国家环境风险防控与管理体系框架构建

中国环境科学 2013,33(1)：186~191 China Environmental Science

国家环境风险防控与管理体系框架构建

王金南1,2*,曹国志1,2,曹 东1,於 方1,毕 军2 (1.环境保护部环境规划院,国家环境保护环境规划与政策模

模拟重点实验室,北京 100012；2.南京大学环境学院, 江苏 南京 210046)

摘要:针对我国环境风险防控与管理存在的问题与不足,讨论了国家环境风险管理体系的概念,总结了欧美等发达国家在环境风险防控与管理领域的经验,构建了“四维一体”的国家环境风险防控与管理体系,以及国家环境风险防控与管理制度基本框架,并结合我国当前环境风险防控的形势提出了近期相关工作的重点. 关键词：环境风险；防控；管理体系

中图分类号：X322 文献标识码：A 文章编号：1000-6923(2013)01-0186-06

A framework analysis on national environmental risk management system for China. WANG Jin-nan1,2*, CAO Guo-zhi1,2, CAO Dong1, YU Fang1, BI Jun2 (1.State Environmental Protection Key Laboratory of Environmental Planning and Policy Simulation, Chinese Academy for Environmental Planning, Beijing, 100012, China；2.School of Environment of Nanjing University, Nanjing 210046, China). China Environmental Science, 2013,33(1)：186~191

Abstract：Aiming to address the problems and difficulties in the existing environmental risk management system of China, the concept of national environmental risk management system was discussed firstly, and then the experiences of the USA and Europe in their environmental risk prevention and control were summarized. Based on that, the "four-dimension in one" system for environmental risk management at national level as well as its supporting institutional framework was proposed. Lastly, the urgent tasks in environmental risk prevention and control for policy-makers of China to consider and act upon were listed.

Key words：environmental risk；prevention and control；management system

我国目前环境风险防控形势严峻,突发环境事件高发,关系群众健康、生态安全的环境风险问题集中显现,对国民经济平稳运行、社会健康发展以及生态环境保护构成了不可忽视的威胁.为解决突出的环境风险问题,我国在建设项目环境风险评价、环境应急预案管理、重点行业环境风险检查与等级划分等方面做了许多工作,特别是在国家层面,环境风险防范已经受到高度重视,2011年颁布的《国务院关于加强环境保护重点工作的意见》提出要“完善以预防为主的环境风险管理制度”,《国家环境保护“十二五”规划》将防范环境风险列为“十二五”期间国家环境保护的主要任务之一.然而,我国环境风险防控的现实“需求”与相关政策措施的有效“供给”之间仍然存在较大差距,结构性、布局性等突出的环境风险问题很难通过现行的环境管理制度

、“改善质量”措施彻底解决[12].与“削减总量”

相比,“防范风险”工作已成为一项短板.

目前国内相关研究主要集中在企业、工业

-园区、区域等的综合环境风险评价[36],重金属、

-有机污染物等污染场地的健康风险评价[79],以

-及突发环境事件应急管理[1012]等方面的理论探讨和技术方法验证.尽管近些年一些研究者开始逐渐关注我国环境风险管理制度建设,并从法规、政策等方面提出了建议[1,13],但总体来看,针对环境风险防控与管理体系宏观层面的研究仍然很少.

鉴于我国目前在环境风险防控与管理领域相关政策措施的制定、制度体系的构建以及基础

-

收稿日期：2012-05-15

基金项目：国家自然科学基金资助项目(41101572) * 责任作者, 研究员, [email protected]

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研究的开展十分欠缺,现阶段研究建立国家环境风险防控与管理体系符合我国环境风险防控的现实需要,对明确我国当前以及未来环境风险管理的主要思路、基本架构与重点领域,实现环境风险的系统化、制度化管理具有重要意义.

1 国家环境风险管理体系概念

目前,对环境风险管理(ERM)概念的认识存在两种观点,一种是相对狭义的理解,认为环境风险管理是环境风险评估的后续过程,指根据环境风险评估的结果采取相应的应对措施,以经济有效地降低环境危害[5,14].例如,美国国家科学院认为,环境风险评估与环境风险管理是两个既联系紧密又需要区分的过程,风险评估是一个基于科学研究的技术过程,其结果是风险管理的基础,风险管理中的决策需要考虑政治、经济和技术因素[15];另一种观点是相对广义的,将环境风险管理视为风险管理在环境保护领域的应用,环境风险评估是环境风向管理的一部分,具体指环境管理部门、企业事业单位和环境科研机构运用相关的管理工具,通过系统的环境风险分析、评估,提出决策方案,力求以较小的成本获得较多的安全保障[13,16].

