突发公共事件应急管理研究综述

突发公共事件应急管理研究综述

摘要: 随着经济社会的飞速发展，突发公共事件成为人们日益关心的新的社会问题，对突发公共事件应急管理的研究也引起了社会各界的广泛关注。本文通过对现有文献的梳理，总结了突发公共事件应急管理研究的主要内容，系统地分析了该领域的研究进展。将现有的研究划分为宏观和微观两个层面进行综述，宏观层面包括突发公共事件应急管理的机理和机制研究；微观层面包括复杂条件下的应急决策、突发公共事件的应急信息管理和应急心理与行为等方面的研究。最后，对突发公共事件应急管理今后的研究方向做了展望。

关键词: 突发公共事件；应急管理；现状综述；

Review of Emergency Management of Abrupt and Public Affairs Abstract: With the rapid development of the economic society, abrupt and public affairs become new social problem which are increasingly concerned. And researches on emergency management of abrupt and public affairs have attracted more and more attention. This article summarizes the research contents of the public emergency management, and systematically analyses the advances in this field through reviewing the existing literatures. This article reviews the existing literatures from the macro and micro two levels. The macroscopic level research includes the theory mechanism of abrupt and public affairs emergency management ；Micro level research includes emergency decision under complicated conditions, emergency information management and emergency psychology and behavior researches. Finally, the direction of emergency management of abrupt and public affairs in the is presented. Key words: Abrupt and Public Affairs；Emergency Management；Review 0引言

随着我国经济社会的高速发展，环境与资源问题日益突出，突发公共事件发生概率大大增加，2003年的SARS 事件、2008年的雨雪冰冻灾害和汶川地震都给我国造成了巨大损失，突发公共事件应急管理已经成为政府和研究机构关注的

热点。突发公共事件的处理需要准确的信息，快速的应急响应和高效的应急资源调度，这些也决定了突发公共事件应急管理系统的复杂性。近年来，对突发公共事件应急管理的研究越来越多，但这些研究散落于不同的领域和层面，缺乏系统性。因此，有必要对该领域的相关研究进行全面系统的梳理和总结，推进该领域研究的发展。

1. 突发公共事件应急管理的概念

(1)突发公共事件

目前，国际上对突发公共事件有代表性的定义主要有欧洲人权法院对“公共紧急状态”( Public Emergency) 的解释，即“一种特别的、迫在眉睫的危机或危险局势，影响全体公民，并对整个社会的正常生活构成威胁”。突发事件在美国又被称为紧急事件，美国对突发公共事件的定义大致可以概括为[1]：由美国总统宣布的、在任何场合、任何情景下，在美国的任何地方发生的需联邦政府介入，提供补充性援助，以协助州和地方政府挽救生命、确保公共卫生、安全及财产或减轻、转移灾难所带来威胁的重大事件。本文认为，突发公共事件指的是危害人民生命、财产、社会安全与稳定的突然爆发的事件。

（2）突发公共事件应急管理

突发公共事件应急管理是指公共管理机构通过建立必要的突发公共事件应对机制，对已经发生或可能发生的突发公共事件制定应急和处理的方案、措施，对突发公共事件的萌发、形成、爆发和扩散作全过程的监测、预警、反应、报告和处置的控制过程[2]。为叙述方便，以下突发公共事件应急管理简称“应急管理”。

2. 突发公共事件应急管理研究现状综述

1993年国际应急管理协会(The International Emergency Management Society，缩写为TIEMS) 成立，成为第一个应急管理国际组织。尽管它的成立大大促进了应急管理研究的发展[3]，但是我国的应急管理研究工作仍处于起步阶段，对应急管理研究领域的界定还不够清楚。在对大量文献阅读、整理和分析的基础上，本文认为，目前对突发公共事件应急管理的研究大致可以分为宏观和微观两个层面。宏观层面主要是研究应急管理体系的机制建设；微观层面则主要研究复杂条

件下的应急决策、突发公共事件的应急信息管理、应急心理与行为等问题。宏观领域的研究是对应急管理的总体指导，微观领域的研究则是在宏观研究指导下的实际操作，两者是应急管理实际工作中不可或缺的两面。

