苏南发达地区限制开发区域的范围划定与规划对策--以江阴市南部六镇不开发区规划为例

第33卷第9期

2014年9月地理研究GEOGRAPHICALRESEARCHVol.33,No.9September,2014苏南发达地区限制开发区域的范围划定与规划对策

——以江阴市南部六镇不开发区规划为例

秦贤宏1,2,3

(1.江苏省工程咨询中心,南京210003；2.中科院南京地理与湖泊研究所,南京210008；

3.中国科学院大学,北京100039)

摘要：江阴市率先设立“不开发区”的做法，已在全国范围内引起广泛关注，可称作是苏南版

“精明增长”的典范。不开发区是以保护为导向的限制开发区域，不开发是一种比较通俗的叫法，实际上是指限制开展大工业开发和高强度城镇建设活动的区域。以江阴市南部六镇不开

发区规划为例，介绍了基于区域土地利用现状和不开发适宜性评价的限制开发区域范围划定

方法，同时还提出了对限制开发区域进行保护性开发的规划对策，以期为中国其他发达地区推

动国土空间优化、倒逼经济转型升级提供借鉴。

关键词：限制开发区域；范围划定；规划对策；发达地区；江阴市

DOI:10.11821/dlyj201409013

国土空间优化与可持续发展是地理学重要的科学命题。改革开放以来，中国在加快推进工业化、城镇化的同时，也出现了许多亟需解决的问题：第一，经济发达地区产业布局不科学，经济发展与资源、生态、环境之间矛盾日趋严重化；第二，生态系统遭到严重破坏，环境污染显现逐年扩大趋势；第三，很多地区出现重复建设、过于注重急速扩大城市面积的问题[1]。针对上述问题，中国《“十一五”规划纲要》提出编制主体功能区规划的思想，要求“根据资源环境的承载能力、现有开发密度和发展潜力，将国土划分为优化开发区、重点开发区、限制开发区和禁止开发区，按照主体功能定位调整完善区域政策和绩效评价，规范空间开发秩序，形成合理的空间开发结构”。这是中国经济和社会发展的一个重大战略调整和转变，对优化中国空间开发格局具有重要意义[2]。

苏南地区是中国经济最发达区域之一，现状经济密度和开发强度均位居全国前列，在国家主体功能区规划中被划为优化开发区，迫切需要推进国土空间优化和保护性开发。江阴市作为苏南地区的典型代表，在积极探讨如何贯彻落实《纲要》文件精神过程中，率先提出了设立“不开发区”的想法。在《江阴市南部地区“不开发区域”的产业发展暨结构调整规划》（以下简称《规划》）中，江阴市把占全市1/5面积的南部六镇中约200km2的土地列为“不开发区”，并以“万顷良田建设工程”为主要抓手，提出按各自特点发展高效生态农业，适度发展观光农业和生态旅游业，不适合的工业一律撤出，迁入其他工业园区[3]。江阴市这种主动保护资源环境的做法，已在全国范围内引起广泛关注，可以说是苏南版“精明增长”的典范。

不开发区是以保护为导向的限制开发区域，不开发是一种比较通俗的叫法，实际上是指经济发达地区主动从现有土地中划出一定区域，严格限制进行大工业开发和高强度收稿日期：2013-12-29;修订日期：2014-05-28

基金项目：中国科学院知识创新工程重要方向项目（kzcx2-yw-321）

作者简介：秦贤宏（1982-），男，湖北十堰人，博士，主要从事区域发展与城市规划中的模型应用研究。

E-mail:[email protected]

1728-1735页

城镇建设活动[4]。严格意义上讲，不开发区也是一种生态经济保护区。全国主体功能区规划中关于禁止开发区有着明确的界定，是指法定禁止开发的各类保护区，主要包括国家级自然保护区、世界文化自然遗产、国家级风景名胜区、国家森林公园、国家地质公园等。而限制开发区分为两类：一是重点生态功能区，二是农产品主产区。重点生态功能区的特征是多为森林和草原分布区，生态保护价值高，一旦开发会带来不可修复甚至毁灭性后果。农产品主产区的特征是多为水土条件良好的大平原，适宜发展优质农业，对保障国家粮食安全至关重要[5]。而“不开发区”的概念中除了有上述禁止开发区和限制开发区的内涵外，还有一种尽管法律没有禁止或限制开发，但地方主动希望保留一部分区域，不想现在开发而留给后代开发，防止现在盲目低密度开发造成浪费的含义。但是对于在经济发达区域中如何划定“不开发区”的空间范围并制定规划对策，尚是一个正在探索中的难题，学术界没有这方面的现成研究，少量的关于欠发达地区限制开发区的研究成果也不能直接套用[6,7]。因此，本文拟详细介绍江阴市南部六镇“不开发区”规划思路①，为中国其他发达地区推动国土空间优化、倒逼经济转型升级提供借鉴。

