浅谈地方人大监督不力的表现.原因及对策

　　地方人大设立常委会以来，在同级党委的领导下，按照宪法和法律赋予的职权，积极开展对“一府两院”的法律监督和工作监督，大胆探索，勇于实践，监督工作取得了长足发展。但是，从总体上看，监督不力仍是地方各级人大在依法行使职权中的一个薄弱环节。本文试就地方人大监督不力的表现、原因及对策作如下探讨。
　　一、地方人大监督不力的具体表现
　　地方人大在行使监督权方面，离宪法和法律的规定、离人民群众的要求还有很大差距，主要表现在四方面：
　　1、监督过程不扎实。如每年的人代会审议通过“一府两院”工作报告、财政预算报告等，只是例行公事而已。会后对代表们提出的审议意见和议案建议，没有几件能得到较好解决。对经人代会批准的财政预算，在执行中出现重大变更后，人大常委会通常是在审查、批准决算时予以追认，很少采取相应的处置措施。导致社会上一些人认为人大监督是“扎扎实实走过场”、“认认真真做形式”，严重影响了地方国家权力机关的权威和形象。
　　2、监督重点不突出。安排执法检查和审议内容贪多不求精，不求严，缺少“重头戏”。一些代表或委员审议时，抓不住问题的实质和要害，泛泛议论的多、重复发言的多；提出针对性强的建议的少。在监督目标上，一些地方人大在很大程度上避开了“一府两院”的重大行为，而更多着力于政府下属部门的行政行为和“两院”的某些司法活动，产生了四面出击、力量分散的状况。
　　3、监督手段不强硬。在现有的监督方式中，地方人大运用频率较高的是会议审议、执法检查、视察和调查、受理人民群众的申诉控告和检举、个案监督等，而法律规定的如询问、特定问题调查、质询、罢免和撤职等刚性监督手段却很少运用，甚至搁置不用。由于监督手段不强硬，没有威慑力，影响了法律实施的效果。
　　4、监督效果不理想。地方人大每年都要依法开展大量的监督活动，但能真正解决实际问题的并不多。往往在审议报告中讲了，会上议了便完事，存在一查就了，一审就过现象。有些问题年年审年年议，可是几年之后，仍然是面貌不改、山河依旧。
　　二、地方人大监督不力的主要原因
　　造成地方人大监督不力的因素很多，既有历史的原因，也有客观和主观上的原因。归纳起来主要有以下四个方面：
　　1、思想认识不到位。无论是领导机关、监督者、还是被监督者，真正从国家根本政治制度的角度和社会主义民主政治建设的高度来认识人大监督权和监督工作的，都还很有限。就人大本身来讲，在开展监督时，经常会有“换位”念头，站在政府角度来考虑问题，认为现阶段开展一些工作实施一些强硬行政手段是必要的，即使有时过激或出偏，都应理解，这样就会出现从支持配合方面考虑多，监督制约方面考虑少，使监督工作处于被动局面。
　　2、法律法规不健全。一是人大监督立法滞后。主要是规范人大监督程序和监督方式方面的立法滞后，地方组织法只对人大监督的内容、范围和形式作了原则规定，对不监督或不服从监督行为没有规定追究责任，导致监督主体不愿或不敢大胆行使监督，监督对象消极对待人大监督。二是有的法律操作性不强。有的规定过于笼统，有的立法“撞车”，有的立法部门色彩浓厚，有的立法过于超前，执法条件不具备。这些情况，既影响了法律的严肃性和权威性，又给地方人大监督带来了一定的难度。
　　3、政治体制不协调。首先是党政不分制约人大监督。人大的监督的对象是“一府两院”，但在现实中，一般是党委作出决定政府去组织实施，不少地方是党委和政府联合发文对一些工作进行安排部署，直接介入经济和社会生活，对这种党委政府行为共为一体、人大难以实施监督。其次是行政机关权力扩张弱化人大监督。宪法规定人大处于国家权力体系的中心，行政机关是权力机关的执行机关，但在国家实际政治生活中，行政机关可以不通过人大的授权就对公民单向设定义务和为自己创制权力，使人大监督处于被动地位。三是现行行政司法管理体制影响人大监督。人大监督的同级地方政府，不仅接受同级党委的领导，还要接受上级政府的领导、执行上级政府的决定；下级法院要受上级法院的监督，上级法院有权改变下级法院的判决；下级检察院对上级检察院也存在着行政服从的管理关系；工商、税务、技术监督等与人民群众生活密切相关的政府职能部门工作，实行垂直领导后，从行政关系上脱离了当地地方政府，但其工作仍然是当地政府工作的重要内容。这种现存的纵向领导和监督体制，给人大监督带来了不少难题。
