关于社会主义市场经济体制下社团制度的思考

作者：刘镇强

社会科学 1999年04期

　　我国正处在向社会主义市场经济过渡的转型时期，随着民主政治建设的日趋完善，人民群众参与社会管理的积极性日益高涨，正在朝着“小政府，大社会”方向迈进。社会主义市场经济的发展为我国民间组织的孕育和发展提供了十分有利的社会环境。截止目前，全国社会团体已达到20万个，民办非企业单位初步摸底有70万左右，民间组织发展迅速，遍布城乡，涉及社会生活各个领域，成为继机关、企业、事业、单位之外又一社会法人组织。与之相适应，《社会团体登记管理条例》和《民办非企业单位登记管理暂行条例》也已正式颁布实施，这是正在向社会主义市场经济逐步迈进的社会主义中国民主法制建设的又一重大成果，是民间组织管理工作开始走向规范化、法制化轨道的里程碑。随着社会主义市场经济的进一步发展，中国社团制度也必将逐步完善。

　　一、社会团体的范畴

　　美国当代著名社会学家布芬认为，社会组织可以分为四种基本类型：经营性组织、互益组织、社会服务组织和公共服务组织。经营性组织是以最大利润为目标的企业组织，如工厂、公司等；互益组织主要是指谋利于成员的组织，如工会、兴趣团体等；社会服务组织是指那些致力于服务对象的组织，如学校、医院等；公共服务组织则是服务于社区公共利益的组织，如政府、图书馆等。在这里，互益组织即是社会团体（以下简称社团）。

　　社团与经营性组织根本区别在于非营利性与营利性。社团是一种非营利性组织，是基于成员利益的需要相聚而成，是以互益为基本宗旨，其存在的目的决定了社团的非营利性特征。我国《社会团体登记管理条例》（以下简称社团条例）规定，社团不得从事以营利为目的的经营性活动。非营利性是社团的基本组织特性。而企业、公司等经济组织则不同，其设立即以追求利润为目的，盈利性是经营性组织的天性，其生产、经营活动等一切无不围绕利润运转，亏损的企业命运就是破产，就是被市场无情淘汰。

　　社团与公共服务组织的最大区别在于其是一种自愿性的民间组织，其成立是基于公民的自愿和互益（社团内成员之间存在某种共同需要或共同的利益）的需要，其经费来源于自筹，或来自于社会捐赠，或取之于成员所交会费。合法稳定的经费来源是社团存在条件之一。我国《社团条例》规定，社团章程中必须有经费来源的确定事项。政府行政组织、图书馆等公共服务组织的基本功能是公共管理与服务，其成立是基于公共利益的需要，经费来源于国家财政，来源于公共收入——纳税人所交税款。

　　社团与社会服务组织或许最难区分，因为二者在许多方面相近或近似。有的社团也从事某些社会服务活动，如慈善组织从事的社会扶助活动，而有的社会服务组织也从事非盈利活动。但二者之间的界限却是分明的：社团内部具有互益性，而社会服务组织内部则是劳动与报酬间的交换关系；社团把满足成员的需要、为成员提供服务作为自己的首要目标，成员加入社团的目的也十分明确，就是想通过社会组织获得其仅靠自己或工作单位所无法满足的需求，而社会服务组织其成员加入是为了谋生，是想通过自己为组织的劳动获取报酬，作为他们借以谋生的手段，二者之间是提供劳动和给付报酬的交换关系。虽然社会服务组织是为社会提供某种服务，但内部成员间并不是一种互益关系。

　　综上所述，根据社团条例的规定，社团是指公民自愿组成，为实现会员共同意愿，按照其章程开展活动的非营利性社会组织。社团具有存在民间性、组成自愿性、内部互益性、团体非营利性等四个基本特性。

