[史海钩沉]建国初期的城市摊贩管理

新中国成立初期，绝大多数城市经历战火，经济凋敝，居民生活困顿，纷纷涌上街头摆摊设点贩卖商品谋生。摊贩中有固有摊贩及生活无着落市民，也不乏落魄地主富农、资产阶级，还有社会地痞流氓、闲散人员等。由于人员复杂，从事行业杂乱，城市摊贩管理较为混乱。占道经营、环境脏乱，以及少数人员哄抬物价，扰乱市场秩序等问题突出。各级政府从维护社会稳定、保障市场秩序出发，对摊贩管理给予高度重视，建立登记发照制度，强化组织宣传引导，加大整治规范力度，政府管理与民主自治相结合，对摊贩开征赋税等。经过整顿，摊贩经营实现了从无序到有序，从无政府状态到遵章守纪，取得较好的管理效果，其成功经验对于解决现今摊贩管理疑难问题具有积极的借鉴意义。

摊贩的划分

建国初期摊贩的划分标准一般是：“无固定门面，而有一定行业一定地址或区域之固定经营或流动经营，以自售零售，不雇工伙，而有一定营业时间者为摊贩。”（税务总局.《摊贩业纳税问题座谈会报告》，《税工研究》，1950年）综合当时部分城市出台的摊贩管理制度，将摊贩分为坐商和游商（行贩）。坐商是指在街头巷尾或者商号门前、人行道上设点摆摊的摊贩，也指在自发形成或政府设立的集市设摊的摊贩。游商是指挑筐、推车在大街小巷走动的商贩。

▲建国初期《摊贩许可证》

摊贩的构成

由于经历战火，国内经济凋敝，物价飞涨，大量人员失业，城市市民生活困难。为了维持生计，市民纷纷涌入街头摆摊设点。据统计，这些摊贩包括：常年在街头经商的固定小贩；进城销售农产品的农民；暂时没有收入，靠卖旧物或日常用品赚取微薄利润养家糊口的城市家庭；为了逃避斗争，隐姓埋名钻入市场做摊贩生意的少数地富、战败国军等人员；乘机混入市场兴风作浪，哄抬物价，制造社会混乱的游手好闲、懒惰成性之徒。摊贩中还存在怕树大招风，关闭门面，将资金分化，摆设摊点的工商业者，以及工薪低廉，难以维持全家生活的城区部分在职职工。总之，摊贩构成复杂，状况较为混乱。当时，摊贩人数众多，哈尔滨市1948年（当时为东北解放区），市内10个区摊贩人数共30024人，占全市80万人口的3.8%。据中央工商行政管理局统计，1950年全国城镇共有摊贩197万户，216万人，其中“上海坐商11万多户，摊贩12万余户，天津坐商4万余户，摊贩6~7万户，北京坐商4万3千户，摊贩4万1千户（税务总局.《摊贩业纳税问题座谈会报告》，《税工研究》，1950年）。

摊贩带来的社会经济管理问题

摊贩虽然一时解决了贫苦市民和失业人员的生活问题，但发展上的无政府状态，对工商业的恢复与发展、城市秩序与社会治安等方面带来了严重危害。主要表现在：

（一）占道经营，影响市容。无论是坐商还是游商，都把街道或作为售卖商品的场所，商贩猛然增多，势必影响交通和市容秩序，有的挤占道路堵塞交通，有的搭建棚披，乱挂店招，影响市容，有的乱倒垃圾、乱泼污水，污染环境。济南市人民政府在1949年5月31日布告说：“过去由于没有对摊贩加以适当的指导和管理，造成在商业市场和市政交通的混乱现象，且亦不利于正常工商业之发展，浪费人力资力，于国民经济的建设是有害的。”1948年4月19日哈尔滨特别市政府出台的《关于摊贩市场整理意见》认为：“摊贩们对于交通上，以及都市的观瞻上，虽然按着地点不同，程度不一样，但是都起着一种坏的作用。”