以上两种观点是基于不同的出发点,对环境风险管理的理解各有侧重.在国家层面考虑环境风险管理,统筹考虑环境风险的防范与应急,特别是将环境风险管理纳入环境管理体系,需要对环境风险管理进行较为广义的理解,这种广义的环境风险管理应涵盖风险识别、评估、控制以及事故应急等环节,是一种全过程的环境风险管理.

因此,本文认为,国家环境风险管理体系可以看作是国家环境管理体系的一部分,是环境风险管理功能的系统集合,具体指针对突出的、具有共性的环境风险问题,以风险防范为基本原则,在国家层面对环境风险防控所涉及的风险识别、评估、应对、事故应急等内容,采取计划、组织、协调、监督等管理手段,以经济有效的方式降低环境危害,实现环境保护目标.

2 发达国家环境风险防控与管理

20世纪80年代之后,欧美等发达国家的常规环境污染得到了较好的解决,环境风险成为环境管理的重点之一[17].欧美等发达国家的环境风险管理相关领域的研究和实践起步较早,基础性研究相对完善,实践中环境风险的防控大都经历了由事故应急向全过程防控的转变,相关经验值得借鉴. 2.1 美国

美国的环境风险管理起源于对健康风险的重视,并且长期以来以健康风险防控为重点,20世纪90年代以后逐渐拓展到生态环境风险领域[18].1990年,美国国家环境保护局发布了题为《减轻风险:环境保护重点和战略的确定》的报告,标志着风险管理成为美国环境管理的重要策略[19].在环境管理活动中,环境风险防范的思想渗透到众多领域,并在环境管理决策中得到普遍的体现.相关法律法规基础比较完善,许多环境相关法律都有涉及风险防范的内容,例如,《清洁水法》、《清洁空气法》、《有毒物质控制法》、《应急规划和社区知情权法》、《综合环境反应、赔偿和责任法》(俗称《超级基金法》),并形成了一套相关的导则、指南体系指导各地区、各领域的工作.

美国十分重视环境风险评估,在长期的基础研究与实践当中,逐渐建立起了比较完善的健康风险评估、生态风险评估方法体系,并在化学物质、污染场地以及溢油事故等领域的风险评估与管理中得到了广泛应用.环境风险评估结果为环境基准的确定提供科学依据,而环境标准的设定则建立在环境基准的基础之上.

在国家宏观管理层面,美国国家环境保护局、农业部、食品与药品管理局、商检局4个机构主要负责联邦环境风险评价与管理工作.美国国家环境保护局要求特定设施的企业或经营者准备和实施风险管理计划(RMP),该计划包括危险评估、预防计划以及应急反应计划等内容.针对全国油类和危险物质污染事故应急,编制实施了全国应急计划(NCP).以全国应急反应中心

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(NRC)为核心负责环境以及其他应急工作的相应调度.环境责任保险等经济措施较为完善,在环境风险防控中发挥了重要作用.另外,通过出台法律法规,最大限度地保证公众对环境风险的知情

权[19-20]. 2.2 欧盟

风险防范是欧盟国家立法、执法等环境保护活动中重要的原则之一,同时,环境风险评估被视为风险防范原则能否适用的选择依据之一.欧盟国家相关立法主要起源于职业污染防范和职业健康保护等领域,然后逐渐过渡到环境污染风险防范.1992年颁布的《马斯特里赫特条约》(简称“马约”)将风险防范上升到欧盟宪法性原则,2000年欧盟通过了《关于环境风险防范原则的公报》,为环境风险防范特别是环境风险评价制定了明确有效的指南.

欧盟的环境风险管理与安全管理联系较为紧密,特别关注化学品与工业污染事故防控.通过化学物质的控制立法,出台了一系列的条例、指令和决定,以预防原则开展危险化学品管理.2007年欧盟实施的《化学物质注册、评估、授权和限制条例》被认为是欧盟20年来最重要的立法,对化学物质生产者、使用者的有关义务与行为进行了规定[21];对于工业活动风险管理,通过风险识别与评估实现对工业活动引发的环境污染事故风险防控,明确环境风险管理对象,进而通过分类分级管理,突出环境风险管理的针对性与高效性,出台系列的赛维索指令和相关准则以及《工业活动的重大事故指南》,旨在降低工业事故爆发和事故对环境

的影响[22-23].

欧美等国家的环境风险管理体系是针对发展过程中出现的实际问题,逐渐建立起来的.都十分重视环境风险防范,并将风险防范原则上升到战略高度.相关法律法规体系比较完善,为环境风险管理提供了强有力的保障.各有关管理部门职责清晰,特别是环境保护主管部门具有较强的权利和执行力.同时,十分注重基础研究,有关环境健康和生态保护的基础科研成果在环境风险管理中得到了广泛而有效的应用.