2.1宏观领域研究现状

宏观领域的研究是将应急管理的指导思想、原则以及管理体制的建设等作为主要研究对象。对应急管理体系的研究主要包括应急管理的主体是哪些机构或组织？这些机构的职责是什么？它们之间的关系是什么？这个管理体系又是如何运行的？如薛澜等编著的《危机管理转型期中国面临的挑战》[4]，从时间序列、组织行为和决策过程三个方面阐述了管理体系的建设。由于应急管理体系的功能是对突发公共事件进行预防、处置以及后续处理，所以它应当符合突发公共事件的演变规律，基于以上分析，将现有的文献分为两大类，一类就是机理层面的研究，一类是机制层面的研究。机理和机制的研究都是为了建立一个有效的应急管理体系服务的。机理是应急管理的基础，机制则是保障应急管理的顺利进行。

2.1.1机理层面的研究

机理在这里有两层含义，一是指突发公共事件的发生、发展、消亡的演变规律；二是指应急管理的规律。目前，关于机理的研究主要集中在对突发公共事件分类分级的研究上。

分类是为了便于研究和管理。美国根据危害程度，将突发公共事件分为紧急事件、重大灾难、灾害、自然灾害、危害等[1]。但这种分类结果之间有一定的交叉重叠，不能突出突发事件实质，不利于对突发事件的应急管理。我国从事件发生机理出发，将突发公共事件分为自然灾害、事故灾难、公共卫生事件、社会安全事件等四类[5]。该分类方法的优点在于可以根据不同的发生机理，提出相应的预防和控制措施。不同的突发事件既有共性，也有其个性之分。它们的不同之处取决于事件是否可预见、可控制、对事件的认知程度、事件的扩散速度、影响范围、损失程度、持续时间等诸多要素[6]。

分级可以将不同级别的突发事件与不同级别的应急管理部门对应。以往的突发事件分级往往是问责制式的事后评级[7][8][9]，即在事件后对人员伤亡、财产损失、经济损失等做出统计，然后根据损失大小定级。显然，这种事后分级方法对

应急管理指导意义不大，因为分级的根本目的是在应急管理中，能够根据事件的级别迅速确定此种类别、此种级别的事件该由谁管，应该启动哪个预案等一系列应急管理措施。

在分类分级方面，杨静等[10]从系统的角度提出了突发公共事件分类分级的思路和方法，针对事件发生前和处置过程中的变化情况，把突发事件分类分级和资源保障程度密切联系起来，突出了时间因素对分类分级的影响，提出了动态分类分级的基本思想和研究框架。对于不同级别的突发事件应当由相应级别的处置单位来完成相应的任务。姚杰等[11]针对此问题采用带有潜变量结构方程模型，以火灾为例，对消防机构做了级别的评定。目前，绝大多数的评价对象都是针对灾害事件本身，很少对应急救援的资源机构进行评价，把事件和机构联系起来综合评价的研究就更少了。季学伟等[12]在这方面做了尝试，建立了预警分级综合模糊评判模型的计算框架，从事件自身因素和应急管理因素2个方面的致灾强度要素、危害损失程度、影响范围因素、时问要素、认知程度、社会影响程度、公众心理承受能力、应急管理水平等8个维度构建了预警分级的影响因素。

2.1.2机制层面的研究

应急管理机制的研究大致可以分为应急管理体系中的机构设置及法律、法规、标准的制定两大类。赵红和汪亮[12]通过对“美国联邦应急计划”的研究，认为我国应建立常设的国家、省、地区三级突发公共事件应对机构和应急资源管理体系，并制定相应的法律、法规。张翘楚[13]对突发公共事件应急救援机制进行了系统的研究，认为应急救援系统应包括应急指挥中心、现场指挥中心、支援保障中心媒体中心和信息管理中心，应急救援活动的顺利实施依赖于个要素之间的协调配合。邹慧君[14]认为政府与非政府组织应加强合作，建立共同应对公共突发事件的协调机制。其他类似的研究还有文献[15]、[16]、[17]、[18]等。文献