　　二、转型时期社团制度存在的几个主要问题

　　建立完善的社会主义市场经济体系，必须有规范的权威的高度发展的社团等中介组织与之相适应，社团的成熟是社会主义物质文明和精神文明发展到一定阶段的产物，是公民民主权利和社会发展进步的客观反映。在传统计划经济体制向社会主义市场经济过渡时期，要求政府职能从微观的全面计划管理转到宏观调控，而社团则是介于政府和企业的中介组织，因此可以说，在市场经济条件下，只有社团功能得到正常发挥，政府宏观调控职能才能真正到位。社团发挥功能正常之日，即政府转变职能到位之时。但中国目前无论从人们的观念意识上，还是社团的自身建设上都跟不上社会主义市场经济蓬勃发展的需要，现阶段我国社团制度和现状还存在以下几个主要问题：

　　1.社团的官办色彩浓厚，行政性较强。

　　我国社团在传统的高度集中的计划经济体制影响下，官办体制仍是其主要形式，其组建基本方式是以满足某种社会需要为目的，从中央到地方自上而下、层层成立。社团大多属国家编制，享受国家财政拨款；基于此，社团往往被纳入行政组织系统，具有行政性，成为行政隶属关系中的一环，服从行政命令的支配，将社团挂靠于某个主管部门，定行政级别，按行政级别确定福利待遇和隶属关系，国家的行政管理职能在一定程序上由社团承担并通过社团为中介完成。这样，社团已然失去其存在的民间性特征，同时也不符政社分开的原则，不但增加了政府的财政负担，而且由于其官办性较浓、行政性较强，导致社团作为中介组织的功能作用未得到应有的发挥。随着市场经济的日趋完善，社团的官办性和行政性影响必将逐步淡化。

　　2.经济参与功能较为单一，社会扶助功能较弱。

　　在市场经济条件下，社团是政府和企业间的中介组织。企业脱离政府主管部门之后，为适应市场经济竞争的需要，需要借助社团这个中介组织发挥其与政府间的桥梁纽带作用，集中反映企业需要解决的重大问题，协调行业内、企业间的矛盾和纠纷，加强信息的集聚、反馈，提高决策的科学性和经营管理水平；而通过社团，政府也就有可能摆脱大量具体事务，腾出精力加强宏观指导，更有效贯彻国家产业政策，提高管理水平和决策水平。我国目前的社团离市场经济的要求还有一定的差距，如作为行业协会，制定行规会约，实施仲裁与调解，促进广告合作，开展宣传和展览等都是其应该开展的经常性活动。但上述诸项我国的社团多未涉及，主要原因在于政府的行为管理功能较大，企业依附于政府，缺少市场关系。这说明，若要建立社会主义市场经济，减少政府的干预，实行政企分开，应更多地依赖社团等中介组织，并通过市场进行资源的优化配置和重组。目前专门提供社会扶助的社团还较少，此类社团成员大多数人是利用工作时间和单位的物质条件参加公益活动，社会扶助功能发挥不够。

　　3.部门领导兼任社团领导职务。

　　部门领导兼任社团领导职务从根本上违背政社分开的原则，也是中国社团官办色彩较浓，行政性较强的主要原因。这不利于发挥社团的自主独立作用，也不利于部门领导集中精力做好其本身所应担负的行政领导工作，为此，国务院办公厅在《关于部门领导同志不兼任社会团体领导职务问题的通知》中明确规定，国务院各部委、各办事机构、各直属机构的领导同志不得兼任社团领导职务，已兼任的，要依该社团章程规定程序辞去所兼职务。

　　三、对中国社团制度的前瞻性思考

　　社团条例的颁布实行，标志着中国社团制度开始步入规范化、法制化轨道。但是，在中国建立社会主义市场经济体系的过程中，要使社团适应不断蓬勃发展的社会主义市场经济的要求，还有一个对社团加深认识，不断深化改革和完善的过程。笔者认为，社团制度发展目标和改革完善的措施主要有以下几个方面：

