筹谋划未来人口分布、经济布局、国土利用和城镇化格局，将国土空间划分为优化开发、重点开发、限制开发和禁止开发四类主体功能区，确定主体功能定位，明确开发方向，管制开发强度，规范开发秩序，完善开发政策，逐步形成人口、经济、资源、环境相协调的空间开发格局。以广东省河源市为例，该市位于广东省东北部，既是老区、山区，又是资源大市、经济小市，更是广东的一块“处女地”、香港的一个“大水缸”。河源的最大优势是生态，最大

东省山区实践科学发展观的排头兵。开发方向上，提出实施“公园城市、岭南水城”规划建设工程，打造宜居宜游宜业的生态名城。开发强度上，全市国土面积85%为农业、林业、水体等生态区，开发强度为15%，其中二、三产业仅占5%，道路、居住等占10%，远远低于佛山（40%）、深圳（36%）的开发强度。开发秩序上，高起点开展城市总体规划、国民经济与社会发展规划、土地利用总体规划，实行三规合一。按照统一规划目标、统一空间数据、统一空间管制“三统一”原则，避免出现建设中违规操作现象。开发政策上，广东省2008年就制定出台了促进科学发展的干部考核指标体系，分都市发展区、优化发展区、重点发展区、生态发展区，对不同区域进行差别化考核。这种考核导向对河源坚持生态优先的发展道路起到了关键作用。河源的发展，汲取了先

潜力也是生态，是珠三角的生态之源。生态优势如此明显的后发地区，如何科学发展，河源给出了答案。发展定位上，提出建设成为广东省环境友好型、

推进形成主体功能区，是国家

资源节约型的生态发展示范区，争当广

发地区的经验和教训，避免“先污染后治理”和“工业化陷阱”，体现了主体功能区的理念和要求。对广东来讲，完全可以牺牲河源的快速发展来换取广东的可持续发展。因此，全国和省级主体

城市的可持续发展是实现人类可持续发展目标的重心和焦点，也是科学发展观对城市发展的内在要求。

从广东河源的生态化发展看我国城市化进程中的主体功能区规划

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功能区规划要尽快出台。正如有关专家指出：“如果主体功能区规划不能实施，我们还将为经济发展付出巨大的代价”。主体功能区规划是新形势下城市化的指南针和路线图，有助于现代城市领导者进一步树立科学的发展观、正确的政绩观、人本的群众观。

它应当是管规划的规划。全国主体功能区规划，应该是“规划之母”，应该与国民经济和社会发展规划是同一层次，体现其权威性。主体功能区规划的法律地位、编制主体、审批主体、实施主体，也将随着规划的出台成为新的课题。科学发展，规划先行。主体功能区规划，对一个地方怎样科学发展、向什么方向发展，有了科学的判断和定位，有助于现代城市领导者走出把“发展是硬道理”片面地理解为“经济增长是硬道理”的误区。

它应当是管领导的规划。主体功能区规划是战略性、基础性、约束性的空间规划。规划的约束性主要体现在对各级地方政府和政府部门的约束。这种约束有利于城市规划建设的延续性。一旦主体功能区规划对某个城市的功能定位确定以后，开发强度规定之后，就能够保证一任接着一任抓，一届接着一届干，一张蓝图绘到底，避免提脱离实际的目标，搞不顾自身条件的建设，甚至是“新官不理旧账”的折腾。有利于打破行政壁垒，推动区域合作。

它应当是管目标的规划。全国主体功能区规划针对不同功能区定位，采取不同的财政政策、投资政策、产业政策、人口政策、土地政策、环境政策，保证规划目标的实现。同时，实行差别化考核，避免“一刀切”。优化开发区域强化经济结构、资源消耗、自主创新等方面评价，弱化经济增长评价；重点开发区域对经济增长、质量效益、工业化和城镇化水平以及相关领域的自主创

新等实行综合评价；限制开发区域突出生态建设和环境保护等的评价，弱化经济增长、工业化和城镇化水平评价；禁止开发区域主要评价生态建设和环境保护，使考核更科学、更合理。

它应当是管民生的规划。主体功能区规划，把人的需要放在首位，充分考虑人口、资源、环境的可持续问题，按照生活、生态、生产的优先次序，合理调整空间结构，控制开发强度，把开发的强度控制在生态系统可承受的范围之内，实现经济与生态、经济与社会、经济与民生的和谐发展。