1区域土地利用现状调查

要科学划定限制开发区域的范围，必须先弄清楚区域土地利用现状。一般来说，可以通过对研究区域国土部门提供的土地利用图件进行扫描和数字化，或者通过解译高精度遥感影像来绘制区域土地利用现状图。本研究采用的是江苏省2008年空间开发卫星遥感解译数据（图1），该数据以SPOT2/4卫星遥感影像（全色，10m空间分辨率）和LANDSATTM卫星遥感影像（多光谱，30m空间分辨率）的融合影像为基础，采用人工解译的方法完成，是具有较高分辨率的土地利用遥感解译图②。

从图1来看，研究区域有城镇用地、农村居民点、交通用地、农田、水域、生态山林等6种土地利用类型，其中农田是基本基底。就空间格局而言，研究区域东部的城镇用地分布比较密集，而南部、西部的水系比较密集，另外北部有少量非常稀缺的生态山

图12008年江阴市南部六镇土地利用遥感解译图

Fig.1RemotesensinginterpretationoflanduseinsouthernJiangyin,2008

①江苏省工程咨询中心.江阴市南部地区“不开发区域”的产业发展暨结构调整规划.2010年.②中科院南京地理与湖泊研究所.江苏省空间开发卫星遥感调查数据.2008年6月

.

林。仅从土地利用角度看，不开发区域宜划在研究区域的南部和西部，重点覆盖南部、西部的水域和北部的生态山林。

2区域不开发适宜性评价

不开发适宜性具有与开发适宜性相反的含义。不开发适宜性评价是在土地利用现状分析的基础上，从区域保护的必要性和限制开发的可行性角度出发，综合考虑更多的地理因子，划分区域不适宜开发的等级。尽管很多因子在空间上实际是连续变化的，且因子之间具有复杂的相互影响和制约关系，但在不影响空间适宜性评价目标和总体评价精度的前提下，仍可以根据要素的类型及其特性，建立符合逻辑的数学模型，进行一定精度的科学评价。

2.1不开发指标体系

结合江阴市的地理特征，重点考虑如下几个方面（表1）。一是从避灾的角度看，地质、洪涝等灾害影响区显然应该禁止开发；二是从生态保护的角度看，水域、农田、稀有生态资源等保护区也应该划为不开发区[8-11]。另外，从规划实施的角度看，距离城镇建成区和交通干线较近的区域不适宜于划为不开发区域。

2.2单因子专题图表1江阴市不开发适宜性评价的指标体系单因子分析的目的是解读上Tab.1Indexsystemonanti-developmentsuitabilityevaluation述单个不开发适宜性地理影响因ofJiangyin

子在研究区域的空间分布，也是类型因子及其权重属性分级评价值下一步综合适宜性评价的基础。易发区1.0

首先，借助GIS软件平台，次易发区0.5地质灾害综合现有的相关图件和文字、图（0.2）较易发区0.2形资料，通过数字化、直接提不易发区0.0取、缓冲区分析、网络分析等容易发生洪涝区1.0洪涝影响GIS手段，制作空间适宜性评价次易发生洪涝区0.5（0.2）所需要的各个单因子专题图。本不易发生洪涝区0.0研究中的地质灾害、洪涝影响、水域覆盖区1.0

保护稀有生态资源等3个因子专题图水域影响小型湖泊外50m缓冲区和0.5（0.2）大型湖泊外100m缓冲区分别来自江阴全市地质灾害分布

其他0.0图、洪涝风险评价图、生态功能

农田1.0区划图，制图方法是通过对纸质农业保护农村居民点0.5图件扫描并数字化。水域影响、（0.1）其他0.0农业保护、建成区影响、交通影

湿地1.0响等4个因子专题图均来自上文稀有生态资源生态公益林1.0中的土地利用遥感解译图，制图（0.3）其他0.0方法包括要素直接提取和缓冲区城镇建成区1.0分析。建成区影响城镇建成区外500m缓冲区0.5其次，研究各个因子的不同（-0.6）开发其他0.0属性与不开发适宜性之间的等级交通干线及其外100m缓冲区1.0交通影响关系，并进行赋值。对于不开发（-0.4）其他0.0适宜性等级最高的属性，一般赋

