农村土地股份合作社发展问题考察
内容摘要：本文通过对当前农村土地股份合作制状况进行理论与实证研究，归纳出当前农村土地股份合作制促进农业转型中存在的主要问题并剖析其原因，提出农地股份合作制发展的相关措施和政策建议，以期推动农村土地合理规范地流转，进一步丰富农村土地股份合作制理论，对于规范中国农地股份合作制发展、发展规模高效农业、促进农业转型、提高农村经济的发展水平、缩小城乡差距起到促进作用。
关键词：土地股份合作制  ； 土地流转  ； 土地承包经营权  ； 现代农业
农村土地股份合作制特指农村土地承包人通过用土地承包经营权入股自愿联合起来，通过土地、劳动力要素为纽带，结合为农业经营实体，从事土地规模生产，由农业职业经理人管理，收益共享，风险共担的经营制度。农村土地股份合作制作为我国一种新型的农村经营制度的创新，能够克服我国目前的农村土地集体所有、家庭承包细碎化生产、高成本粗放式经营的弊病，会产生明显的外溢性社会正效应。已成为当代经济理论界关注的农村热点问题。 江苏省徐州市沛县张庄镇土地股份合作社的调查分析
（一）背景
本文所作分析主要以2012年1月至2013年3月对江苏省徐州市沛县张庄镇潘庄村土地股份合作社的状况调查数据为主。本研究采用问卷调查的方法，调查地区为沛县张庄镇。本次调查一共发放调查问卷150份，回收146份，其中有效问卷为140份，有效率为95.89%。样本覆盖整个张庄镇，调查地点包括潘庄、王庄、丁楼3个自然村，调查对象为张庄村民，其中入股的有120户，未入股的有20户。
（二）调查问卷数据分析
1.调查人群的基本情况。被访问对象的年龄分布：在所调查农民中，25岁以下的有7人，占被调查人数的5%，26-35岁的有14人，占被调查人数的10%，36-45岁的有49人，占被调查人数的35%，46-55岁的有56人，占被调查人数的40%，55岁以上的有14人，占被调查人数的10%。
被访问对象的家庭人口分布。调查对象中两口之家的有35人，三口之家的有7人，四口之家的有14人，五口之家的有21人，五人以上的有21人。
被访问对象的文化程度。文盲有14人，占被调查人数的10%，小学文化的有42人，占被调查人数的30%，初中文化的49人，占被调查人数的35%，高中文化的28人，占被调查人数的20%，大专学历的有7人，占被调查人数的5%。
2.调查情况的数据分析。农民入股土地股份合作社的意愿、分红收益及收益分配的满意程度：在对农民入股合作社意愿的调查中，发现140人中只有7人愿意加入土地股份合作社，其余133人都不愿意加入。这与网上新闻报道的大相径庭。根据被访问对象给出的不愿入股的原因，归纳总结起来主要有以下两点：一是土地收益得不到保障；二是入股土地要么被荒废在那里无人问津，要么被移作他用，比如建私家别墅。在访谈的过程中我还了解到，虽然绝大多数村民不愿意入股，但最终还是被强制入股。
在入股的120户村民中，80%的农户没有分红收益，12%的农户得到1000元以下的分红收益，得到1000元以上分红的农户只占8%。这与其对外公布的年底分红占30%不符。农民把土地交给合作社却没有分红收入，这在很大程度上打击了农民入股入社的积极性，造成绝大部分农民不愿入股。
在土地入股的收益分配方面，高达91.67%的农户对目前的收益分配不满意，其中，有41.67%是非常不满意，仅有8.33%的入股农户觉得一般，没有一家农户是觉得满意的。这个现象不难解释，由于绝大多数的入股农户都拿不到土地股份合作社的分红，对他们收入的增加、生活的改善一点帮助都没有，这很难让农民满意。
土地股份合作社的经营模式、入股前后每亩土地成本的变化以及土地定价：
如图1所示，三种经营模式在实际操作中被使用的只有两种，且大多采用的是合作社直接经营，占70%，剩余30%采用的是“合作社统建统调、农户分包”的模式。这与新闻报道中的数据出入很大。据实地调察的结果发现，合作社承包下大面积土地后会再转包给其他种植大户，从而赚取其中约100元的价差，出现了典型的寻租现象；此外，在王庄确实有大面积的土地被承包下来后荒废在一旁。这些事实都足以有关张庄镇潘庄土地股份合作社的报道宣传的真实性有待考证。
