工程建设项目临时用地规范化管理

第２４卷第４期

２０１０年４月中国土地科学China Land Science Ｖｏｌ．２４Ｎｏ．４Ａｐｒ．，２０１０

工程建设项目临时用地规范化管理初探

———以沪宁城际铁路江苏段为例

丁宁，金晓斌，陈昌沉，汤小橹，周寅康

（南京大学地理与海洋科学学院，江苏南京２１００９３）

摘要：研究目的：针对中国现行临时用地管理中存在的典型问题，探讨促进耕地保护与土地高效综合利用的临时用地规

文献综述法，多因素综合分析法。研究结果：在现行政策制度基础上提出了临时用地规范化管范化管理措施。研究方法：

理的可操作性程序，并以沪宁城际铁路江苏段临时用地管理为例进行了案例分析。研究结论：为实现切实保护耕地的国

家战略，应重点加强临时用地选址、规划审批、工程施工和复垦利用４个方面控制作用，从工程项目申报、立项、建设、验

收的全过程加强用地监督管理。

关键词：土地管理；临时用地规范化管理；多因素综合分析；沪宁城际铁路

中图分类号：301.2文献标识码：A 文章编号：１００１－８１５８（２０１０）０４－００３２－０６

Preliminary Approach on Standardizing the Administration of

Temporary Land-Use for Construction Projects:ACase Study on

Jiangsu Section of Shanghai-Nanjing Intercity Railway Project

ＤＩＮＧＮｉｎｇ，ＪＩＮＸｉａｏ－ｂｉｎ，ＣＨＥＮＣｈａｎｇ－ｃｈｅｎ，ＴＡＮＧＸｉａｏ－ｌｕ，ＺＨＯＵＹｉｎ－ｋａｎｇ

（ＳｃｈｏｏｌｏｆＧｅｏｇｒａｐｈｉｃａｎｄＯｃｅａｎｏｇｒａｐｈｉｃＳｃｉｅｎｃｅｓ，ＮａｎｊｉｎｇＵｎｉｖｅｒｓｉｔｙ，Ｎａｎｊｉｎｇ２１００９３，Ｃｈｉｎａ）