（二）投机倒把，哄抬物价。摊贩们对市场行情很熟悉，一有供销不平衡，便乘机兴风作浪，助长物价上涨。哈尔滨摊贩们“在供求不平衡时，囤积收买，致使物价上涨，影响工业生产者和市民生活”。沈阳市“规模较大的有四十六个摊贩集中的市场（或称行，市），其中在纱布、洋烟、杂货、日用品、糖精、青菜等货价上，摊贩是起带头作用的，一般坐商均以摊贩市场价作为其定价的标准，在物价波动时，摊贩之危害性更大。”（沈阳市税务局.《沈阳市摊贩概况及拟定摊贩营业税说明》，《东北税刊》，1949年）

▲剃头挑子

（三）盗窃诈骗，秩序混乱。解放初期，政权交替，社会人员复杂。很多国民党政府散兵游勇、闲散人员、封建地主及资产阶级潜伏在城市，他们过去过着剥削、寄生生活，现在陡然落魄，对新政权存有仇恨，敌视人民，在新社会又缺乏生存技能，只能寻隙捣乱，盗窃，诈骗。还有些商贩长期缺乏监督管理，丧失商业道德，制假售假，欺骗市民，如“面纱掺油掺水，卖假皮鞋，假秤，杂牌铅笔等”，市场秩序较乱，影响市民正常生活。

（四）负担较轻，影响公平。坐商除了在集市里需要交纳较少的租金和管理费，街头坐商和游商不需要交纳租金，也无任何税费，商品成本较少，价格较低，很多正规商行不能与之竞争，纷纷抱怨。哈尔滨某商号经理喟然叹息：“万般皆下品，唯有跑小市的高，吾道不行。”“对正规工商业影响匪浅，有些店员、工人退职跑小市，不安于工作、生产。”（哈尔滨、沈阳市工商行政管理局.《东北解放区的工商行政管理》，北京：工商出版社，1988年）商号不愿开店，要么关闭店铺，化整为零，加入贩卖大军，要么商号与摊点同时售卖，降低成本，提高经营收入。

对摊贩的整顿和管理

当时处于国民经济恢复时期，对商贩的教育和管理，是在国家组织复工复业、打击投机、整顿市场、调整公私关系等重大经济工作中结合进行的。为了保护正当商业经营，取缔非法活动，维护市场秩序，各大中城市相继对市场、街头摊贩进行集中整顿，并制定相关管理办法，落实长期管理。

（一）制定方针，区别对待。考虑到刚经历战乱，物资缺乏，周转不灵，市民生活困难，产生大批失业者，对摊贩管理不宜一律取缔，各地基本采取取消和保留相结合策略。哈尔滨市民主政府提出“停止发展、缩小其范围，分别给以管理”的方针。济南市明确提出“发展正常工商业，整顿市容，动员摊贩转业参加劳动生产”的要求。保留的摊贩对象主要是“有批发性的及有组织的市场，以及因为生计问题，经营小本生意用以维持最低生活的，对于社会或多或少起着好一点作用的”。被取消的摊贩对象主要是混入摊贩队伍中的其他经营者，例如有固定铺面的商人，以及经营南北货物的较大行商，不许他们摆摊设点销售。同时，摊贩整顿与摊贩改造结合起来，有劳动条件的，组织参加工业、农业等社会生产；丧失劳动条件需要继续摆摊的，按照社会主义改造要求，逐步将摊贩按照行业组建为商业合作社，统一商品批发和销售。