在接受调查的120户入股农户中，所有人都表示，入股之后土地的成本是增加的，这与规模经济理论不符，说明了合作社并没有发挥其作用达到预期降低成本的效果。
关于土地定价的问题，96%的农民表示土地定价偏低，只有4%的农民觉得土地定价是合理的。这些数据说明农民觉得入股的土地价格被低估了，自身的权益受到侵害，这也是农民不愿入股的原因之一。
农民的人均家庭年收入，农业纯收入占比以及农户打工的选择：
如图2所示，人均家庭年收入在5000元以下的占10%，收入25000元以上的只占5%，收入10000元-15000元所占比重最高达30%。此外，农业纯收入在农民的总收入中所占比例极低，只有1%-5%，最高不超过10%。这些数据表明农民现阶段的收入水平仍不高，绝大部分的收入都是依靠外出打工赚取，张庄镇潘庄土地股份合作社的成立并未增加农民的收入，这再次质疑了其对外公布的取得的成效。在被调查的140家农户中，高达98%的农户选择了外出打工赚钱，极少有人愿意到土地股份合作社中打工。 这从侧面说明了张庄镇潘庄土地股份合作社存在很大的问题，农民不愿入社打工，不能赚取在合作社打工的工资性收入。农村生产技术水平：调查显示，65%的农民表示现阶段的生产技术水平仍非常低，30%的农民觉得较低，只有5%认同生产技术水平。这说明张庄镇潘庄土地股份合作社并未按其所报道的那样对农民进行专门的技术指导，起到促进农业现代化发展的作用。
（三）调查结论 经过对调查数据的统计分析，张庄镇土地股份合作社发展的实际情况与官方宣传报道的极其不符，该合作社在发展中存在着严重的参与主体异化问题，表现出的是一种“个人专权型”合作社，农民都是被入股、被合作，严重违反了“依法、自愿、有偿”原则，这一问题影响了合作社在农民心目中的形象，造成农民与合作社的矛盾日益尖锐，给合作社的发展带来了很大的困扰。
江苏省徐州市沛县张庄镇土地股份合作社发展存在的问题
在调研的过程中，笔者发现张庄镇土地股份合作社存在的最主要的问题是：土地股份合作社异化，呈现出一种“个人专权型”合作社。主要表现在三个方面：组建主体异化问题、管理主体异化问题、利益分配主体异化问题和农村土地承包经营权入股估计不合理问题。
（一）组建主体异化问题
张庄镇土地股份合作社实质上是一种“个人专权型”合作社。这种合作社主要是原村主要领导由借用集体经济力量发展起来的，这致使农民处于被入股、被合作的境地。土地股份合作社是农民基于自愿联合、民主管理的基础上成立的互助型经济组织。但实际上，政府官员为了达到提升政绩、套取国家政策补贴等目的，强行指定本地区一年要发展合作社的数量，干预合作经济的发展。政府干预合作社的发展一方面能为合作社赢得一些社会资源，促进其发展，另一方面容易造成合作社官方化或政社不分，导致基层政府和村委会出现信任危机，广大农民对合作社敬而远之。
（二）管理主体异化问题
虽然土地股份合作制在名义上试图建立与完善法人治理结构，在合作社章程中规定原始承包人、股东大会、董事会、监事会、经理层等利益主体的权利、责任、义务，但是现有土地合作社运行存在管理主体异化问题，变为典型的内部人专权控制。
这是因为土地产权不清晰，农地土地股份合作社的产权关系较为模糊。在调查中发现大多数土地股份合作社实际运行中，大多数承包户股东的表决权、选举权等未能得到充分行使，农民对土地合作社没有民主管理和民主参与权利，合作社的决策主要由几个大股东决定，农民对合作社的发展漠不关心，缺乏积极性，一些农户和合作社的矛盾较尖锐。管理上的个人专权强化了资本化趋向，与合作社的原始产权相悖，一方面能提高决策效率、减少决策成本，另一方面容易产生内部人控制、寻租现象等问题，造成决策失误，滋生个人崇拜和内部矛盾。
（三）利益分配主体异化问题
