基于史密斯模型的人才政策的执行问题及对策研究

基于史密斯模型的人才政策的执行问题及对策研究

——以合肥市庐阳区中长期人才发展规划为例

【摘要】本文以史密斯模型分析目前庐阳区高层次人才政策执行过程中存在的问题与障碍。通过访谈和实地调研、发放问卷的方法,找出执行中存在的代表性问题的深层次原因,并通过阅读大量相关文献 ,尝试提出解决执行问题的对策与建议,期以提高庐阳区高层次人才政策规划的执行的效率,保证政策目标的顺利实现。

【关键字】史密斯模型，庐阳区中长期人才规划，高层次人才

1. 绪论

1.1 研究背景

近年来，合肥市按照中央、安徽省的战略部署，紧紧把握自身处于院江城市带、合芜蚌自主创新综合改革试验区和合肥经济圈建设的有利契机，大规模、深层次、多领域地进行高层次人才的引进，努力打造高层次创新人才集聚城市，发展区域城市经济。为此制定了一系列引才引智政策，开通了高层次人才引进的“绿色通道”，为高层次人才提供快捷高效方便的服务与管理。

1.2 国内外研究综述

1.2.1 国外研究现状

围绕着公共政策的执行问题，较为具有影响力的有以下几种学派：第一种是行动理论学派，其代表人物是查尔斯.琼斯，他认为：“政策执行是将政策付诸实施的所有活动。”第二种是组织理论，该理论认为政策的实施必须是有组织的系统，代表人物是福瑞斯特，他认为，执行的关键所在是组织问题。第三种是交易与博弈理论。美国公共政策学者E.巴德什认为政策执行的核心在于控制的过程。第四种较为有影响力的是演化理论，代表人物是林德布洛姆，他提出了一种渐进的思想，这是演化理论的根源所在。

目前有关公共政策的执行情况的研究，国外的热点主要是集中在理论研究方面，很少涉及到具体的执行层面研究，或者是从宏观理论上探讨政策执行。

1.2.2 国内研究现状

陈振明在《政策科学》一书中对“上有政策，下有对策现象”有专门的论述，

他将其表现归纳为选择性执行、替换性执行和附加性执行、象征性执行。钱再见、金太军把政策执行问题归结为“梗阻”，他们认为大多出现的"梗阻”出现的原因在于政策执行的主体上，政策社会化机制的乏力、执行者责任追究制度的缺失等是影响到政策执行主体的的深深层次社会原因。刘熙瑞也总结了执行过程中存在的问题，他把它们总括为机械执行、野蛮执行、扩大执行、中断执行。

1.2.3 研究思路与目标

本论文采用发现问题一分析问题一解决问题的研究思路，以人力资本、人力资源管理等理论和国内外高层次人才引进政策与实践现状为基础，对合肥市庐阳区高层次人才现状、引进政策进行调査分析，找出其存在的缺点与不足，并深入分析其产生的原因，根据庐阳区人才规划和实际需要提出创新对策，并将个案经验研究上升到理论层面，对地方政府人才引进政策创新规律进行理性思考。

1.2.4 研究方法

调查研究法、文献分析法、个案研究法、专家咨询法

2. 相关概念界定和研究基础

2.1 政策执行概述

政策执行，是在政策方案经过一个合法化的决议过程之后所进入的环节，此环节是将政策目标（理想化的存在形式）转化为政策现实的中介环节和实现政策目标的唯一的途径，也成为衡量与检验政策本身是否正确科学的唯一标准。政策执行在政策周期中是具有至关重要的地位和作用的，执行的效能关系到目标实现的成败。

影响政策执行的因素有：首先是政策执行政策本身的因素。其次是组织与个体因素。第三是环境因素。任何政策都是在一个环境中进行，与周围的影响因素发生直接或间接的相互作用，这便构成了对于执行的又一大影响因素。

2.2 史密斯模型概述

史密斯模型由托马斯·史密斯提出，其提出背景是20世纪60 年代的美国社会改革政策执行的屡次失败，引起西方政策研究者开始逐渐关注公共政策执行的研究。

史密斯认为在政策执行过程中产生执行力的确实以及政策受众体对政策的不认同现象的（即社会张力）源头是公共政策的执行，产生这种张力的四大主体

是，理想化的政策、执行机关、目标群体和环境因素（如图2.3所示）。在政策执行过程中这四个组成部分均会产生一定的张力，并对政策形成反馈，反馈回来的信息会形成对政策制度进一步的支持或阻碍，政策在不断的反馈中修改和完善，进入下一个力的平衡阶段。