值为1；对于不开发适宜性等级最低或者没有开发限制的属性，赋值为0；其余中间等级分别赋值0.5或0.2（表1）。

2.3综合适宜性评价

参考已有主体功能区规划或空间开发适宜性分区方法[12-16]，基于ArcGIS软件平台，对各单因子专题图进行叠加，然后运用加权平均法计算出各个评价单元的综合适宜性指数①，进而采用聚类操作，依据综合适宜性指数的高低，将各个评价单元划分成四类。分析江阴市南部六镇不开发适宜性的空间分异规律，可以看出：①霞客、青阳、祝塘三镇南部的不开发适宜性程度最高且连片；②青阳—霞客二镇区之间的不开发适宜性较高且间隙较大；③东部顾山—长泾镇区和西部月城—青阳镇区周边不开发适宜性程度较低。3限制开发区域范围划定

3.1划定原则

一是基于土地利用现状和不开发适宜性评价。划定限制开发区域的重要目的就是保护区域生态功能，故应优先将生态价值较高的水系、稀缺的山地景观资源等土地利用类型划入限制开发区域。另外，从不开发适宜性评价看，灾害易发区域和适宜发展农业的优质农田也应划入限制开发区域，而受城镇和交通建设影响比较强烈的区域不宜划入限制开发区域。

二是运用生态安全网络理论。为了提高限制开发区域的生态保护效益，还应从构建生态安全网络的出发，将限制开发区域由“点”向“线”再向“网络”连接起来，最好使限制开发区域能够成片成团布局。

三是借鉴自然保护区的管理经验。国际上一般将自然保护区划分为核心区、缓冲区和试验区三个圈层，并针对不同圈层制定不同等级的保护措施，从而实现既能够最大程度保护最核心的自然生态资源又能不过多影响区域经济发展[17]。

3.2划定结果

基于南部六镇土地利用现状和不开发适宜性综合评价结果，根据上述划定原则，提出了如图2所示的不开发区布局规划图，重点覆盖研究区域的南部和西部。其中，不开发区的核心区有两个：一个位于霞客镇南部，是研究区域的水系最密集区，无论从生态敏感性还是从开发建设的难度来看，都宜划为不开发区核心区；另一个位于霞客和青阳两镇区之间的空隙，是区域内连片农田面积最大的区域，也是江阴市规划的万顷良田工程所在地，具有粮食安全和景观生态资源双重保护价值，也宜划为不开发区核心区。

由表2，规划的不开发区主要分布在霞客、青阳、祝塘三镇，其中，霞客镇拥有不开发区域面积的比例最大，高达34.17%；其次是青阳镇，也达20.08%；再次是祝塘镇，为16.33%。三者加和超过了不开发区总面积的70%，而顾山镇最少，仅占6.30%。

由表3，农田是不开发区的主导空间类型，占比达75%；水域也较多，占比为11.57%；而城镇用地、交通用地、农村居民点分别仅占1.59%、1.65%和8.84%。三者全部相加的总比例也仅占12%左右。

①公式为：Si=∑BkiWk。式中i为地块编号；k为因子编号；n为因子总数；Wk为k因子的权重值；Bki为i地块的n

k=1

k因子适宜度评价值；Si为i地块的综合适宜性评价值。

图2江阴市南部六镇不开发适宜性评价

Fig.2Resultofanti-developmentsuitabilityevaluationinsouthernJiangyin

图3江阴市南部六镇不开发区布局规划图

Fig.3ScopingofnodevelopingzoneinsouthernJiangyin

表2江阴市南部六镇不开发区的空间分布情况

Tab.2SpatialdistributionofnodevelopingzoneinsouthernJiangyin

类型

面积（km2）

比例（%）长泾镇22.2212.07顾山镇11.606.30青阳镇36.9820.08霞客镇62.9334.17月城镇20.3511.05祝塘镇30.0716.33

