"十二五"期间国家档案资源体系发展战略之我见

　　国家档案资源体系建设现状

　　

　　2008年，国家档案局提出“建立覆盖人民群众的档案资源体系”战略目标，经过近三年全国档案工作者的共同努力，一个门类比较齐全、结构渐趋合理、管理日益科学、能为社会主义现代化建设有效服务的、具有中国特色的档案资源体系逐渐形成。但从战略层面分析，现状离国家档案局提出的战略目标尚有一定差距，主要表现为：

　　

　　1.从宏观环境分析，档案资源体系建设缺乏全国性战略规划

　　国家档案局虽然提出“建立覆盖人民群众的档案资源体系”战略目标，表达了档案资源要覆盖人民群众的愿景，但目前除了《中共中央办公厅、国务院办公厅关于加强信，息资源开发利用工作的若干意见》和《国家档案局、中央档案馆关于加强档案信息资源开发利用工作的意见》以外，至今尚无全国统一的具体的档案资源体系建设战略规划，这就导致不同地区、不同行业各自为政，中西部之间、城乡之间差异甚大，国家战略调控力明显不足。

　　

　　2.从行业环境分析，档案资源分流严重

　　各级国家综合档案馆本是保管辖区内各种档案资源的法定场所，但实际上主要保管的是文书、会计、科技等档案，城建、房产、国土、移民、银行、保险、公安、检察、法院等部门或专业档案馆(室)以部门利益为重，将本单位专业档案资源据为已有，分流了绝大部分利用价值极高、与人民群众利益息息相关的档案资源，导致整个国家档案资源体系“支离破碎”，管理标准不一，工作难以协调，馆库建设和设施设备重复投资，严重影响了档案资源体系建设的总体水平与发展规模。

　　

　　3.从内部状况分析，馆藏单一、“重藏轻用”制约了档案资源体系建设

　　受传统管理模式与思维惯性影响以及馆库面积所限，长期以来，相当一部分国家综合档案馆只注重接收机关事业单位的文书、会计等档案，漠视其他专业档案尤其是忽视了特色档案资源的接收、征集，致使馆藏档案门类单一，档案资源普遍“车少货缺”；加之“条块分割”的弊端尚未革除，“重藏轻用”的思想依然作祟，极大地制约了档案资源体系建设水平的提高。

　　

　　4.从技术手段分析，档案资源体系建设技术较为落后，安全存在隐患

　　目前我国利用现代技术开展档案资源建设的方式主要以录入文件级条目、部分档案全文扫描以及手工目录查询为主，馆藏档案的全息上网、网络查询较为鲜见，技术手段相对落后，不能完全适应新形势新技术需要。加之每个档案馆网站建设技术平台不统一，提供给用户的查找方式各不相同，增大了档案资源查询利用难度。而且每个档案网站都基于各自拥有的档案资源进行服务，与其他档案网站缺乏沟通和交流，完全处于“封闭”状态，利用者进入一个档案网站时所能利用的资源仅局限于本馆所拥有的档案；虽然大部分网站都提供了链接服务，但只是链接到相应档案网址，并没有真正实现在线档案资源的跨库检索，每个档案网站依然是一个个独立的信息孤岛。何况在开放的网络环境下，由于操作系统、硬件设备以及“网络黑客”等因素影响，档案资源网络存储及网上传递存在很大安全隐患，须引起我们高度关注。

　　

　　分析国家档案资源体系建设存在的差距

　　

　　1.认识不到位，档案资源体系建设成“空头支票”

　　档案资源体系建设多为日常琐碎之事，不少部门对其重要性认识不足，部分分管领导疏于过问档案工作，致使档案资源体系建设在很多地方成了“说起来重要，做起来次要，忙起来不要”的“空头支票”。

　　

　　2.无章可循，实际操作难度较大

　　“档案资源体系建设”是近几年才涌现出来的一个新名词和一项创新工作(以前仅局限在单项档案资源建设上)，系统化的标准规范尚未建立健全，对于何为“档案资源体系建设”的内涵及规范尚不完全明了，致使档案行政主管部门的业务指导人员因无章可循而指导乏力，各单位的档案工作人员更因业务生疏而仅凭自己的理解进行操作，难度较大。

　　

　　3.大档案意识不浓。从源头就埋下了档案资源种类单一、分流严重的隐患

　　传统的档案馆工作一直围绕党政机关的需求而进行，没有考虑社会普通公众的需要；而机关事业单位的档案工作主要围绕纸质文书、会计档案而开展，档案工作人员普遍存在做好纸质文书、会计档案工作就是做好整个档案工作的观念，没有树立大资源大档案意识，从而忽视了对其他种类和载体档案的收集与整理。各级国家综合档案馆不能做到对辖区内所有档案资源进行集中统一管理，专门档案资源“悬空”现象普遍存在，从源头开始就埋下了档案资源种类单一、分流严重的隐患。