Abstract:Ｄｕｅｔｏｔｈｅｅｘｉｓｔｉｎｇｔｙｐｉｃａｌｐｒｏｂｌｅｍｓｉｎｔｈｅｃｕｒｒｅｎｔｔｅｍｐｏｒａｒｙｌａｎｄ－ｕｓｅａｄｍｉｎｉｓｔｒａｔｉｏｎｉｎＣｈｉｎａｔｈｅｐｕｒｐｏｓｅｏｆｔｈｉｓｐａｐｅｒｉｓｔｏｄｉｓｃｕｓｓｔｈｅｍｅａｓｕｒｅｓｆｏｒｓｔａｎｄａｒｄｉｚａｔｉｏｎｏｆｔｈｅａｄｍｉｎｉｓｔｒａｔｉｏｎｏｆｔｅｍｐｏｒａｒｙｌａｎｄ－ｕｓｅｔｈａｔｃａｎｅｎｓｕｒｅｔｈｅｆａｒｍｌａｎｄｐｒｏｔｅｃｔｉｏｎａｎｄｅｎｈａｎｃｅｔｈｅｅｆｆｉｃｉｅｎｔａｎｄｃｏｍｐｒｅｈｅｎｓｉｖｅｌａｎｄｕｓｅ．Ｍｅｔｈｏｄｓｏｆｌｉｔｅｒａｔｕｒｅｒｅｖｉｅｗａｎｄｍｕｌｔｉ－ｆａｃｔｏｒｃｏｍｐｒｅｈｅｎｓｉｖｅａｎａｌｙｓｉｓａｒｅｅｍｐｌｏｙｅｄ．Ｔｈｅｒｅｓｕｌｔｓｉｎｄｉｃａｔｅｔｈａｔｓｏｍｅｆｅａｓｉｂｌｅｐｒｏｃｅｄｕｒｅｓｏｆｓｔａｎｄａｒｄｉｚａｔｉｏｎｏｎｔｅｍｐｏｒａｒｙｌａｎｄｕｓｅｈａｖｅｂｅｅｎｐｒｏｐｏｓｅｄｂａｓｉｎｇｏｎｃｕｒｒｅｎｔｐｏｌｉｃｉｅｓａｎｄｉｎｓｔｉｔｕｔｉｏｎｓ；ｍｅａｎｗｈｉｌｅｃｏｒｒｅｓｐｏｎｄｉｎｇｃａｓｅａｎａｌｙｓｉｓｈａｓｂｅｅｎｃｏｎｄｕｃｔｅｄｗｈｉｃｈｔａｋｅｓｔｈｅｔｅｍｐｏｒａｒｙｌａｎｄｕｓｅａｄｍｉｎｉｓｔｒａｔｉｏｎｏｆＪｉａｎｇｓｕＳｅｃｔｉｏｎｏｆＳｈａｎｇｈａｉ－ＮａｎｊｉｎｇＩｎｔｅｒｃｉｔｙＲａｉｌｗａｙＰｒｏｊｅｃｔａｓａｎｅｘａｍｐｌｅ．Ｉｔｉｓｃｏｎｃｌｕｄｅｄｔｈａｔｉｎｏｒｄｅｒｔｏｆｅａｓｉｂｌｙｒｅａｌｉｚｅｔｈｅｎａｔｉｏｎａｌｓｔｒａｔｅｇｙｏｆｆａｒｍｌａｎｄｐｒｏｔｅｃｔｉｏｎ，ｆｏｕｒｍａｉｎａｓｐｅｃｔｓｏｆｔｈｅｇｏｖｅｒｎｍｅｎｔａｌｃｏｎｔｒｏｌｌｉｎｇｆｕｎｃｔｉｏｎｓｓｈｏｕｌｄｂｅｅｎｈａｎｃｅｄ，ｗｈｉｃｈｉｎｃｌｕｄｅｓｓｉｔｅ－ｓｅｌｅｃｔｉｏｎｏｆｌａｎｄｆｏｒｔｅｍｐｏｒａｒｙｕｓｉｎｇ，ｐｌａｎｎｉｎｇａｎｄａｐｐｒｏｖａｌ，ｐｒｏｊｅｃｔｃｏｎｓｔｒｕｃｔｉｏｎ，ａｎｄｒｅｃｌａｍａｔｉｏｎａｎｄｒｅｕｓｉｎｇ．Ｆｕｒｔｈｅｒｍｏｒｅ，ｔｈｅｓｕｐｅｒｖｉｓｉｏｎａｎｄａｄｍｉｎｉｓｔｒａｔｉｏｎｏｎｃｏｎｓｔｒｕｃｔｉｏｎｌａｎｄｕｓｅｓｈｏｕｌｄｂｅｓｔｒｅｎｇｔｈｅｎｅｄｄｕｒｉｎｇｔｈｅｗｈｏｌｅ

收稿日期：2010-01-25

修稿日期：2010-04-08

基金项目：国家科技支撑计划“中部粮食主产区增量经济型土地整理技术开发”（2008BAB38B06）。

第一作者：丁宁（１９８８－），女，内蒙古兴安盟人，硕士研究生。主要研究方向为土地资源管理。Ｅ－ｍａｉｌ：ｎｉｎｇ＿０６＠１２６．ｃｏｍ。

通讯作者：金晓斌（１９７４－），男，甘肃兰州人，博士，副教授。主要研究方向为土地资源管理。Ｅ－ｍａｉｌ：ｊｉｎｘｂ＠ｎｊｕ．ｅｄｕ．ｃｎ。

丁宁等：工程建设项目临时用地规范化管理初探———以沪宁城际铁路江苏段为例33ｐｒｏｃｅｄｕｒｅｓ，ｓｕｃｈａｓｐｒｏｊｅｃｔａｐｐｌｉｃａｔｉｏｎ，ｐｒｏｊｅｃｔａｐｐｒｏｖａｌ，ｃｏｎｓｔｒｕｃｔｉｏｎ，ａｎｄｃｈｅｃｋｆｏｒｃｏｍｐｌｅｔｉｏｎ．