目前张庄镇土地股份合作社从成立到运作过程来看，是把农民土地以股份合作名义集中起来，转包给外部经营主体，属于内股外租型。合作社充当了土地流转的中介组织。农民与合作社关系实质是承租人和出租人关系，农民把土地入股给合作社只获取六七百元的租金，农民也很少被合作社雇佣，或是获得工资收入。大多数农民是被村干部说服教育入股，入股后外出打工。从农民入股后既不参与分红也难以获得经营土地的增值收益。当承租人因经营不善“跑跑”消失后，承包人租金无人偿付，造成农民利益受损，容易产生农村新的社会不稳定现象。主体异化的合作社已丧失了以“人地结合”为原则的真谛，异化为资本结合的伪合作社或假合作社，造成了广大农民的“被参与”、“被入股”，以此，出现少数合作社内部人滥用国家基层权利、侵害农民土地利益、谋取私利，造成农村收入分配新的不公平现象。
（四）农村土地承包经营权入股估价不合理
承包地向土地股份合作社流转中，由于缺乏统一土地流转市场，承包户信息不对称，土地细碎，在谈判中处于弱势，入股定价不规范，土地收购方故意压价收购农民土地经营权，导致农民利益受损。这一点在我们的调研结果中也很明显，96%的农民表示土地定价偏低，只有4%的农民觉得土地定价是合理的。由于我国农地产权定位不清晰，很难建立科学农地估价制度，土地折股过程中没有科学合理的参照标准，而是参照当地农民平均年纯收入和国家土地征用农地补偿标准（若干年的种植大宗农产品单位亩产收入、青苗补助费等），在制度上导致承包人土地入股定价偏低，再加上害怕入股后土地被转移而失去土地，许多农民在主观上不太愿意接受土地股份合作制而部分农民宁愿自己家庭承包经营。
农村土地股份合作社健康发展的对策建议
为了克服农地股份合作社的异化问题，防止“个人专权型”合作社的蔓延，维护农民利益，真正让合作社成为民管、民有、民受益的股份合作经济组织，促进合作社合理、健康的发展，应从六个方面来着力：完善内部治理；明确界定合作社产权关系；加强农民权益保障，建立健全农村社会保障体系；加强土地股份合作社立法建设；强化新型经营主体人才培养，加强农业技术的运用；颁发给农民土地产权证，搭建土地流转交易平台。
（一）完善内部治理机制
建立与完善法人治理结构机制是股份制的高效运作基础和典型特征，从组织上保障土地合作社规范运作。
一是规范土地股份合作社的组织形式，做到“政社分开”。土地股份合作社成立后，村干部成为合作社实际控制人，村干部既要经营土地股份合作社，又要管理农村社区，在成立时“政社不分”。按现代股份制要求和市场规律、完善土地股份合作社组织形式。让承包人了解土地股份合作制，知道合作社运行规律。制定土地合作社章程，对承包人、股东、股东代表大会、董事会、监事会权利责任义务明晰，特别要让承包人理解其每一条含义，基层组织不要“拉郎配”，要尊重土地入股股东意愿，保证土地股份合作社运作的信息对称、公开，鼓励社员参加股东大会，审议合作社年度报告，对重大决策要积极投票，完全按合作社章程落实“三会”制度，完善法人治理结构，使合作社科学规范运行。二是建立健全合作社激励机制。合作社运行中要科学评估各要素的贡献，同时建立合理收益合理分配制度，以便调动各利益主体积极性。对管理层制定绩效制度，使其收益能反映个人贡献；对股东分红制度，充分调
动土地入股社员参与内部管理的积极性，提高合作社运行效率。三是引入有效地约束机制。建立有效地约束机制，是土地股份合作制健康有序运行的保障。建立制度，落实监督是约束机制的核心。法律、法规、合作社章程、股东大会制度、董事会制度、职业经理人制度、监事会制度一定要落实，从内部确保合作社规范运行，同时要使市场经济中债权人治理机制、合伙人制度、经理人市场机制对合作社高管人员形成外部约束，促进其行为自我规范。建立与完善有效的约束机制，对股东与经理人的委托代理经营行为进行严格审核、监督，避免职业经理人道德风险和“内部人控制”现象，保证土地合作社规范发展 （二）明确界定土地股份合作社各种产权关系