　　

　　“十二五”期间国家档案资源体系建设战略之我见

　　

　　1.高起点谋划，全方位规划，制定档案资源体系建设一体化发展战略

　　应以《中共中央办公厅、国务院办公厅关于加强信息资源开发利用工作的若干意见》和《国家档案局、中央档案馆关于加强档案信息资源开发利用工作的意见》为依据，从宏观和全局角度出发，高起点谋划，全方位规划，大手笔制定档案资源体系建设一体化发展战略，统筹规划国家档案资源体系的总体规模、构成要素、建设进度和预期效果，从限定“档案资源体系建设”的内涵与外延出发，把档案资源的形成、收集等源头控制，整理、进馆、保管、录入、扫描等中端环节，上网查询、开发利用等后续服务的“成长轨迹”悉数规范起来，把全面建设小康社会进程中产生的各种新型载体档案和同人民群众利益密切相关的档案悉数纳入接收、征集、进馆范围，努力构建一个真正覆盖人民群众的门类齐全、内容丰富、载体多样、地方特色浓郁的庞大的国家档案资源体系。

　　

　　2.建章立制，规范考核，制定档案资源体系建设的标准化发展战略

　　为依法规范、有序推进档案资源体系建设，国家档案行政管理部门应根据相关规定和业务标准，综合制定一套系统的档案资源体系建设标准，以便全国档案工作者有章可循；各地档案行政管理部门应结合实际，吃透档案资源体系建设标准，有计划、有步骤地研究制定一系列规范性的实施细则，如根据档案资源范围的拓展，重新界定综合档案馆的接收范围，根据形势发展制定关于加强重大活动、关停破产企业改制、事业单位改制转企、乡镇行政区划调整等档案管理工作意见等，加大档案资源体系建设力度。此外，档案行政管理部门还要加强对下级档案局(馆)和辖区部门档案资源体系建设的检查、考核力度，建立与本地知名人士定期联系沟通、与新闻媒体长期合作的机制，扩大档案征集覆盖面和影响力，确保档案资源建设可持续发展。

　　

　　3.抓好传统资源，开辟新兴资源。制定档案资源体系建设多元化发展战略

　　各级国家综合档案馆在档案收(征)集环节上要本着“多方式接收，多渠道征集，多载体接纳”的原则，向党委、政府主动申报收(征)集计划，争取一定的收

(征)集经费，依据国家档案归属和流向的有关规定，依法定期接收传统的文书、会计、科技等档案资源进馆；同时要更加注重开辟新兴资源，坚持全面覆盖和重点突出相结合原则，实行多元化发展战略，抓住源头，加强与档案形成部门的经常性联系，对分散管理的档案资源进行有效监管与适时征集，力争将散存在社会上的具有地方特色、能反映社会发展变迁、与人民群众生活密切相关的珍贵档案资源及时接收进馆，为国家档案资源积累宝贵财富。

　　一是抓好民生档案资源建设。民生档案是社会管理活动的历史记录，是维护群众权益的原始凭证。各级档案行政管理部门要从解决人民群众最关心、最直接、最现实的利益问题出发，把民生档案作为进馆档案的重中之重，建设好社会保障、社会救助、城乡低保、医疗环保、移民安置等档案资源，建立民情档案和农户档案，一户一档，分村建立，不断充实综合档案馆的档案种类，优化馆藏结构，使馆藏档案能够体现民生状况的全貌及其发展动态。

　　二是抓好特色档案资源建设。特色档案是指能够突出反映本地区政治、经济、科学、文化及民族宗教等特色的具有重要影响和利用价值并经过科学整理的档案资源。国家综合档案馆对反映本地区历史面貌资源的主动收集负有不可推卸的责任，档案行政管理部门应结合实际，本着“替历史负责、为未来着想”的精神，把收(征)集特色档案作为档案资源体系建设的重点内容22，充分发挥自己的优势，成立专门机构，制定征集方案，确定征集对象，落实征集经费，主动出击，征集和抢救辖区内的名人、名景、名事、名曲、方志、家谱族谱及其他非物质文化遗产特色档案资源。