从香港的集约化发展看我国城市化进程中的土地保护政策

土地问题始终是我国现代化进程中一个带有全局性、战略性的重大问题。我国城市化水平和工业化水平快速提升，带来的最大问题也是土地问题。2003年，全国耕地18.51亿亩，已经逼近18亿亩这条红线。2004年，国务院作出了关于深化土地改革、严格土地管理的决定，打响了全国耕地的保卫战。根据有关部门统计，我国656个城市城镇居民人均用地达133平方米，香港人均用地仅为37平方米，发达国家的人均城市用地为82.4平方米，而我们的国情是人多地少，欧美国家的国情是地广人稀。我国城市化水平为45.68%，发达国家城市化水平达80%以上，美国达到82%。这种鲜明的对比告诉我们，我国实行最严格的土地管理制度是非常正确的，在风起云涌的城市化演进中，还要考虑城乡一体化发展需要的建设用地。如何守住18亿亩耕地红线，香港规划建设管理方面的经验，值得我们借鉴。

同样面临人多地少问题的香港，这片陆地面积仅为1070平方公里、建成区仅占全港用地总面积24%（256平方公

中国城市经济 CHINA URBAN ECONOMY

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里）的土地，却是拥有700万人口、实市蔓延的路子，应当采取更加紧凑的模现GDP13000多亿的国际大都会。究其式，以最小的代价获得最大的成功。我原因，香港对城市规划与发展管制制度们既要考虑满足当代人的需要，也要为的高度重视起到了关键性作用。一是高子孙后代留下可耕的土地、人本的绿地密度发展。在过去100多年的开发建设

和洁净的天地。

香港的城市化经验告诉我们：依照中国人多地少的国情，中国的城市化决不能走城市蔓延的路子，应当采取更加紧凑的模式，以最小的代价获得最大的成功。

中只占用了24%的土地，66%的土地为坚持高密度建设与低密度建设相结森林、湿地和郊野公园受到保护，还有合。学习香港“大密大疏”经验，科学10%是水体。港岛容积率8—10，九龙修编城市总体规划，在城市中心地带、容积率7.5，新界容积率5。二是立体化繁华地段、商业区等进行高密度规划，交通。香港紧凑而高密度的城市形态深在风景区、生态保护区和森林公园等刻影响着城市交通，在城市建设中严格进行低密度规划。坚决纠正城市发展中遵循公交优先的原则，建立地上地下、“重新区、轻旧区”的现象，遏制土地高架立交的立体交通体系，将人行立资源浪费。

交、人车分道进行有效衔接，形成了多坚持地上发展与地下发展相结合。元化的公共交通系统，有效缓解巨大的地下空间的开发利用是城市空间与功能交通负荷，才使香港这座高密度、快节拓展的重要手段。目前，国内绝大多数奏的现代化城市得以正常运作。三是精城市都存在地下空间利用方式不科学、细化管理。香港对各种对立矛盾因素进规划建设管理缺乏统筹、地下空间不成行平衡协调，使管理要素张弛有度，彼系统、开发力度不够、功能相对单一等此之间相互作用，最大限度地发挥各自问题，资源配置和利用效率没有达到最的作用，做到管理上精雕细刻、服务上大化。要实行多元化利用，加强地下商精耕细作、技术上精益求精、花费上精业街、地下文化娱乐设施、地下交通空打细算，体现了“细微之处见精神”，间、地下市政公用设施建设。

从而源源不断地迸发出使城市管理效益坚持科学规划与精细管理相结合。最大化的整体合力。

城市如何规划，体现的是政府的执政理根据香港的规划，到2030年，只需念。积极借鉴香港依法搞规划、开门搞要增加2%的建设用地，就能满足发展规划的理念，广泛听取专家、群众的意需要。根据有关专家预测，到2030年，见，做到问政于民、问需于民、问计于我国的城镇化水平将超过70％，全国总民，确保规划决策法制化、专业化、民人口达到15亿，市镇总人口将超过10主化，杜绝所谓的“长官规划”、“精亿。按照目前的城镇化速度，我国将新英规划”。城市管理是城市规划建设的增城镇建设占用耕地1.098亿亩，人均支撑，不仅能美化城市环境，优化城市耕地将处于国际公认警戒线以下。香港秩序，还能最大限度地发挥城市的综的城市化经验告诉我们：依照中国人多合功能，减少资源浪费。积极推行系统地少的国情，中国的城市化决不能走城

管理与要素管理、靠人管理与靠制度管

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理、短效管理与长效管理、刚性管理与软性管理、部门分工管理与整体联动管理、政府管理与市场管理、“数字化”管理与“网格化”管理等方面均衡组合，如深圳市推行的“数字城管”，通过数字化的手段为调控城市、预测城市、监管城市，促进了深圳市的人流、物流、资金流、信息流、交通流的通畅和协调。

坚持城镇化与城乡一体化相结合。校正城乡偏差，已成为我国城市化改革和发展的主线。在坚持大中小城市并举和农村城镇共同发展的城市化道路上，要有意识、有步骤地强化空间布局和推进速度的约束。不仅要考虑城市怎么建，还要考虑农村怎么建。目前，农村宅基地大量占用土地的现象十分严重，必须通过“三集中”的办法集约发展，即人口向城镇集中、土地向规模集中、产业向园区集中。随着城市规划法向城乡规划法、城市规划局向城乡规划局的转轨，必须“两手抓、两手都要硬”，把城镇化和城乡一体化有机结合起来，管住城乡两头，节约集约发展。