Key words:ｌａｎｄａｄｍｉｎｉｓｔｒａｔｉｏｎ；ｓｔａｎｄａｒｄｉｚｅｄａｄｍｉｎｉｓｔｒａｔｉｏｎｏｆｔｅｍｐｏｒａｒｙｌａｎｄｕｓｅ；ｍｕｌｔｉ－ｆａｃｔｏｒｃｏｍｐｒｅｈｅｎｓｉｖｅａｎａｌｙｓｉｓ；Ｓｈａｎｇｈａｉ－ＮａｎｊｉｎｇＩｎｔｅｒｃｉｔｙＲａｉｌｗａｙ

１引言

在“十分珍惜和合理利用每寸土地，切实保护耕地”基本国策的要求下，土地作为重要的基础资源，已经成为宏观经济调控的重要手段之一。近年来，在土地利用总体规划确定的城市建设用地范围外，单独选址用地项目有所增加。从土地利用的角度来看，这类工程建设项目除需要一定数量的永久用地以实现其规划设计功能外，还需占用部分临时用地，用以从事附属的交通运输、施工生活、生产加工等建设活动。由于目前土地管理政策中对临时用地的选址、申报、使用、监督等缺乏统一明确的规定，在实践中出现了地方政府变相批地、用地单位变相占

宽打宽用、选址随意，复垦措施不到位等突出问题。此外，从对临时用地范围和内涵的理解及其在地，少报多用、

工程建设中的实际使用状况来看，都超越了当时政策制定所预设的内容①②。在学术研究领域，目前相关研究主要集中于临时用地复垦技术探讨［１－２］，复垦工程设计［３］以及临时用地补偿标准体系构建［４］等方面。但就管理政策而言，有限的研究一般围绕对政策存在问题的分析［５－６］，而对具体的规范化管理程序探讨涉及较少。本文从优化临时用地选址、加强临时用地审批、合理控制临时用地工程破坏、优化临时用地复垦利用等方面出发，就加强临时用地规范化管理提出可操作性建议，并以沪宁城际铁路江苏段临时用地管理为例进行了案例分析。

２现行临时用地管理分析

临时用地是指建设项目施工或地质勘查需要临时使用的国有土地或农民集体所有土地①。目前，国家层面对临时用地管理并未制定统一明确的政策规范，各地主要依据《土地管理法》、《土地复垦规定》及相关文件精神，由

在赋予地方省级政府制定用地管理规定，县级国土资源管理部门负责实施。这种县级授权的临时用地管理模式，

管理灵活性和机动性的同时，也衍生了一系列的土地问题。

2.1地方政府变相批地，用地单位变相占地

临时用地的使用不占用农地转用指标，不必办理农地转用手续，不受用地计划、用地投资强度等条件的约束，加之审批手续较为方便，在新增建设用地报批门槛不断提高的背景下，部分地方政府为了政绩工程或经济利益需要，借临时用地名义取得建设项目土地的“临时出生证”，搭便车的现象较为普遍。

２．２少报多用、宽打宽用、选址随意

与永久用地选址不同，临时用地选址并没有经过慎重考虑和严格的规划设计，工程施工单位从取得成本、占用代价以及便利程度等方面出发，忽视土地现状利用方式和规划用途，申报面积常少于实际占用面积。另外，临时用地的规模确定也没有经过精确测量，用地选址普遍具有随意性，土地浪费现象严重，加之相关单位并未制定明确的土地破坏防控措施和补救方案，导致相邻土地破坏和周边环境污染，不利于当地居民的生产生活。

2.3临时用地复垦不到位

临时用地在使用过程中，因挖损、压占等原因会对土地造成一定程度的破坏，部分大型工程建设项目如高速铁路建设、水利设施建设等，由于建设标准高、施工强度大，对临时用地的破坏程度较大。由于复垦技术和资金来源等因素的限制，临时用地占用结束后土地复垦效果不甚理想，土层结构受到干扰，土壤肥力下降，复垦后的农用地质量低下，土地退化现象普遍，同时也导致利益相关农民的矛盾和不满，由此产生社会问题。