[19]、[20]、 [21]、[22]、[23]等是从应急管理机构的职责出发，论述了制定相应的法律、法规、标准，才能保证应急管理者能够很好地履行自身的责任。许有志等[24]引入情境概念改进传统突发公共事件的应急管理机制，重点研究了情境建模、获取和匹配等相关技术，实现了应急机制与情境管理的集成。

总的来讲，宏观领域中的研究思路可以总结如下，从研究突发公共事件的机理出发，结合应急管理的目的，进行相应机制的研究，进而建立应急管理体系。

应急管理不单单是政府的行为，政府在应急管理中起主导作用，仍然需要其他非政府机构的协作，包括个人的配合。应急管理是一个系统工程，需要各行各业的通力协作，同时预防工作对应急管理十分重要。

3. 微观领域的研究

3.1复杂条件下应急管理决策方面的研究

复杂条件下应急决策方面的研究主要关注多目标、分阶段的应急决策生成、动态调整和评价方法。相关研究包括应急预案的制定及应用理论，如张海波[25]认为应急预案的编制可从预案体系的逻辑结构、“一案三制”综合体系和文本描述三个维度进行设计和实现；应急决策模型建立与评估理论，如Jiacun Wang[26]提出了WIFA 跨组织的工作流方法，来实现多组织，多部门基于ICS 工作流的交互与通信；应急资源调度与分配理论，主要使用运筹学和最优化方法建立数学模型来确定特定资源在特定地点的配置方式，如使用运筹学多目标整数规划建立应急救援物资调度方案，使用资源优化配置的非参数DEA 模型对应急系统中应急资源进行优化配置[27]。陈杰[28]提出了随机运输时间的应急物资运输调度模型，并采用遗传算法对模型进行求解，取得了很好的效果。Fiedfich [29]等探讨了在时间、资源的数量和质量是有限的情况下，通过资源的有效使用提高救援的质量，使死亡人数最小，给出了地震后向多个受灾地点分配和运输资源的最优计划模型。应急资源的调度是应急管理的核心问题，也是应急决策的主要内容，国内外相关研究集中在多资源，多区域，多约束条件下的资源分配问题，如何根据事件发展动态调度应急资源是当前应急资源调度的难点。

应急管理是一个复杂的巨系统，从事件信息的收集反馈，到事件评估、决策制定、资源调度，以及灾后恢复时间跨度长，资源覆盖广，决策难度高，国内外研究主要采用分项研究的方法，集中探讨其中几个阶段，很少将其作为一个整体系统来分析，因而研究结论主要解决某一阶段的最优决策问题，缺乏对应急管理系统整体信息传递和协调机制的研究，也缺乏根据应急管理系统的实时信息动态调整应急决策的相关理论。

3.2突发公共事件应急信息管理方面的研究

突发公共事件信息管理方面的研究主要是关注信息的获取、分析、表示、传播和扩散的机制机理，相关信息包括传感器感知的灾害物理参数信息和人员感知

的灾害影响程度信息。利用相关信息可以对灾害发生原因，频率，损失等情况进行定量分析，为灾害预测预警和响应救援提供决策依据。

Carlos 根据2002年到2005年间美国危险液体运输管道所发生的1582件事故的数据，利用因子分析方法分析了危险液体管道事故的发生原因和损失，提出了危险液体传输管理的建议[30]；Chien-Hung wei根据交通事故发生后的交通，时间，空间，地理数据使用人工神经网络建立了自适应的灾害发生序列预测模型，能够根据实时收集到的交通事故信息动态调整应急决策[31]；陈伟珂运用熵增理论来描述突发事件的运动机理，将公共安全事件发生的动因和控制因素作为增熵和减熵的因素，使用结构耗散思想解决熵增的问题，以达到系统熵最小化，使系统恢复至平衡状态[32]。灾害信息的知识表示方法和传播机制也是目前研究的热点，包括灾害的本体模型表示，不确定时态数据表示，信息传递与机构协调机制。