　　1.改革与完善中国社团的成立制度。

　　概括当今世界各国社团成立制度，主要有许可批准制度、登记备案制度和登报声明制度三种。登报声明制度指成立社团无须任何手续，登报告之于公众即可；登记备案制度是指社团成立只需履行一定手段，向政府登记备案存查。此两种均无须得到政府批准。许可批准制指社团成立要向政府申请，经过政府审查并许可批准之后方能成立。此制度最大优点在于能有效维护国家安全、维护社会公共秩序和社会公共道德，但其又是对公民结社自由的一种限制。我国社团条例规定，社团“均应依照本条例的规定申请登记，社会团体经核准登记后，方可进行活动”。很明显，我国实行的是许可批准制，这是传统计划经济的产物，在向市场经济转型时期，许可批准制有利于政府对社团的规范化管理，有利于维护国家安全、公共秩序和社会道德，但其消极作用也是不言而喻的。在成熟、完备的社会主义市场经济体制下，社团作为政府与企业之间的中介组织，必须具有其成立的自愿性、自主性和自立性，才能适应市场经济发展的需要。

　　登记备案制则意味着公民的结社自由权能自主、自愿行使，社团能否成立并不取决于政府，但要到政府登记备案，社团才告成立。这样既能保证社团在市场经济中正常发展和发挥效能，又能加强对社团的管理，维护社会的稳定。从社团的发展历史来看，有些国家最初奉行的是许可批准制，但现在大多数国家则奉行的是登记备案制，如葡萄牙宪法规定；“公民有权自由结社，无须征得任何许可”。但登记备案制并不意味着对结社自由不加任何限制，《政治、经济权利国际公约》中规定：“对此项权利（指结社自由权），不得加以限制，除去法律规定的限制以及在民主社会中为维护国家安全或公共安全、公共秩序，保护公共卫生或道德或他人的权利和自由所需的限制。”可见，结社自由权行使不得影响他人权利自由，应受公共安全、公共秩序等公共利益的限制，此条已成为很多国家结社立法的参考标准。而且严格地讲，成立社团对他人利益和国家、公共利益不构成影响，更构不成危害，能够产生影响或危害的在于社团的行为和活动，这也是许多国家采取社团成立自由，而对社团违法侵害他人或国家公共利益活动实行追惩制的缘由所在。而登报声明制则由于不利于国家对社团的管理而极少采用。

　　综上所述，在社会主义市场经济成熟完备的条件下，为保障公民结社自由、保证社团真正发挥最大限度功效，同时维护国家公共利益和他人权益，我国对社团成立应取消许可批准制，实行登记备案制，同时加大对社团的管理力度，对社团违法活动实行追惩，情节严重的依法追究社团及其主要责任人的刑事责任。

　　2.取消“挂靠制”，保证社团的民间性、自愿性和独立性。

　　“挂靠制”是中国社团管理中特有的一项制度， 《社团条例》第3条规定，申请成立社团，应当经过其业务主管单位审查同意后，向登记管理机关申请登记。就是说，成立一个社团，须先经其业务主管单位审查同意，才能申请登记，可见有无业务主管单位及其是否同意成立，是社团成立的必备要件之一。业务主管单位的作用不仅体现在社团成立之时，还延伸至社团成立之后，《社团条例》第28条、19条规定，业务主管单位要对社团实行监督管理；社团设立分支机构、代表机构的应经业务主管单位同意。可见，社团的成立和存在是“挂靠”在某个业务主管单位下。而且因社团的成立和日常活动都由业务主管单位审查和监督，业务主管单位便要对“挂靠”其下社团的活动承担主要责任，这样，社团的成立和成立后的行为及责任便都由其业务主管单位负责，社团也就因此失去其独立性，实际成为主管单位下的一个工作部门，社团的官办性和行政性便由此而来。

　　“挂靠制”存在的基础是传统的高度集中的计划经济体制，在计划经济体制下，国家对各种社会组织进行控制，以分配有限的资源。但在市场经济中，人们获取利益来源于市场。社团是社会特定群体因其共同需求凝聚而成的组织，不再成为政府分配利益的对象，其性质是民间性、自愿性和独立性。因此在向社会主义市场经济逐步迈进的过程中，“挂靠制”应逐步取消，以保证社团的民间、自愿和独立的特性，发挥其应有的作用。社团也不应是官办或半官办，而应是官管和官助（因社团从事了某些社会公益活动）。