①《中华人民共和国土地管理法》（中华人民共和国主席令［２００４］第２８号）。

②《土地复垦规定》（国务院令［１９９８］第１９号）。

３４中国土地科学２０１０年４月第４期

2.4监管缺失，不了了之

临时用地管理权限分散于县级国土资源管理部门，缺乏统一的监督管理机制，在其选址、审批和复垦利用过

临时用地在实际占用时，用地范围与规划选址不符，随意建造永久建筑程中，均无有效的控制和监督措施。因此，

物，破坏强度超出预期，复垦保证金不落实及不履行复垦责任等现象时有发生，一方面用地者通过缴纳少部分经济补偿费用草草了事，另一方面管理部门通过修改土地利用规划回避监管责任，造成破坏严重而无人复垦的临时用地随着时间的推移，演变成为历史遗留地或荒地。

３临时用地规范化管理建议

从国家临时用地相关管理政策制定的出发点来看，其强调“谁破坏、谁复垦”的基本管理原则、“土地复垦与破坏数量平衡”的有效管理目标、“统一规划、源头控制、防复结合”的综合管理方针，相关政策文件也明确了“被破坏的土地优先复垦为农用地，确实不适宜农业生产的，可以依法复垦为建设用地”的要求，但具体政策要求之间还存在冲突（表１），对具体工程建设临时用地管理缺乏有效指导。针对工程建设项目中临时用地管理的实际状况，加强对临时用地的管理，突出临时用地选址、规划审批、工程破坏和复垦利用控制，切实发挥综合管理效益（图１）。

3.1用地选址控制

部分工程建设项目因其施工特殊要求及服务半径限制，临时占用农地甚至是耕地现象时有发生，科学的用地选址是从源头上控制土地破坏、减少耕地占用、降低土地复垦难度的根本措施，也是因地制宜、集约和节约利用土

要在符合区域土地利用总体规划的前提下，结合工程建设特点地的基本要求。在工程建设项目实际选址过程中，

以及施工条件要求，综合考虑各相关因素，加强选址可行性研究，使临时用地选址不仅符合工程建设项目的基本要求，还可以从统筹协调区域土地利用总体规划，促进临时用地高效重复利用和充分结合建设项目附属用地选址三个方面进行选址位置控制。

表1临时用地管理相关政策规定

Tab.1Relevant policies and regulations on temporary land-use administration

时间

１９９８

１９９８

１９８８法律政策文件《土地管理法》《土地管理法实施条例》《土地复垦规定》相关规定临时用地不得修建永久性建筑物，使用期限一般不超过二年。建设项目施工和地质勘察需要临时占用耕地的，土地使用者应该自临时用地期满之日起，一年内恢复种植条件。“谁破坏、谁复垦”；土地复垦规划应当与土地利用总体规划相协

