国有企业资产流失的形成原因

国有资产流失的原因

国有资产流失的原因，既有企业自身的原因，也有管理体制上的原因。

一、产权虚置是国有资产流失的制度性根源　　

为搞活国有企业，我们曾经进行过国有民营、资产托管、引资嫁接、改组联合、债务重组、股份制改造、股份合作制及破产兼并等十几种方式的尝试，希望以此理清国企产权关系，引入先进的管理与技术，最终使国有企业摆脱困境。但每一种改革方式都不同程度地涉及到国有资产的流失问题，引起了人们普遍的关注。　　

国有资产的产权虚置是引发国有资产经营和国有资产改革中资产流失的制度性根源。国有资产名义上归全体国民所有并由政府代为行使财产权力，实际上没有任何公民拥有其产权并利用此权利获取相应的直接资产收益。按合理的逻辑推断，国有资产是各级政府受全体公民委托代为管理的经营性资产，各级政府及其所授权的国有资产管理部门应该合理有效地管理这部分资产并确保资产的保值与升值。资本运作的收益应用作再投资或向全体股东即全体公民派发红利（通过提供公共产品、弥补市场失效，使公民的生活更安全、舒适、清洁、有保障）。作为全体公民公共财产代理人的政府，它的资产管理费用支出应取自税收而不是国有资产的一部分。　　

然而如委托一代理理论所指出的，由于权利与地位的不对称，公民选择政府作为代理人是非常危险的。公民除了寄希望于一个道德良好的官员外，没有足够的力量维护自己作为资产所有人的权利（如果他有这种要求的话）。在发达国家，管理国有资产的方式是建立具有独立法人地位的国有资产管理公司，以避免政府直接管理的弊端，但这种方式在国有经济比重较小，经济的法制化较为完善，政府对经济干预较少的条件下才较为有效。而我国正处于从计划经济向市场经济转型的过程中，正确的产权关系还没有被全体政府官员和公民所认知，加上法制落后，不可能在短期内建立起监督纠正政府不当行为的制约机制，即使组建了国有资产管理公司也只是政府代理关系的延伸，无法独立地行使国有资产监督与运作权。作为首要代理人的政府始终没有受到有效监督，也没有解决国有资产使用权虚置所形成的道德风险问题。　　

国有资产产权虚置不仅仅表现在代理人一方的道德风险，还表现在所有人一方没有行使所有者权利的意愿。因为对于每一个个人来说，他在国有资产中所占份额极小，资产收益也微不足道，而为维护其在国有资产中的权利所付出的成本非常巨大。成本与收益的不对称已足以使他放弃维护个人权利的努

力，更何况维护权利的成果是人人可以分享的公共产品，为何不等别人去做呢？　　

产权虚置除了一般意愿上的所有权虚置外，还包括资产监督权、处分权、收益权等广义产权的虚置。由于国有资产量大面广，委托代理链过长，作为第一代理人的政府为防止再代理人的败德风险，实施有效监督所付出的成本将是非常高昂的。在不能实行有效监督的情况下，国有资产实际上被内部人控制，一切有损资产实际所有人的行为都是不可避免的。国外设立国有资产管理公司的成功之处，一是在于国有资产数量有限，且集中于几个特定的行业中的几个大公司，监督成本较小：二是国有资产管理公司具有独立的法人地位，经营管理上不受政府直接干预，管理公司向企业派驻代表，缩短了代理链，提高了代理效率。而我国由于特定的条件不可能向几万家国有企业派驻代表，即使如此也不能保证这些代表行为的有效性.

二、国有资产营运管理体制不顺，主体不清导致国有资产流失是国产自然流失的根本原因

一是政府有关部门对国有资产的多头管理与多环节管理缺乏有效监督控制，造成国有资产流失。比如海南省政府部门的分工，对国有企业的管理涉及多个部门的分工，对国有企业的管理涉及多个部门，国有工业企业改制涉及工业厅，国资局，国土局，银行等部门，工业部门管理业务组织部门管理人事，国资部门管理资产。管理业务的不管人事和资产，管理人事的不管资产和业务，管理资产的不管业务和人事。客观上形成都管，谁都管不了，管不好，监管乏力。企业不能自我约束，经营行为短期化，国有资产无人心痛。加之转轨时期政企还未完全分清，政府对企业很难形成有效的管理。由于缺乏政府有关监督部门之间的综合信条制度，很容易造成对企业多头指挥，或者是形成监督管理的真空地带。缺乏对企业的全面的评价和综合监督，从而降低了政府企业的管理效率，导致国有资产流失。二是国有资产营运主体不清导致国有资产流失。现行的国有资产管理体制是一种多层次委托关系："国家――政府――企业"，而这以形成极易造成所有者虚置状态，因为全国人民作为国有资产的终极所有者是处于抽象化的主体地位，而不论是国家，政府还是企业，都不是真正的所有者，只是相应的层次的代管者，产权管理不到位必然导致两种结果：其一，企业经营者和劳动者对国有资产关切不够，从而形成无资本积累欲望，无市场竞争激励，无经济责任，无直接增值收益，负盈不负亏，导致国有资产流失；其二。缺乏有效的产权约束激励机制，由于所有