　　三是抓好新农村建设档案资源建设。近年来，全国各地都在开展社会主义新农村建设工作，所有涉农部门、乡镇(街道办事处)机关、行政村和农村新型经济组织均随之形成了大量档案材料，全面启动新农村建设档案资源建设势在必行。具体包括建立土地承包、林权改革、税费改革、撤乡并镇、合村并组等农村改革档案，让档案记载村情村史；建立农业综合开发、小型水库除险加固、中低产田改造、人畜饮水、果树苗木繁育、退耕还林、天保林、水产养殖、生态农业等农业科技项目档案，助推传统农业向现代农业过渡；建立科技示范户、文化中心户、农村经营大户、农民信贷、扶贫救灾、合作医疗等专门档案，提升农民的文化素养和科技水平。

　　四是抓好非国家所有档案资源建设。民营企业、个体户等非公经济形成的档案虽属国家档案资源，但并非国家所有，目前仍缺乏行之有效的监管措施，档案行政管理部门无法决定这部分档案的归属与流向，无法对其进行实体或信息整台，致使这部分档案出现监管“真空”，有的放任自流，有的因保管不善导致档案严重损毁。笔者认为必须转变观念，实施档案资源体系建设的多元化发展战略，改变以往一切均由政府“统收统管”的传统模式和方法，除了一些有条件的国家综合档案馆可开展对非公经济档案和个人档案的寄存(或代管)业务外，还可充分调动社会各界力量，允许个人出资建立不同规模的私人档案馆或档案保管中心，由各级档案行政管理部门负责规划、协调、监管，力争以多元化方式将非国家所有的档案全部纳入国家档案资源体系建设范围。

　　

　　4.整合档案资源，创新管理模式，制定档案资源体系建设联盟发展战略

　　整合分散的档案资源是档案资源体系建设的一项重要内容。安徽、深圳等地整合档案资源，实现信息共享，方便了社会各方面和人民群众的利用，受到中央领导同志的高度关注和充分肯定。各级档案行政主管部门可借鉴安徽、深圳模式，从实际出发，制定档案资源体系建设的联盟发展战略，不断创新有利于档案资源整合的管理模式，最大限度地发挥档案资源的整体效益。即按照国家档案局关于“建立覆盖人民群众的档案资源体系”的要求，有效整合所有“涉及人”的档案资源，彻底打破行业、部门、单位各自为政的局面，科学整合本行政区域内经济、政治、科技、文化等领域的档案资源，实行档案资源的集中统一保管和利用。在整合内容和管理模式上，一是对馆藏档案进行数字化整合，在加强馆藏档案的文件级鉴定、著录的基础上，对馆藏所有“涉及人”的共享性档案资源通过建立档案全文数据库的途径来进行整合；二是对分散在各行业、部门、单位的专门档案进行档案实体或信息虚拟整合，即馆库条件充裕的地方就将这些分散的档案实体集中到综合档案馆进行集中统一保管、利用，馆库条件紧张的地方就将这些分散的档案资源数字信息汇集到综合档案馆进行虚拟整合保管、利用，努力做到涉及领域方向清晰，档案来源分布明确，轻重缓急心中有数，推进节奏适度有序，将分散于各部门、各单位的原始档案整合为主题明确、结构合理、重点突出的资源体系，形成以国家综合档案馆为中心、以专业档案馆为辐射、以党政机关及所属单位、街道社区、乡镇及村级基层组织为支撑点的联盟档案资源体系，尽快实现档案资源体系建设的历史性突破。

　　

　　5.整合档案网站，实现共建共享，制定档案资源体系建设的技术创新战略

　　技术创新是高效管理、有效利用档案资源的必由之路。要克服各档案网站相互设置“壁垒”、档案资源不能共建共享的问题，笔者以为可进行技术创新整合档案网站，构建档案网站群。即以国家级档案信息网为龙头，有效链接中、省、地及以下档案网站，分层次整合网上档案资源，分门别类建立各种档案资源数据库；各区、县档案网站又和当地政务网连通，为用户实现便利的跨库检索创造条件。此外，还可采用先进的网络计算机技术研发全国统一的文档一体化档案管理软件，统一数据检索人口和后台技术，消除网站之间的信息交流障碍，实现不同档案网站间的档案信息数据无障碍传输，真正实现档案信息无缝链接、档案资源共建共享的目的，最终实现档案资源查询、利用的一站式服务。

　　

　　6.加强校地合作，提高业务水平，制定档案资源体系建设人才发展战略

　　在网络环境下，档案资源体系建设的方法、手段与模式都发生了很大变化，对档案工作者的知识水平、业务技能等提出了更高的要求。因此必须实施档案资源建设的人才发展战略，除了岗位练兵、自主学习、技能培训等常规方法外，可通过校地合作方式，委托高校为地方有针对性地培养复合型的高素质档案资源管理人才，使其掌握先进的网络通信技术、计算机技术、档案资源信息加工处理技术和一定的外语知识，为档案资源体系建设的发展与完善奠定坚实的人才基础。