调；应当根据经济合理的原则和自然条件以及土地破坏状态，确

定复垦后的土地用途。

２００５

２００６《关于进一步做好基本农田保护有关工作的意见》（国土资发［２００５］１９６号）《关于加强生产建设项目土地复垦管理

工作的通知》（国土资发［２００６］２２５号）县级以上国土资源管理部门要对破坏的土地进行调查和适宜性评价，按照“因地制宜，综合利用”的原则，依据土地利用总体规

宜建则建；被破坏的土地优先复垦为农用地，确实划，宜农则农、

不适宜农业生产的，可以依法复垦为建设用地。

２００９《土地复垦条例（征求意见稿）》对依法需要复垦的土地，应当统一规划、因地制宜、综合治理、合

理利用，能复垦为耕地的，应当优先复垦为耕地；将破坏的农用

地复垦为建设用地的，有关国土资源部门应当在依法办理农用地

转用手续后办理地类变更登记。不得批准对基本农田耕作层造成永久性破坏的工程临时用地。

丁宁等：工程建设项目临时用地规范化管理初探———

以沪宁城际铁路江苏段为例35

3.2规划审批控制

规划审批控制是从国土资源管理部门的角度控制临时用地选址及占用规模，优化临时用地结构和布局，属于宏观控制层面，其规范监督作用更为广泛和显著。从临时用地审批层面来说，要以最大限度保护耕地资源为目标，严格审批农地占用项目用地，同时对临时用地复垦规划进行深入的可行性研究，临时用地预期破坏严重而复垦难度过大的，应与永久用地一同报批。其次，从规模布局控制层面来说，要合理确定各临时用地类型的用地定额标准，严格按照定额批地，优化临时用地结构和布局。

３６中国土地科学２０１０年４月第４期３．３工程破坏控制

在建设项目施工过程中采取有效措施，减缓或降低挖损、塌陷等原因对土地造成的破坏，是解决临时用地复垦难问题，有效保护土地资源最直接的途径。具体来说，应从施工前准备、施工中建设及施工后处理三个方面进行重点监督和控制，文明施工，构建绿色和谐工程，施工前强化表土剥离程序的实施；施工过程中灵活调配土方，控制建筑材料污染；施工后合理组织建筑废弃物的重复利用和合理处置。

3.4复垦利用控制

临时用地的复垦利用，长期以来一直面临着技术、资金等多重压力，特别是高速铁路、高速公路等建设项目的临时用地，由于高强度和高硬质化的占用特点，复垦难度较高。鉴于现行临时用地复垦程序中对恢复土地原使用条件的限制，临时用地的后续利用形式较为单一，复垦效果不甚理想。现行政策已明确指出：县级以上国土部门需对破坏的土地进行调查和适宜性评价，按照“因地制宜，综合利用”的原则，在符合土地利用总体规划的前提下，“宜农则农，宜建则建”。因此，应优先对临时用地进行农地复垦适宜性评价及复垦可行性研究，强化农地复垦的检查验收程序，部分不适宜复垦为农用地的土地可依法复垦为建设用地，并相应提高建设单位的用地成本，同时在异地补充数量及质量相同的耕地，以达到高效利用土地和最大限度保护耕地的目的。

４案例分析

4.1研究区概况

沪宁城际铁路是长江三角洲地区城际客运铁路规划线网的主骨架，是城际线网宁—沪—杭—甬“Ｚ”型主轴的重要组成部分。线路走向基本并行于既有的沪宁铁路，起自上海（虹桥），经昆山、苏州、无锡、常州、丹阳、镇江至南京。沪宁城际铁路正线全长３００．３３ｋｍ，区间车站２７座，永久用地共计７７５．４８ｈｍ２，临时用地共计４１２．５２ｈｍ２，临时用地与永久用地的面积比为０．５３∶１，用地情况如表２。

表2沪宁城际铁路临时用地情况表

Tab.2Temporary construction land used in Jiangsu Section of Shanghai-Nanjing Intercity Railway

用地类型

面积

占地类型

面积制梁场１３６．６耕地３４６．１园地１８．８６拌和站７８．３６农用地林地１１．２６其他农用地２８．１２取土场７．１９施工便道１１７．３８建设用地２．２２弃土场７３．０１未利用地５．９３单位：hm 2unit ：hm 2临时用地总量４１２．５临时用地总量４１２．５

4.2沪宁城际铁路江苏段临时用地规范化管理分析

沪宁城际铁路作为中国开工建设较早的高速铁路建设项目，其临时用地规范化管理机制尚不健全，存在较多待完善之处，表３为沪宁城际现行临时用地管理措施与规范化管理建议对比分析。

５结论与讨论

工程建设项目临时用地的县级分散式管理模式，在实际用地过程中衍生了一系列土地问题和相关利益冲突，不利于临时用地的高效和集约利用。在不违背现行临时用地管理政策的前提下和在最大限度地保护土地特别是耕地资源的基础上，为了从源头上控制临时用地对土地的占用和破坏，临时用地的管理应强化“统一规划、源头控制、防复结合”的基本要求，从工程项目申报、立项、建设、验收的全过程加强用地监督管理。要突出临时用地选址控制、规划审批控制、工程破坏控制和复垦利用控制，同时协调现行政策模糊或有冲突之处，鼓励临时用