土地股份合作社要健康规范发展，必须明晰土地股份合作社产权关系。首先，土地要确权，明确国家、农村集体经济组织、承包人权属关系，特别是承包人的权属，使农民承包经营权在法律上得到充分保护，而且要给农民颁发承包经营权证书，让农民在土地流转前吃定心丸。政府还应尊重市场规律，让承包户自主决策入社，不要对土地合作社的操纵和过度干预，将自身的角色定位为服务者、提供便利者、引导者而不是农地股份合作社的发展主体。因此，政府应该努力做好服务工作，在大政策上引导合作社的发展，在实际发展过程中，制定符合国家法律的准则，提供完善的基础设施建设，尽可能的为农地股份合作社的发展提供便利。其次，防止侵害股东权益的内部人控制。合作社的法人治理要规范运作，重大经营决策应通过法律制度推进民主决策，避免少数大股东和社区领导者专权而侵害承包户权益。最后，国家要建立承包户维权机制，让侵权的人付出沉重的代价。
（三）加强农民权益保障并建立健全农村社会保障体系
保护农民权益的深层次问题就是建立健全多层次的农村社会保障体系，关系到农民流转土地积极性。现代农业离不开规模经营，土地股份合作制是土地规模经营的一种有效形式，也是中国农村经营制度上的探索，应该支持、鼓励、完善。其后果是大量农民必须离开土地，若农民没有农村社会保障为基础，就会有后顾之忧。农民就不把土地以各种形式交出去，现代农业就无从谈起，城镇化、工业化、信息化、农业现代化的“四化联动”就会成为“空话”。因此，应从我国农村的实际出发，坚持以保障农民基本生活为出发点，建立完善农村社会制度。包括完善农村养老保险制度、医疗保险制度和最低生活保障制度，形成城乡一体化的社会保障配套体系，让部分农民离开土地后能有尊严的生活。
（四）加强土地股份合作社规范立法
在法律上，要明确合作社法人地位。在法人地位方面，现有法律找不到明确合作社法人地位的条款，作为市场经营主体，在市场地位、身份不明确，开展经营活动受到制约，在签订合同、抵押贷款、商标权经营方面会遇到层层阻力，不利于合作社持续经营。因此，国家在总结土地合作制经验与教训基础上出台《土地股份合作社法》，明确土地股份合作社法人地位，对合作社创立、行政审批、注册登记等流程规范，严格界定土地股份合作社主体资格，对其法人治理结构、财务制度、合并分立解散、破产清算等操作明晰、规范化。还要明确集体经济组织、承包人、国家、土地股份合作社等利益相关者的法律权利和义务，保障土地股份合作社持续健康运行。目前，土地规模经济属于探索阶段，建议减少行政干预，国家采取注册制，鼓励包括土地股份合作社、家庭农场等多种新型经营主体发展。在国家出台正式法律之前，各地农村可结合自己实际情况，尽快制订土地股份合作社运行的地方性法律法规或暂行条例，鼓励农业经营制度规范创新。
（五）强化新型经营主体人才培养并加强农业技术的运用
国以才立，业以才兴。促进农业产业转型，构建新型农业经营体系，发展现代农业，最终要靠专业人才。一是培养经营人才。通过政策指导和财政扶持，积极引导懂经营、善管理的企业家、农民工、大学生向农村逆向流动。在农村土地流转、税收优惠、项目立项、技术支持、财政资金投入等方面制定优惠政策，吸引他们创办土地股份合作社，以领办农业科技
示范园、设施农业、规模化种养殖场和农产品深加工业厂，发展现代高效农业。二是加大新型农业经营主体经营者的培训力度。以国家“阳光工程”为平台，积极实施“农村实用人才带头人”培训计划，提高他们创业兴业、带领群众致富的能力；加强农村实用人才职业技能培训与鉴定，农业从业人员向新型职业农民转变，培养造就一支稳定的、懂经营善管理、熟悉市场规律的现代农业人才队伍。三是培养农业科技人才。以农业科研院校为平台，以“万名农技推广骨干培养计划”为载体，以实用技术、职业技能重点，加强农村职业教育，不断提高农民的生产技术。此外，以建立农村科技公共服务体系为依托，推广农艺科技，让技术成为农业增长的原动力。
（六）依法保护农民土地承包权并搭建土地流转交易平台
颁发土地承包权证的目的使承包人的土地承包权益在法律上得到明晰和确认，一方面有利于保护承包人的土地承包权不受侵犯，给农民流转土地吃了定心丸，使农民敢于流转土地；另一方面有利于土地证券化，为土地转入方的农地抵押创造了便利条件，便于获得金融支持。 搭建土地流转平台的作用在于，建立了土地流转市场，流转信息公开透明，便于形成公平合理的市场流转价格，使土地使用权交易的常态化、普遍化。流转双方的利益都得到保护，有利于土地向现代新型农业经营主体集中。