3 我国国家环境风险防控与管理体系

国家环境风险防控与管理体系不是一种全新的体系,我国现行的诸多法律法规、政策措施当中已经涉及环境风险防范与管理的内容.建立国家环境风险防控与管理体系,即是在现有基础上,充分考虑我国当前及未来可能面临的环境风险问题,针对现有制度、机制存在的不足,充分参考借鉴国外相关领域的先进经验,从宏观战略层面对我国环境风险防控与管理的模式、要素、关键活动等进行系统化设计.

3.1 “四维一体”的国家环境风险防控与管理体系

在国家层面考虑环境风险防控与管理,应重点围绕人体健康与生态安全,以全方位的视角统筹考虑环境风险防控与管理的主体、对象、过程以及区域等要素,同时,注重法律、法规、政策、标准、基准以及相关基础研究的保障和支撑作用,实施系统化设计.据此,本文提出“四维一体”的国家环境风险防控与管理体系的概念,如图1所示.

图1 “四维一体”的国家环境风险防控和管理体系 Fig.1 National environmental risk management system

for China

3.1.1 主体 环境风险涉及面广、不确定性强,其防控与管理需要包括政府、企业、公众以及社

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会团体等不同主体在内的多方参与.应明晰企业环境风险防控的主体地位,充分发挥政府的监管和引导作用,广泛实施公众参与,发挥公众的社会监督作用,调动社会团体力量提供监督保障与技术支撑.

3.1.2 对象 环境风险的产生与来源复杂,实施防控与管理应抓住重点对象.我国目前重金属、危险废物、持久性有机污染物、化学品、危废等环境风险问题突出,环境风险防控应以此类污染物为主要对象,实施重点防控,着力解决涉及人体健康与生态安全的突出的环境风险问题.

3.1.3 过程 全过程管理是现代风险管理的一个重要趋势,环境风险防控与管理遵循风险管理的一般步骤,即风险识别、风险评估、风险控制以及事故应急.应坚持全过程动态管理,通过系统的风险识别、科学的风险评估、恰当的风险控制与应急措施,以最小的代价获取最大的环境安全效益. 3.1.4 区域 环境风险的产生和环境污染事故的发生往往具有显著的区域特征,环境风险防控与管理应坚持“属地原则”,体现区域性,根据企业、园区、社区、城市以及更大区域范围的不同环境风险的特征,采用不同的防控与管理措施,实现区域环境风险的优化管理.

3.2 国家环境风险防控与管理制度框架设计

图2 国家环境风险防控与管理制度基本框架

Fig.2 Institutional framework for national environmental risk management for China

为实现环境风险防控与管理的制度化,需要对环境风险防控与管理的制度进行系统设计.根据“四维一体”的理念,以针对性、指导性、前瞻性为基本原则,从政府、企业、公众的主体角度初步设计国家环境防控与风险管理制度的基本框架,主要包括政府环境风险管理制度、企业环境风险防控与应急管理制度、公众风险知情与自我防范制度3个部分,如图2所示.

3.2.1 政府环境风险管理制度 以明确政府职责,充分发挥监督、协调与引导作用为目标.主要包括区域(流域)、行业环境风险评估、预测、预警与控制制度,政府环境应急预案管理制度,环境风险防控与应急联动制度(包括环保、安监、公安、消防等相关部门内及部门之间的协调联动制度),环境风险防控与应急责任追究制度,环境风险与应急信息公开制度,环境风险与应急宣贯制度等.

3.2.2 企业环境风险防控与应急管理制度 以充分发挥企业环境风险防控与应急的主体作用为目标.主要包括企业(园区)环境风险评估制度、环境风险隐患排查与申报制度、环境应急预案管理制度、环境风险应急人员培训与物资管理制度、环境风险管理标准化认证制度、环境风险信息公开制度等.

3.2.3 公众风险知情与自我防范制度 以加强公众参与,充分发挥公众的监督作用,提升公众应急自我救护能力为目标.主要包括环境风险隐患公众举报制度、环境风险防范公众听证制度、环境应急公众自我救护制度等.

另外,针对我国快速工业化、城市化当中出现的产业转移、污染场地、新化学物质等涉及的环境风险等问题,还应将产业转移、污染场地、新化学物质等的环境风险评估与管理制度等纳入到环境风险防控与管理制度当中. 4 近期国家环境风险管理工作重点

国家环境风险防控与管理体系的建立需要一个长期的过程,根据我国现阶段环境风险防控的需要,在

“四维一体”的国家环境风险防控与管理体系下,近期应在以下几个方面重点

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开展工作.