丁宁等：工程建设项目临时用地规范化管理初探———以沪宁城际铁路江苏段为例

表3沪宁城际临时用地规范化管理分析37

Tab.3Analysis on standardized administration of temporary land use in Jiangsu section of Shanghai-Nanjing Intercity Railway

控制阶段管理程序

工程用地

用地选址

控制基本要求用地位置

控制现行管理措施施工单位综合考虑地形、地质及运输条件，按工程施工基本要求确定占结合临时用地取得成本、用代价等确定规范化管理措施（１）地形、地质条件良好，地基稳定；（２）桥跨与梁型布置等工程因素适宜；（３）交通条件便利，运输距离较短；（４）结合路基排水与农田灌溉。（１）与土地利用总体规划相协调，结合建设用地预留区选址；（２）与铁路附属站场用地相结合，统一选址；（３）避免或减少

农地占用；（４）鼓励临时用地反复利用。

（１）严格审查耕地占用项目，控制耕地占用数量；（２）重点审

用地审批

控制

规划审

批控制

规模布局

控制以建设单位用地方案为依据，根据实际情况批准或缩

减供地规模

（１）部分临时用地直接施工

工程破坏

控制工程施工控制而未进行表土剥离程序（２）建筑垃圾填充深度较大，

破坏原土层结构耕地审批控制不严，耕地占用比例达８４％，为京沪、沪宁杭三条铁路之最宁、核土地复垦规划，加强复垦规划可行性研究；（３）土地预期破坏过大难以实现复垦的，与永久建设用地一同报批；（４）加强土地复垦保证金制度，统一制定收费标准，集中收费；（５）将用地方案与土地利用总体规划进行核对，不一致处进行总规局部修改。（１）根据施工进度及生产能力要求，拟定各临时用地基准定额指标；（２）针对沪宁城际实际情况，对用地定额进行合理修正；（３）按临时用地定额标准调整临时用地结构和优化临时用地布局。（１）强化耕作层表土剥离工作，剥离耕作层不少于３０ｃｍ；（２）灵活调配土方，内在联系，内外互补；（３）严格控制桩基础密度与土地硬质化深度；（４）合理处置与利用建筑废弃物，避免大规模建筑垃圾回填。

（１）建立科学的临时用地复垦适宜性评价机制，对临时用地

进行农用地复垦适宜性评价；（２）合理进行复垦标准设定，复

复垦决策

复垦利用控制制定与土地后续利

用（１）占用农地需进行原貌复垦，恢复耕种条件（２）不履行复垦义务的用地单位需赔偿相应经济损失垦工程设计并估算土地复垦成本；（３）从复垦技术难度、复垦经济成本和复垦预期效果三个方面进行经济技术比选，制定土地复垦决策；（４）对不适宜复垦为农用的临时用地进行建设用地复垦适宜性评价；（５）合理组织临时用地后续利用，复垦

为建设用地的临时用地，需在异地补充数量与质量相同的耕

地，并加倍缴纳耕地开垦费。

地多样化的后续利用方式，以做到“因地制宜，综合利用”，切实发挥综合管理效益。

参考文献（References ）：

［１］杨国栋，贾成前．高速公路临时用地复垦技术及其对复垦土地的影响［Ｊ］．西南农林科技大学学报，２００１，（Ｓ１）：５０－５４．［２］贾成前，杨国栋．高速公路临时用地复垦和生态恢复技术研究［Ｊ］．交通环保，２０００，（６）：２３－２６．

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［４］黄志华，来红．建立临时用地补偿标准体系的必要性和基本思路［Ｊ］．国土资源，２００６，（７）：４４－４５．

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［６］余长茂．谨防临时用地不“临时”［Ｊ］．中国土地，２００６，（８）：４３．