权代表和所有权代表机构没有进入企业内部，难以形成一种内在的自我约束机制和有效的激励机制，全民财产的各级代管者往往不象财产的真正所有者那样自觉规范自己的行为，使国有资产免遭侵蚀。

三、企业管理制度不健全导致国有资产流失是国有资产流失的主要原因

这表现为两个方面：一是约束和监督机制不健全，营运管理违背市场规律。由于转轨时期体制，制度不健全，对国有企业经营者的监督约束机制明显跟不上形式发展的要求。企业往往被"内部人控制"，导致屡屡发生短期行为和损公肥私行为，根据对海南省63家国有改制企业的调查，近一半的企业管理（厂长）由上级指派；近一半企业的副经理（厂长）由政府或上级部门任命或批准。没有多方位的监管，国家所有者权益极易被侵蚀，造成国有资产流失。二是对企业经营者激励机制还有待完善。目前在企业经营者激励机制上存在两个重要的问题，一方面激励过度，只重当年利润，没有同企业的长远利益挂起钩来，造成经营者短期行为，比如企业利润高一点，就奖高薪，容易导致人一走，发现一个窟窿；另一方面是激励不够，还是平均主义，大锅饭，遏制了经营者创新与活力。在现有体制下，企业管理机制就显得极为重要。机制活，则企业活；机制不活，则企业难活，国有资产流失就不可避免。

四、经营管理者素质低导致国有资产流失

随着社会的发展和企业制度的演变，人们已越来越重视经营者决策作用。经营者的素质是影响企业效益的关键因素之一。经营者素质由许多因素组成，包括知识水平，知识结构，经营才能，道德修养和责任心等等。这些只是主观性的一面，客观性的因素比如经营者选拔机制，授权机制，监督及考核机制，都直接影响着经营者责任感主要取决于个人的忠诚和事业心，只有遇到好的经营者，国有企业的良好运行才有保证。如遇到一个心术不正，能力太差的管理者，企业的经营成绩可想而知。更严重的是在现行体制下，由于缺乏有效的人才选拔机制，很难使其真正有才干和责任心的管理者各得其位。这样下去的结果只能是国有资产的低效运行，国有资产流失现象就愈演愈烈。国有资产流失，除经营者政治素质外，与经营者业务素质也有很大的关系。根据对62家国有改制企业的调查，企业经营者有高级技术职称12人，仅占19.4%，文化程度为大学本科及以上仅占29%

五、资产配置不合理，摊子太大，战线拉得太长，过于分散，造成国有资产流失是国有资产流失的重要原因

由于历史的原因，国有资产分布于各行各业，由于摊

子铺得太大，战线拉的太长，从而加大了国有资产运营管理的高难度。管理和监督不到位就容易造成资产漏洞。

遏制国有资产流失要于国有企业改革很好的结合起来，要从国有经济的近与退，制度建设和外界监督多方面入手进行综合治理，形成国有企业和国有资产相对集中分布，一家负责管理，多家实施监督的良好机制。

六、国有资产管理中立法、执法力度不够，法律监督不到位，使企业经营者党纪国法观念淡薄，企业人才管理不科学，是国有资产流失一个不容忽视的原因。

在国有资产管理具体操作中，由于在市场经济新形势下出现的国有资产流失新问题，立法工作相对滞后，相应的法律法规尚不健全，使查处无法可依，造成国有资产放任自流，国有企业腐败滋生。挥霍浪费、中饱私囊、公款吃喝、公款报销、私设"小金库"、账外有账、挪用公款等等违反财务法规制度现象屡见不鲜，国有资产被蚕食。同时，在国有企业领导体制上，在人才管理上，措施不力，方法不科学；在工资福利待遇上，在责任义务界定上，在社会地位认可上，在选拔、任用、任期上，不尽完善，使经营主体不能尽资产管理、保值增值的责任和义务，资产流失不可避免

防止国有资产流失的政策建议

(一)、进行产权制度变革，着力国有企业的制度创新，完善具有海南特色的现代企业制度，从根本上杜绝国有资产流失

(二)、完善国有资产管理制度，强化政府的国有资产管理职能，组建国有资产管理公司，形成一套有序高效的国有资产管理体制，从制度上堵住资产流失漏洞

(三)、调整国有资产布局，完善经济所有制结构，加快国有企业的改制、改造和资产重组步伐，优化资源配置

(四)、加快国有资产管理的立法工作，抓紧制定有关国有资产管理的地方法律法规，加强法律监督，加强社会舆论监督，完善企业领导体制,造就企业家(ENTREPRENEUR)阶层，有效发挥资产运营者的主观能动性