4.1 着手编制环境风险防控与管理规划

开展环境风险防控与管理规划相关的前期研究,全面总结国内外环境风险防控与管理以及相关规划编制的相关经验,根据我国环境风险的特点与环境风险防控的现实需求,开展环境风险防控与管理规划理论、方法研究,探索环境风险防控与管理的新思路、新方法;选择重点区域开展环境风险防控与管理规划试点,通过规划为区域环境风险管理进行顶层设计,解决突出的环境风险问题,提高政府、企业等主体的环境风险管理能力,最终通过先试先行总结积累环境风险防控与管理规划编制与实施的经验,为国家层面以及其他区域相关规划的编制与实施提供借鉴.通过几年的积累,可在“十三五”期间,编制实施国家层面的环境风险防控与管理规划,指导全国环境风险防控工作的开展.

4.2 强化建设项目环境风险评价

加强化工石化等重点行业建设项目环境风险评审,在建设项目环境影响评价文件评审阶段,重点对环境影响评价报告书中涉及环境风险评价的内容进行评审,在建设项目竣工验收时对风险防控措施的落实情况进行评审,通过双重评审消除建设项目环境风险隐患,确保风险防控措施落实到位;同时,尽快修订完善《建设项目环境风险评价技术导则》,扩大建设项目环境风险识别与评价的范围,增强环境风险预测方法的实用性,强化对环境风险监测、预测、预警、应对等管理措施的具体要求;另外,应尽快将污染场地环境风险评价纳入建设项目环境影响评价. 4.3 实施企业环境风险标准化管理

完善重点行业企业环境风险源调查与风险评估,加快建立重点行业企业环境风险源数据库,依据企业环境风险水平实施企业环境风险分类分级管理.在此基础上,实施企业环境风险管理标准化制度,根据不同行业企业环境风险特点与防控需求,建立健全企业环境风险管理标准、规范,实现企业环境风险管理分类分级标准化.建立企业环境风险管理标准化认证制度,采取重点行业企业强制认证、其他企业自愿认证相结合的方式,

推动企业环境风险的社会化管理.配套建立企业

环境风险管理资质认证制度,对从业机构、人员实施双重资质认证,提高认证的科学性、规范性,同时,要求重点行业企业必须有注册的环境风险管理人员.

4.4 提高公众对环境风险的认知和自我应急能力

通过报纸、电视、网络等媒体,加强对公众环境风险的产生、危害以及防范的宣传教育,提高公众对环境风险的认知,防止因谣传和误解导致公共事件的发生.以企业、社区为单元,对重点区域的公众实施突发环境事件应急逃生和自我救护培训,提高公众对突发环境事件的自我应急能力,降低突发环境事件对公众健康、财产造成的影响.加强环境风险信息公开,促进有关政府管理部门、企业及时、准确、主动地公开环境风险信息,保证公众对环境风险的知情权,为充分发挥公众对环境风险的自我防范与社会监督作用提供基础.

4.5 完善环境风险防控与管理基础研究

应加快环境风险管理制度与机制研究.针对我国环境风险防控的需求,从宏观、中观、微观层面分别开展环境风险的产生、传播、防控机制研究,以及环境风险评估与管理的法规、政策、措施研究,具体包括环境风险防控与管理体系、环境风险防控与管理规划、环境风险全过程风险评估与管理、区域环境风险区划及优化管理等,并选择典型区域、行业开展试点;应加强健康风险的基础性研究.针对我国不同区域的经济社会发展与人群特点,尽快开展我国典型人群的暴露参数与区域健康风险评估与调控研究,选择重金属等典型污染物在重点区域开展试点. 5 结语

现阶段我国环境风险防控形势严峻,考虑建立国家环境风险防控与管理体系具有很强的必要性和重要的现实意义.建立国家环境风险防控与管理体系旨在从国家层面通过系统化地制度体系设计统筹考虑解决环境风险问题,保障人体健康与生态环境安全,需要系统地考虑环境风险

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防控的主体、对象、过程、区域等要素,以及法律、法规、政策、标准、基准以及相关基础研究等保障和支撑措施,处理好风险防范与应急、研究与实践等多方面的关系.国家环境风险防控与管理体系的建立不可能是一蹴而就的,需要长期的、循序渐进的过程,在这个过程中相关法律法规的完善是重要基础,同时需要大量扎实的基础性研究作为支撑,并需要通过不断地试点实践积累经验,以最终建立起全面、系统、有效的环境风险防控与管理体系.

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作者简介：王金南(1963-),男,浙江武义人,研究员,博士,主要从事

环境规划和政策研究.发表论文200余篇.

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