突发公共事件信息管理方面的另一个研究热点就是政府的信息公开机制，即如何通过传媒的信息公开揭示事件真相，以保障公民知情权和表达权的实现；如何借助传媒的情感宣泄功能令民众内心的不满、对立或恐慌情绪得到释放，维护社会的稳定。童兵[33]主张加大突发公共事件信息公开与新闻报道力度，认为大众传媒是能够满足人们宣泄需求的有效载体和手段，充分实施传媒的宣泄功能有助于减少突发公共事件的发生频度。

3.3突发公共事件应急心理与行为方面的研究

突发公共事件的危害不仅表现为物质上，而且表现为精神上的巨大危害。研究发现，在重大突发公共事件发生后，近六成人会发生心理危机，出现多种心理问题。应急心理与行为相关的研究主要关注公众对灾害的认知心理变化和复杂环境下人员疏散的规律。

张翘楚[13]认为，政府在为受灾群众重建物质家园的同时，必须高度重视受灾群众“精神家园”的建设，加强“心理救援”研究与建设。马忠等[34]认为突发公共事件中的群体心理表现出独特的规律，其中非理性因素的影响十分巨大，运用文化感染、提前教育、准确报道等多种方法，可以使负面影响降低到最低限度。人员疏散是火灾救援的重要任务之一，国内外学者从工程、标识和力学角度对这一问题进行了深入研究，Fraser [35]结合人员的心理行为分析了火灾环境下人员的疏散策略，陈涛等[36]引入相对速度对疏散人员社会心理作用力的影响，利

用力学模型研究了在应急疏散中人员的撤离速度对撤离效果的影响，确定了符合我国人体特性的速度影响系数。应急心理与行为相关的研究对提高应急救援效率有重要意义，但由于灾害环境下公众认知心理较难获取和验证，国内外这一方面的研究比较少。

4. 研究结论及展望

通过对已有研究的系统梳理，可以看出，突发公共事件应急管理是一门实践性很强的应用科学。从宏观上讲，要研究突发公共事件的发生、发展、消亡的演变规律；要研究如何建立统一的应急管理体系；从微观上讲，要研究复杂条件下的应急决策、突发公共事件的信息管理、应急心理与行为等问题。随着应急管理实践的深入，政府已经认识到，由于突发公共事件的综合性，其预防、处置、后处理等工作都需要不同学科领域、不同组织的通力合作才能完成。因此，今后宏观方面的研究就应该致力于应当致力于消除这些不同组织和部门之间的不和谐因素，构建突发公共事件应对联动机制。从微观层面上看，复杂情况下的应急决策模型的研究与应用还相对薄弱，应是今后重点研究的一个领域。另外，对突发公共事件中应急心理和行为方面的研究仍不成熟，随着人文关怀的进步，也将是今后研究的趋势。

参考文献：

[1] Robert，T. Stafford. Disaster Relief and Emergency Assistance Act. As amended by Public Law 106-390. October 30，2000.

[2] 范维澄. 国家突发公共事件应急管理中科学问题的思考和建议[J].中国科学基金，2007(2)：71-76．

[3] 刘春林. 应急管理中的紧急物资调度的模型与方法研究[D]. 东南大学：博士学位论文，2000.

[4] 薛澜，张强，钟开斌. 危机管理：转型期中国面临的挑战[M].北京:清华大学出版社，2003.

[5] 新华视点. 突发公共事件应急预案框架体系透视. http://www1.people.com.cn.

[6] 池宏等. 突发事件应急管理与信息技术支持. 2004 高科技发展报告，北京：科学出版社，2004.

[7] 吴宗之，刘茂. 重大事故应急救援系统与预案导论[M]. 北京：冶金工业出版社，2003.

[8] 毛瑞明. 论我国政府应急管理制度建设[J]. 江西社会科学，2010（5）：217-219.

[9] 吴宗之，刘茂. 重大事故应急预案分级、分类体系及其基本内容[J]. 中国安全科学学报，2008（1）：55-59.

[10] 杨静，陈建明，赵红. 应急管理中的突发事件分类分级研究. 管理评论，2005，17（4）：37- 41.