表3江阴市南部六镇不开发区土地利用结构

Tab.3StructureoflanduseofnodevelopingzoneinsouthernJiangyin

类型

城镇用地

农村居民点

交通用地

农田

水域

生态山林

合计面积（km2）2.9316.283.04139.4521.301.16184.16比例（%）1.598.841.6575.7211.570.63

100.00

4限制开发区域规划对策

4.1突出不开发区的生态保护，严格控制建设规模和强度

不开发区的核心定位是生态资源的有效保护。因此，必须要严格控制不开发区范围内的建设用地规模和强度，制定土地整理年度计划，逐步调整区域内已有不适宜的开发用地。本文的思路是走转型发展道路，以“万顷良田建设工程”为主要抓手，大力发展高效生态农业，适度发展观光农业和生态旅游业，禁止在不开发区内新上工业和房地产项目，原有的农村居民点和零散中小企业要逐步迁移和撤出。

4.2细化区域分类，针对不同区域制定不同的发展模式

不开发区不是禁止发展区，需要寻找出基于生态保护前提下的空间优化方案和产业结构调整措施。核心区是不开发区域保护的重点，也是承载区域生态功能价值的主要区

域，必须要严格保护，尽可能摒弃一切有损核心区生态功能的活动。核心区外围的缓冲

区在不影响核心区功能的前提下，仍然可以进行少量的开发活动，如生态农业和观光旅游等。各镇区和工业集中区是本区域今后承载人口和工业的主要区域，要将限制开发区域内原有的不符合现有功能定位的生产活动转移至各镇区和工业集中区，进一步强化产业的集聚、集群化发展，提高单位资源的产出水平。

4.3与全市“十二五”规划相衔接，完善相关配套政策

将不开发区域规划与全市“十二五”规划相衔接，与农业、工业以及服务业发展等专项“十二五”规划实现无缝对接，要将不开发区域规划中的主要措施和工程项目纳入到全市“十二五”国民经济发展规划中去，作为研究区域未来产业结构调整领域的指导依据。除此之外，还要学习发达地区的产业结构调整经验，制定详细的产业结构调整实施方案，定量化的控制、引导、关停并转等行为。

5结论与讨论

以江阴市南部六镇不开发区规划为例，介绍了苏南发达地区限制开发区域的范围划定方法与发展规划对策。总体来看，江阴市南部六镇所划定的限制开发区域多为生态环境较为脆弱或城镇之间的大片空隙地带，不开发适宜性程度都较高，将这类地区划为不开发区，严格控制其开发建设规模、强度和产业发展方向，并制定以农业和生态保护为主，限制大工业化和高强度城镇化的发展模式，有助于区域整体的国土空间优化，同时还能倒逼经济转型升级，并为子孙后代留足了未来发展用地和选择空间，是一种非常精明的做法。

需要说明的是，虽然本研究中限制开发区域范围的划定是以区域土地利用现状和不开发适宜性评价为基础，具有较强的科学性，但是具体划定多大的保护范围，还取决于研究区域的发展阶段和当地政府的战略需求，目前尚不能提出定量的估算方法，需要在今后的研究中进一步深化。

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Scopingandplanningofthelimiteddevelopmentzone

insouthernJiangsudevelopedareas

QINXianhong1,2,3

(1.JiangsuEngineeringConsultingCenter,Nanjing210003,China;2.NanjingInstituteofGeographyand

Limnology,CAS,Nanjing210008,China;3.UniversityofChineseAcademyofSciences,Beijing100039,China)

Abstract:Jiangyinfirstlyproposedtheconceptof“NoDevelopingZone”,whichhasdrawnnationalpeople'sattentionsandcanbecalledthesouthernJiangsueditionof“SmartGrowth”.“NoDevelopingZone”isacolloquialphrase,whichisnotaregionthatcannotbedeveloped,butisonlylimitedonindustrialdevelopingandintensebuildingactivities.ThispapertakesacasestudyoftheSouthernJiangyinNoDevelopingZonePlanning,introducesamethodofthelimiteddevelopmentzonescopingbasedonthestudyarea'scurrentlandusemapandanti-de-velopmentsuitabilityevaluationandwiththeaidofGISandRS.Toprotectthe“NoDevelop-ingZone”,Jiangyingovernmenthasformulatedapolicynamed“Protected-Development”,whichaimstocontrolstrictlyconstructionintensity,totakeagricultureandtourismaseconom-icdirection,andtotransformtheexistingindustrialenterprisesintotheIndustrialDevelopmentZone.Itisgoodforthestudyarea'sspatialoptimizationandeconomictransformationandup-graded,andprovidesagoodexperienceforChina'sotherdevelopedareas.

Keywords:limiteddevelopmentzone;scoping;planning;developedareas;Jiangyin