　　3.加大对结社自由权的保障力度，加强社团的自身建设。

　　在社团问题上，结社自由与政府管理永远都是一对矛盾，政府管理过强、力度过大，对结社自由是一种限制；而放任不管，管理过轻，则容易造成社团对国家、社会公共安全和公共利益的消极侵害作用。在传统计划经济体制下，政府对社团管理控制过强，许可批准制、“挂靠制”都是这种倾向的反映，相对来说不利于结社自由权的充分行使，而且容易形成一种恶性循环：政府对结社自由限制越多，社团越不能正常发展，一方面是社团本身出现问题，如从事营利性活动，具有较强的官办性、行政性，缺乏自立、自治、自养；另一方面又增加政府的行政压力和财政负担，原本许多可通过社团解决的问题或承担的职能，因社团萎缩而不能解决或无人承担，留给了政府，这又促使政府加强对社团的管理和限制以及扩充职能。事实上，如果政府对结社自由管理定位得当、管理科学，那么政府管理和结社自由之间必将存在一种良性循环。即政府充分保障公民结社自由，保障社团充分发育和正常合法地开展活动。如此，社团不但可以成为自立、自治、自养的社会组织，使功能得以有效发挥；而且政府的许多社会事务也就由社团承担起来，减轻了政府的负担，从而使二者相得益彰，政府（宏观调控）和社团（中介纽带）的角色作用得以正常发挥，促进社会主义市场经济不断发展完善。

　　要使社团在市场经济中发挥其最大功效，还要不断加强社团的自身建设。传统的计划经济体制造成人们太多的依附性，缺乏独立性、自治性，社团也不例外。在市场经济下，政府应给予社团更大的自治性，因为只有自治才能自立、自养，“三自”方针完全贯彻了，社团才能摆脱对国家机关过强的依附，才能减轻国家对社团的人、财、物的负担，才能使社团不受制于某一部门的狭小空间而在市场经济的大潮中发挥应有的作用。政府应更多地借助社会力量，凡是能由社会组织承担的事情都交给社会组织去办，如职业团体的颁授职称、开业资格、订立职业纪律、处理职业纠纷和进行惩戒等事务，都可交由其自身去做。

　　市场经济的多元化决定了利益群体的多样性、社会职能的独特性，抑制哪些利益群体的利益或维护哪些利益群体的利益，要适应市场经济发展的需要。市场经济是法治的经济，对社团要有体现公平正义的法律法规予以确认、引导、规范；在法治社会中，司法保障是对社会组织合法行使职能的最终和最权威的保障；同时为保证社团合法正常的活动，有必要建立完善的行政管制和司法管制制度。首先，建立完善的社团法制保障体系，依法管理。我国宪法把结社自由作为公民的一项基本权利加以规定，《社团条例》也已颁布实施，但条例对社团行政管制过多。在社会主义市场经济逐步完善过程中应逐步实行登记备案制，取消“挂靠制”，加强对结社自由和社团的司法保障，建立对社团违法活动的追惩制并使之法定化。我国社团条例第5条规定， 国家保护社团依照法律、法规及其章程开展活动，任何组织和个人不得非法干涉。这对社团合法活动是一种有力的法律保障。但《社团条例》在司法管制以及司法保障方面还有欠缺，如《行政处罚法》第6条有明确规定， 组织对行政机关所给予的行政处罚不服的，有权依法申请行政复议或提起行政诉讼。这里的组织包括社团。社团条例28条规定，社团对地方各级民政部门处罚决定不服的，其法定代表人或负责人可以在接到处罚决定书十日内向上一级民政部门申请复议，但对上一级的复议决定还不服的，条例没有规定司法保障程序。其次，应建立并完善对社团违法活动的追惩制。社团成立后的活动如缺少正确的引导、监督，就有可能对国家安全、社会公共秩序、公共利益及他人权益造成极大侵害，因此建立完善对社团的管制和追惩制十分必要。追惩条件是：社团活动违反法律法规，不利于维护国家安全、公共安全秩序、公共道德卫生和他人自由权益，严禁社团的推翻政府行为，当今世界各国在法律中也大致是如此规定的。

作者介绍：刘镇强 武汉大学法学院