（二）调查登记，凭照经营。对各市场、街头摆摊及游动贩卖物品的摊贩进行调查登记。1950年5月，重庆市政府颁布《重庆市摊贩管理暂行办法》，规定摊贩均须向工商局申请登记，发给营业执照。1949年5月31日《济南市人民政府布告》：“凡本市摊贩与棚户以及行商小贩悉依照本办法办理登记。虽有固定铺房但规模甚小，不属工商业登记范围之煎饼铺、茶炉、小绱鞋铺、五制卷烟（三盘机以下者），及街头巷尾之小铺、均需依照本办法办理登记。夏季以背小箱售卖冰及冰棍之幼童，可不登记。”并要求：“自1949年6月6日起，开始摊贩登记，颁布营业证，至7月10日止，各类摊贩，一律在此限期内依照规定，迅速集中至本府指定地点，进行营业。”贵阳市1950年2月制定了《贵阳市摊贩管理暂行办法》，规定从同年3月23日起至4月24日止，为摊贩登记日期，凡在贵阳市从事摊贩业的个体工商户必须到市工商局登记，领取许可证方能营业，逾期不登记者将予取缔。江苏省南通市于1950年4月29日集中干部近百人，与各镇派出所及居民小组取得联系，将全市摊贩按地区分为四组，说明登记意义，打破顾虑，动员各摊贩自行登记。一天内即将全市摊贩初步登记结束，计登记摊贩1232户。

（三）建立组织，联治共管。摊贩管理涉及城市管理各个方面，为突出管理效果，不少城市多个部门互相配合，联合对摊贩进行集中整顿。上海市人民政府在1951年公布了《上海市摊贩管理委员会组织简则》，规定由工商局、公安局、税务局、工务局、卫生局、财政局、区政指导处组成摊贩管理委员会。委员会的职责是：决定有关摊贩管理法规，对专业管理工作，按照分工，各负其责，涉及几个单位的问题，由有关单位协商处理。哈尔滨市调动公安、执法大队、城建局、民政局、税务局和区、街闾长（作者注：闾长，民国时期较低级别的行政长官，相当于现在的村民小组长），共同配合工商局进行摊贩整顿工作，使摊贩市场秩序明显好转，为解放区的物资交流，解决市民生活所需，发挥了积极作用。为发挥民主管理作用，调动摊贩自身管理积极性，各地根据不同情况，按市场、行业、地区探索成立了综合性或专业性摊贩联合会。笔者保存的建国初期常州、无锡、上海摊贩发货票上都有“摊贩筹委会（联合会）”字样。南通市于1950年4月30日，各镇分别召开摊贩大会，动员建立组织，5月1日，全市已按镇建立了4个筹委会，下按地段建立53个小组。摊贩联合会是个体工商业自我教育、自我服务、自我管理的群众组织，主要任务是培养积极分子协助工商管理机关宣传政策，民主评议税负等级，推销公债等，同时反映摊贩的意见和要求，畅通摊贩意见表达渠道，保证摊贩管理稳定有序。

（四）整治规范，维护秩序。定点划行就市，限定经营区域。对普查登记并予以发照的摊贩，规定其经营的市场、摊区，使其集中。济南市在各区设立“蔬菜鱼肉市”、“粮食市”、“估衣破烂市”以及肥皂、火柴、油盐、煤炭“综合市”，要求各类摊贩到指定集中地点经营。沈阳市在1949年初在8个区设立“纱布洋杂货”、“干鲜鱼菜肉类”、“饮食理发茶社”、“鞋帽”等48个专业市场，要求摊贩按照指定地点经营，对在非制定区经营的摊贩，除按摊贩税额加倍罚款外，还取消其营业资格。

规范经营行为，保障市容环境。对摊贩的经营行为进行规范，如不许占道影响交通，注意食品卫生，不许乱泼污水、乱扔脏物等。《哈尔滨特别市摊贩管理条例》规定：“行贩（作者注：流动摊贩）不得在主要道路、公园广场上停留。”《济南市摊贩管理暂行办法》规定：“各摊贩须依照摊贩营业证所指定之地点设摊，不得随意迁移或游动贩卖。”“其设摊于集中地点者，若因遮蔽阴雨日光，准许临时搭棚，但须事先呈请本府建设局，审核批准。”该办法对食品卫生及环境保洁也作出规定：“贩卖食物之摊贩，均须设置玻璃盒或纱罩等以重卫生。”“带炉灶售卖食物与最易污秽街道之摊贩，应负清洁扫除之责，公安人员并得随时督促清除之。”