　　4、自身建设不适应。一是机构不健全、人员缺乏。以区级人大常委会为例，一般只有五六个工作机构，连同常委会组成人员在内才二三十人;二是监督者整体素质不高;三是领导年龄普遍偏大。地方各级人大常委会、人大各专门委员会领导年龄普遍偏大，大多只能任职一届，每逢换届时常出现大换班，影响了人大工作的严肃性和连续性。
　　三、加强地方人大监督的对策措施
　　加强地方人大监督，要从理论上、法律上和工作上全方位推进
　　1、强化人大监督主体意识。首先要进一步加强和完善党的领导体制,加快政治体制改革,积极支持人大依法行使监督权,充分发挥人大职能作用。其次“一府两院”要增强人大意识,虚心接受人大监督，认真贯彻执行人大及其常委会作出的决议决定。三是人大自身要增强监督意识,牢固树立人民至上,法律至上的观念,认真行使监督权。
　　2、健全人大监督法律体系。一是要尽快出台《监督法》。同时，还要把法律赋予国家权力机关的质询、撤销、罢免等具体监督处置程序,对行政机关、司法机关进行个案监督的程序,对群众反映强烈的热点、重点问题的调查处置，对人大与其他监督机关之间的职责和职权界定等，纳入制度化、规范化、法制化的轨道，使人大监督有法可循、有规可依。二是要加强人大监督的制度建设。如：加强监督主体即常委会自身建设、干部人事监督、提高人大常委会审议质量等方面，制定相应的规则制度，规范人大及其常委会行使监督权的内容和程序，把一系列行之有效的监督手段以一定形式确定下来，使监督有章可循，减少监督的盲目性和随意性。
　　3、突出人大监督的内容。一是坚持把加强社会主义民主与法制建设作为根本的任务。要在做好法律法规宣传工作的基础上，加大法律监督力度，促进法律法规在本行政区域的有效实施。二是坚持把保障和促进改革开放和社会主义现代化建设作为首要职责，着力解决本行政区域内带有全局性的重大事项。如国民经济发展计划落实、财政预算执行，重大经济项目等，要加强监督，保障健康运行。三是坚持把实现好、维护好、发展好人民的根本利益作为人大工作的出发点。尤其要加大个案监督力度，切实纠正有法不依、执法不严问题，促进行政机关、审判机关、检查机关依法行政、公正司法。
　　4、讲究监督的方法方式。一要把常委会的监督与发挥主任会议的作用结合起来，坚持监督经常性。督促常委会的审议意见和代表建议、批评、意见的落实，在时间安排上更能保证监督的经常性、连续性。二要把监督人和监督事结合起来，增强监督权威性。关键要把党管干部原则同依法办事、严格履行法定程序有机结合，逐步建立健全对人民代表大会及其常委会选举、任命的“一府两院”组成人员的监督机制，增强监督权威性。三要把调查审议与跟踪监督结合起来，增强监督实效性。实行审议意见书落实制度，对审议意见的落实办理提出时限的反馈要求，明确规定，每次审议意见的落实情况作为下次常委会的审议议题，对落实不力的不予通过。连续两次通不过的，“一府两院”的有关负责人必须到会作出说明。这一做法，在实践中会产生议必决、决必行、行必果的效果。
　　5、加强权力机关自身建设。第一，优化人大代表和常委会组成人员结构，提高其专业化和知识化水平，增强专业化人员比例，提高监督者整体素质。第二，进一步健全人大及其常委会工作机构，完善工作机构职能，在县级以上地方各级人大机关内设立法律监督委员会。由政治、社会及法学界中的人大代表组成，对本级选举和任命的国家机关工作人员的公务活动、重大决策失误、司法腐败、行政违法行为等进行依法监督。第三，加强人大机关干部的交流与培训，努力造就一支高素质的人大干部队伍，以适应人大工作的需要。