政策紧张 回应

执行

图2.3 史密斯政策执行过程模型

在此执行过程模型中，史密斯将政策制定与政策执行两大过程看做是相互作用的循环过程，里然是作为政策执行过程模型，却将制定过程也考虑进去，在政策执行的过程中，四大影响因素之间发生着互动的关系，这种关系经历着由紧张状态经过协调处理后再次走向协调平稳的状态。在政策被执行的同时，将执行的阶段性结来作为反馈信息不断输入到政策制定过程，不断修正、改正和调整旧的政策，如此往复循环。史密斯模型告诉我们：政策执行的过程就是两大互动过程的整合，包括政策制定与政策执行的互动，和理想政策、目标群体、执行机构与环境之间的互动。这几方面相互结合，相互促进才能保证政策的有效执行。

3. 合肥市庐阳区中长期人才规划政策执行问题分析

2011年，庐阳区出台《合肥市庐阳区中长期人才发展规划纲要》，加快人力资源开发步伐，计划到2015年，在合肥市确立人才区域竞争的比较优势，进入全省人才强区行列；到2020年，人才机制政策创新、人才集聚度、人才素质和人才效益在全省城区中居于领先地位，产生示范效应，将庐阳区建设成为改革开放引领区、创新创业集聚地。

3.1 庐阳区中长期人才规划政策的出台背景

庐阳区高层次人才队伍建设还不能很好满足地区经济社会发展的需要，主要表现在：（1）人才总量不足。至2010年，全区先后引进行政人才21人，其中公开招考公务员8人，公开选调法院审判人员9名、检查干部4名。2012年，庐阳区事业编制实有3975人，共有高层次人才374人，只占全区实有事业编制人数的9.4%。（2）整体素质不高。庐阳区人力资源队伍中，主要劳动者受过高等教育的比例仅为20%，区政府对人力资本的投入仅占全区GDP的6. 36%。（3）结构不尽合理，特别是高层次创新创业人才缺乏。庐阳区高层次人才队伍结构层次不齐，很多领域出现极度短缺甚至是空白现象。（4）人才政策不够完善。虽然庐阳区针对高层次人才的引进、培养与管理制定与颁布了一些政策，但都具有一定的局限性，没有形成完整的体系，存在着许多不完善与滞后性。在此基础上，庐阳区还未建立起高层次人才库，高层次人才信息不能得到高效的汇总、更新与利用。

3.2 执行中存在的问题

3.2.1 政策表述的模糊性

表述含糊不淸的政策无法执行，也容易导致政策执行的随意性，因此政策的明确性十分重要。

目前合肥市庐阳区所形成的科技人才政策体系文件中有相当一部分是“意见”类性质的政策性文件，这类文件是以定性为主的文件，文件中并没有具体的量化的执行标准，这类文件的操作性较弱，各个部门很难具体付诸施行。另外“办法”类文件在明确具体实施办法的同时却忽略了实施的部门以及具体的实施流程，这也导致了这类型文件很难具体操作，具体兑现中会出现部门之间互相推诿的现象发生。政策的不可操作性直接会导致人才政策无法真正落实到位，对于南京的科技人才引进计划的执行十分不利。

3.2.2 重人才引进过程，轻后续分析

当前形势下，人才的引进工作是政府和社会关注的热门话题，求贤如渴才是体现一个城市开放纳贤的心态，于是，就出现了各种重视人才引进的大力优惠措施，实施方案也是层出不穷，但是通过仔细的分析后发现，这些已经出台的政策和兑现措施大部分都是针对人才引进的过程而设置的，包括为引进人才的落实提供绿色通道，解决配偶及子女工作和就学问题，提供优雅的住宿环境，提供科研

启动资金和各项风险金融担保，涉及生活的方方面面，但足，这些都是解决人才的入驻问题，对于人才引进之后的后续政策制定却较为缺乏或不够细致，出现头重脚轻的状况。

3.2.3与高校互动不足，大学科技成果转化较弱

合肥市市目前虽然高等院校和科研机构数量众多，但是作为科技成果的主要产出单位，由于长期处于实验室成果之中，无法将已有的科研行为与科研成果与市场需求相结合。

经笔者调查统计，在庐阳区入选的人才计划人员中，教授和研究员也占了一定比例，拥有大量的科研成果和专利，很多都是处于领先水平，但是前很多高校处于维护教学科研秩序，便于管理的角度的考虑，要求教师将主要精力用于教学科研，对于教师离岗创业的行为，虽然没有命令制止，但是也不是积极鼓励的态度，造成教师创业顾虑重重，不利于科技成果的转化，合肥市教育资源丰富，高校众多，应该进一步调动高校校方的积极性，走上一条利益捆绑式合作道路，推动政校企合作互动，真正把科研成果产业化，推向市场。

4. 政策执行问题的成因分析

4.1 执行主体的复杂性

在与政策执行主体的访谈调研中，执行者提到较多的一个执行难的问题就是各个机构之间协调难度较大，且机构之间对于人才引进工作的重视程度不一，究其根本原因，是由于执行主题的复杂性导致。