从长三角的城镇化发展看我国城市化进程中的省管县改革

“省管县”改革是党的十七大以来鼓励探索的一项重大改革，与“大部制”并称我国行政管理体制改革的“两面针”，一个是优化组织结构，一个是减少政府层级。

从“市管县”到“省管县”，是我国改革开放的经验总结。实践证明，改革开放30多年来，凡是县市级政府自主权较高的地方，城市化及城市的经济社会发展水平较高。长三角是我国城市化水平最高的地区，也是我国县域经济水平最高的地区。长三角的城市化水平之

所以非常高，与其发达的县域经济是密国百强县评比中，曾连续3年以位占30不可分的。上海市辖1县18区，2006年席而名列榜首，创造了县域经济突飞猛城市化水平达到88.7%，居全国之首，进的“浙江现象”。

无论是县改区还是县，都属于省管的范从“市管县”到“省管县”，是我畴，上海市的城市化没有打上区管县的国城镇化发展的必然要求。首先，地级历史烙印。江苏省扬州市辖4县3区，是市往往偏重于“市中区”的发展，不历史文化名城，联合国“最佳人居奖”够重视所辖或代管的县的发展，注重城市，不仅是一个人口大市，而且是一“点”或“线”，忽视兼顾“面”，个农业大市，上世纪90年代开始进入城造成资源过度向中心城市集中,导致中市化加速发展阶段，2007年城市化水平心城市的极度扩张,城市发展没有边界,为50.2%。扬州城市化发展较多地体现没有止境的土地征用和旧城改造；同在小城镇的发展上，在户籍制度、土地时，市所辖县的城市化水平极度落后,使用制度、投融资体制、行政区划调整虚假城市化现象严重,加剧了城乡“二等方面加大了改革的力度，从1983年开元化”结构。其次，市与其所辖的县始席卷全国的市管县体制改革，扬州市竞争发展,加剧了县与市在人、财、事管1市9县，到1996年进行的行政区划调三方面的矛盾。市县争相跑计划、跑指整，管辖的泰州县撤县设立地级市，从标、争投资,竞相进行政策攀比、政策一定意义上讲，也是市管县到省管县的不统一的现象时有发生。再次，普遍推一种形式。浙江省是强县扩权改革最行“市管县”体制,导致了“小马拉大早、县域经济活力最强的省份。县域经车”的现象。其结果对周边管辖的广大济蓬勃发展，使浙江城乡差别明显减农村地区，无法产生足够的辐射能力，小。2008年度，浙江城乡居民收入比为公共服务均等化难以到位。实行省管县2.45:1，而全国为3.31:1。浙江省不仅城体制，一是有利于减少管理层级。省管市经济总量和增幅居全国前列，而且全

县后，由五级政府向四级政府转变,实

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现了政府组织结构的扁平化，增强了省级调控能力，降低了行政成本，提高了行政效率。二是有利于推动城镇化。通过下放权力，扩权强县、扩权强镇，激发县域活力，破除发展障碍，促进县域经济和中小城镇发展。三是有利于促进公共服务均等化。通过加强省级调控能力，促进公共服务均等化，从而促进城乡区域协调发展。四是有利于主体功能区的推进。虽然主体功能区规划打破了行政区界限，但是主体功能区规划的实施需要依托一定层级的行政区。县是主体功能区规划与行政区区划的结合点，是实施的最低行政单位。省管县不仅是主体功能区规划实施的内在要求，也是落实财政、投资、产业、土地、人口、环境保护、绩效评价和政绩考核的内在要求。

省管县改革,触及到地区经济发展、财政体制、行政管理体制和行政区划等诸多方面,特别是利益关系、权力关系的调整。目前，全国已有18个省份实行了省管县财政体制，加上4个直辖市，全国共有22个地区实行了“省管县”。但是，省管县改革进程中，仅仅改变财政管理关系，而不触及组织人事体制改革，“省管财、市管人”的“半放权”体制，改革不彻底，县级政府依然不能放开手脚推进全面发展。因此，必须进行大胆探索、创新和突破。一是坚持管人、管事、管财相统一，合理界定省、市与县的权限，加强县级绩效考核，提高省级调控能力。二是坚持省域、市域、县域相协调，尊重历史，因地制宜，对于已经成为市辖区的原有县,不应再重新改回县。三是坚持卫星城、中心城、都市圈相衔接，有步骤地综合推进合理调整行政区划、促进城乡经济融合、加快城市化进程和行政管理体制改革。

（作者系淮南市人民政府市长）

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