▲吹糖人的小贩

限定经营种类，维护市场秩序。哈尔滨特别市规定游商（行贩）只许从事便利市民需要的行业，如货郎、修理、磨刀、修伞、收破烂及卖青菜、豆腐、烟卷等。街头坐商（坐贩）可以经营修理、照相、制售食品、书摊等，并规定不得影响附近门市营业。有些省市对经营范围还作出特殊规定，例如广东省高要县20世纪50年代颁发的摊贩营业证载明：“不得贩卖不洁食品或有伤风化的图片书籍、赃物、军械以及其他违禁物品。”

（五）打击投机，征收赋税。打击投机倒把。四川省1950年1月与1949年12月相比，一个月内大米价格上涨1.84倍，棉纱价格上涨70.51%，极大地影响了人民群众的正常生活，四川各地采取了坚决有力的措施，与投机倒把者开展斗争，对囤积居奇、投机倒把、哄抬物价、欺行霸市、诈骗偷盗财物等不法分子，给予打击，以平抑市场物价，维护经济秩序。辽宁省锦州市1950年查处了12起重大投机违法案件，其中6起案件移交司法机关处理（国家工商行政管理总局.《新中国工商行政管理史志》，北京：中国工商出版社，2009年）。

开征摊贩税赋。1950年3月15日财政部公布《摊贩营业牌照税稽征办法》，“为管理市场、平衡负担起见，对摊贩营业应按其超过规定之资本额及经营情况，征课定额之摊贩牌照税”。1949年8月公布的《北平市摊贩营业牌照税暂行办法》，规定分为免税、普通、特种三种营业牌照，对资本不满1万元及独立劳动之肩挑艺匠免税（当时为旧人民币，1万元相当于200斤小米）；1万元至5万元征普通营业牌照税；5万元以上者征特种牌照税。1951年9月财政部公布了《摊贩业税稽征办法》，对摊贩征收摊贩牌照税改为征收摊贩业税，即摊贩跟商户（作者注：有铺面的商贩）一样按营业额计税，但日平均营业额不足3万元者给予免税。新的稽征办法，平衡了摊贩与商户的负担，增加了财政收入，堵塞了漏洞。对于如何确定摊贩营业额，《摊贩业税稽征办法》规定：“一、公共营业场所之固定摊贩及规模较大之摊贩，得依民主评议方法，按工商业税之税率，征收营业税及所得税。不合于前款规定之摊贩，得在民主评议基础上，采取定期定额方法征收。”1950年5月，江苏南通市组建了4个摊贩管理筹委会，53个摊贩小组，以小组为单位按各户资本及营业情况，民主评议等级，再按照等级缴纳定额税，经5天努力，全市评议工作顺利结束，除依法应予免征的以外，初步评议应纳税的计311户，应征税额共1578万元。

建国初期摊贩管理的成功经验

总的来说，建国初期摊贩管理是较为成功的，主要体现在：一是政府重视。将摊贩管理作为各级政府管理城市、恢复城市经济社会秩序的重要手段之一。二是登记发照。各地将散布在城市大街小巷的摊贩进行调查摸底，登记发照，掌握摊贩的从业人数、经营地点、所属行业、资金规模等，为集中治理及后来改造工作打下基础。三是部门联动。在整治摊贩期间，很多城市建立多个部门联合的工作组，合力对摊贩进行整治，既分工明确，又责任统一，整治成效明显。四是摊贩自治。各地相继建立的带有自治性质的摊贩委员会（筹委会），由于组织、宣传到位，在贯彻落实政府相关政策及缴纳各项税负中，发挥了积极的作用。五是恢复秩序。经过整治，各地城市摊贩凭照经营，遵纪守法，城市市容和经济秩序大为好转，促进了国民经济和社会状况较快恢复。

文章来源：《文史天地》第210期