（1）执行机构的沟通及协调性

造成计划执行机构效能不高，就在于政策执行的相关执行部门与部门之间协调不够。人才引进及相关服务政策兑现是需要涉及工商、公安、城管、卫生、交通等多个部门，但是庐阳区现在缺乏部门联合的管理机制，多部门横向沟通机制缺乏，导致政策在执行过程中的效率低，无法形成“木桶效能”。

（2）责任追究制度缺损

政策执行机构繁多复杂，涉及到人才生产生活的方方面面，而在具体的执行过程中，缺乏行动的规范性和标准性，执行主体无法将其责任明确到位，就会出现问题的时候相互扯皮、推矮、不作为，降低了政策执行的效率与效能。因此必须要

建立起行之有效的责任追究制度与风险预警机制，以便于对执行人员的执行力进行实时及时的跟踪和评估，不断强化监督控制机制，对于哪些由于是政策执行失效而造成损失的执行者，追求其责任。

（3）执行人员的素质能力

执行主体的基本组成要素是执行，基于“经济人假设”的公共选择理论认为：政策执行者也是存在自利倾向的。前我国政策执行人员知识结构不太合理、缺乏系统的职业教存与培训，相对而言整体素质不够高；在政策执行的过程中没有完全掌握现代化的科学方法，往往采用的还是是较为陈旧、雄一的方式与方法，其中经验决策的现象十分严重；对于复杂性或者突发性的问题中尤其显得能力不足，从应对到创新开拓性都不够。

4.2目标群体的特殊性

与将通政策不同的地方在于，庐阳区中长期人才规划政策的目标群体是一些拥有高水平的专家和学者，他们往往都是取得了一些著名的成果，得到了业内专家的认可，具有一定的骄傲度和自我认可满意性。在不断评价和确认过程中被认可的，并不是行政部门，这与普通群众姓的特性足的，其优秀的高科技领域专业背景及工作背景，使其对于环境的要求会提高。因此在政策方案的设定与执行中，都要对目标群体特殊性进行深入的研究与调查，结合群体的具体情况与实际需求有计划有针对性的设计政策执行策略，创造有利的和必要的条件来实现政策的有效进行，否则，政策的执行有些就会有失偏颇，脱离了目标群体的实际情况或考虑到的不周全等情况，导致执行的失效。

4.3 环境因素的阻挠与限制

（1）政策资源的匮乏

任何的一项公共政策的执行都是需要每一级的行政人员予以执行来完成得，经常会出现这样的情况：同样一项政策在某些区域会进行的顺利也效果显著，然而换个地方却无法有利的执行，这与区域的资源禀赋是极其相关的。执行人员的执行水平、职业素养和政治素质等都是政策执行成功与否的重要影响因素。

（2）不完善的政策执行监督机制

公共政策执行有效的一个必要的前提是要健全有效的政策执行监督体系。纵

观庐阳区中撑起认知规划政策执行过程，并未存在相关的监督机制，没有对政策的执行情况进行及时跟踪，导致执行过程中没有很好的反馈与考核，及缺乏必耍的赏罚措施的设置，这也大大阻碍了政策的有效执行。

5. 中长期人才规划有效执行的对策建议

5.1基于理想化政策维度

5.1.1加强政策执行的反馈机制

反馈调控是通过反馈的信息来对已定的方案策略进行调整的一种方法和策略。而人才引进政策的反馈调控机制，就是整合人才政策执行后所得到的评价结果信息后，运用到到人才政策的制定环节，为人才政策的调整提供事实数据的依据，确保政策的目标达到稳定实现的目的。对于政策的完善具有重要的意义。

政府要保证政策的评价反馈过程是公开公正和透明的，尽量建立起信息沟通交流的顺畅通道和平台。通道越顺畅，信息沟通越无阻碍，信息就会越科学。反之，沟通不畅，信息量得到的不充足且缺乏科学性。在政策反馈过程中相关机构和人员要能够及时的采取措施来调整和修正评价过程中发生的事先没能预测到的新问题。

5.1.2政策制定的民主化与科学化

在决策系统运行中要积极进行社会调研，深入了解民情、充分反映民意、广泛集中民智的决策机制，营造出良好的社会决策环境。也可以在在决策过程中，对民众对的意见与建议给予充分的尊重与适当的采纳，实现政策决策的民主化，使得政策更易被目标群体接受与认可。故民主化和科学化成为了现代公共政策的基础和主导。二者互为前提与保证，只有兼顾二者，才能实现政策制定内容的严谨性与风险的及时把控与预见。