[11] 姚杰，池宏，计雷. 带有潜变量的结构方程模型在突发事件应急管理中的应用[J]. 中国管理科学，2005，13（2）：44-50.

[12] 季学伟等. 突发公共事件预警分级模型[J]. 清华大学学报(自然科学版) 2008,48(8)：1252-1255.

[13] 张翘楚. 关于重大突发公共事件应急救援机制的研究[J].2010，（2）：26-30.

[14] 邹慧君. 应对突发公共事件中政府与非政府组织的合作[J].行政论坛，2010，

（5）：69-71.

[15] 丁雪辉，李志军. 突发公共事件的政府应急管理探析[J]. 决策咨询通讯，2009，（1）：55-57.

[16] 徐凌. 中国突发公共 事件应急机制建设浅析[J]. 社科纵横，2008（3）：67-70.

[17] 杨晓丹. 突发公共事件政府管理机制的构建途径研究[D]. 中南大学硕士论文，2006.

[18] 王锐兰. 政府应急管理的绩效评价指标体系研究[J]. 安徽大学学报(哲学社会科学版) ，2009，33（1）：35-37.

[19] 杨在原. 对突发公共事件应急决策体制的思考[J]. 中共山西省委党校学报，2010，33（3）：75-77.

[20] 刘尚亮，沈惠璋等. 我国突发事件应急管理体系构建研究[J]. 科技管理研究，2010，（19）：202-205.

[21] 赵红，康大臣，汪亮. 突发事件应急管理机理、机制与体系探讨[J]. 中国管理科学，2006（10）：784-786.

[22] 宋英华，王容天. 基于危机周期的突发事件全面应急管理机制研究[J]. 华中农业大学学报(社会科学版) ，2010(4)：104-107.

[23] 敬海新. 突发公共事件应急管理的思路和对策[J]. 前沿，2010（15）：188-191.

[24] 许有志，杨吉江，王青. 基于情境的突发公共事件应急管理系统研究[J]. 2009(9)：133-136.

[25]张海波. 应急预案的编制、应用与优化[J]. 社会学研究，2008（6）：22-25.

[26] Jiacun Wang，Rosea D．Dynamic Workflow Modeling and Analysis in Incident CommandSystems[C]．IEEE Transactions on Systems，Man and Cybemetics-Part A：Systemsand Humans，V01．38，NO.5，2008(9)：1041-1055．

[27] 方磊．基于偏好DEA 模型的应急资源优化配置[J]. 系统工程理论与实践，2008(5)：98-104．

[28] 陈杰．基于遗传算法的应急物资运输调度[D]．哈尔滨工业大学硕士学位论文，2006.

[29] Fiedrich F ，Gehbauer F ， Riekers U ．Optimized Resource Allocation for

Emergency Response after Earthquake Disasters．Safety Science．2000（30）：41-57.

[30] Carlos E. Restrepo ，Jeffreys ．Simonoff ，Rae Zimmerman ．Causes ，cost consequences ，and risk implications of accidents in US hazardous liquid pipeline infrastructure [J]. International Journal of Critical Infrastructure Protection，2009(2)：38-50．

[31] Chien-Hung Wei ，Ying Le ．Sequential forecast of incident duration using Artificial Neural Network models[J]．Accident Analysis and Prevention，2007(39)：944-954．

[32] 陈伟珂，向兰兰．基于熵及耗散结构的公共安全突发事件的过程分析研究

[J]．中国软科学，2007(10)：149-154．

[33] 童兵. 突发公共事件的信息公开与传媒的宣泄功能[J]. 南京社会科学，2009

（8）：39-41.

[34] 马忠，施泽东，朱浩源. 突发公共事件中群体心理的非理性因素探究[J].

[35] Fraser-Mitchell J N ．Modelling human behaviour within the fIre risk assessment tool criso[J]．Fire and Materials，1999，23(6)：349-355．

[36]陈涛，应振根，申世飞，袁宏永，范维澄．相对速度影响下社会力模型的疏散模拟与分析[J]．自然科学进展，2006(12)：1601-1612．