5.2基于执行机构的维度

5.2.1人才引进工作社会化，发挥其他执行主体的能动作用

目前庐阳区对于高科技人才的重要作用已经达成共识，人才的引进工作从来都不能仅仅当做是单纯的政府机构的职能问题，目前需要的是充分发挥全社会人才资源开发的整合优势，在政府强化部门服务以及加强监管的全新形势下，努力形成多方力量整合、全社会积极参与人才的引进工作中。形成政府、企业、社会

中介机构三方联动的新式格局。高层次人主往具有很大的稀缺性和很强的流动性，因此要想更快更好地引进和高层次人才，需要在构建三方联动的格局之下，确定各方的职能与责任，并将其落实到位，共同努力做好这项工作。

其次，社会中介机构也能发挥牵线搭桥的作用。作为引进人才的社会中介机构，一些专业的协会、华人组织等等，一般都具有资源丰富、与人才联系紧密且广泛、人际网络健全等优势，可以被充分利用到人才的引进工作中来。社会中介机构有以下四种具体功能：宣传功能，组织功能，组团出访，牵线搭桥功能。除以上四项功能之外，社会中介机构还可以完成对于海外高层次人才的邀请、项目对接的前期工作等。

5.2.2建立健全科学的考核及评价机制

对于领导及相关执行机构领导和负责人，应该坚持工作例会推进，加大对于人才工作的重视程度。坚持每半月定期召开一次人才工作例会，听取科室引才工作汇报，协调解决引才过程中遇到的困难与问题。

同时要不断完善对于领军型科技创业人才的选拔、考核及评价机制和体系，建立起综合考核体系，主要指标设计应包括“品德、知识、能力、创新创业业绩，不要被局限于突破以“学历、学位、职称、论文数量”等表现考核为人才评价指标，新的考核体系应该能够体现出高层次人才的能力；还可以建立起领军型创新型科技人才绩效评估体系，重点是由专业的机构在人才的创业期间，负责根据其所在的行业以及其综合业绩能力来评价人才的创新能力以及团队带领能力等方面，建立起层级式的评估方法，各有侧重，有的放矢的综合考核领军型创新型科技人才实施的科技创新。

5.3基于目标群体的维度

5.3.1 “刚性引才”与“柔性引智”并举

前者指长期的聘用行业专家来我国发展；后者指对于智力的引进，不一定必须是人才的进驻与长期居住。在引进人才的两种形式中，后期政策执行中别要重视对智力的引进工作。高层次人才通过学习和积累后，可以利用短期的培训及咨询讲学、合作经营等方式来实现人才的智力服务，或者将他们所取得的研究成果和科学专利等带到国内开进行转化和 发，实现科技攻关和产业化规模发展；或者通过开展各种学术交流、科研合作以及共同承担 发科研项目、采用技术转让、

入股等方式来实现科研成果的交流与转化工作。归纳起来，人才柔性流动主要是通过人才与项目及成果之间的互动，同时包括人才租赁、智力咨询等方式来集聚领军型科技创业人才与科技成果的。

5.3.2注重人才团队的引进

以往的人才引进工作，基本上是围绕某个产业或领域的特殊需求，有针对性地引进高层次个体人才，这种模式曾经在南京经济社会发展过程中起到了积极作用。但是，随着工程科技复杂性与日俱增，取纯依靠分散的个体已经很难满足重大项目系统集成技术特点的最新要求。大力引进和培存以商端人才为核心的创新型人才团队，强化人力使用巾-位的示范效应，加速创新型人才团队的本土化进程。

每一个领军型科技人才的背后都是一个高层次人才团队，往往是由许多具有解决和突破高端及重大的核心技术问题的持续的创新能力和科技成梁转化的能力的人才组成，主要从事前沿核心技术研究及产业技术研发等工作，具有国际一流的先进水平和自主发明、创新成果，能够提升区域的产业水平、引领科学发展的重要作用。

5.4基于政策执行环境优化维

加大人才引进资金的投入与监管力度。从国内外先进国家和城市的成功经验可以看出，资金的投入是对人才的一个很强大的吸引力，且从对于目标群体的六要素及环境满意度分析中，也可以看出，资金的配置与落实工作也是人才能西引进的核心问题所在，因此在领平型科技创业人才引进的过程之中，如何合理的加大和分配资金资源，是创造人才效益最大化的重要问题。

在加大投资力度和重点投资的同时，资金的真正落实与合理使用也是需要关注的问题，从对目标群体的调查问卷中我们发现人才对于资金的落实满意度较低，很多创业资金相关执行机构不能及时解决与到位，造成人才对于政府的信任度的下降与不满，下一步的政策执行中，要加大对于资金的监督管理工作，促进人才引进和科研资金的管理的科学化、规范化、精细化，积极的预防治理各种可能发生的腐败行为，遏制住腐败问题的蔓延和滋生，做好资金的监管工作，减少资金的流失与浪费，从而增强人才的信任度与需求的满足度。

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