对贫困县域银行业发展现状的调查与思考

作者：刘建平谢模德

金融研究：实务版 2007年09期

　　一、贫困县域银行业发展现状及存在的问题

　　1.金融业务发展与县域人口、经济规模不相匹配。2000年以来，该县银行各项存款年均增长14.3％，各项贷款年均增长7.7％，分别低于同期GDP年均增长的1.1个和7.7个百分点。同拥有102万人，年地区生产总值50亿元，社会商品零售总额14.9亿元，地方财政收入1.7亿元，城镇居民人均收入6259元，农民人均纯收入2318元的县情不相称，与周边县情相似的区县金融发展水平比相差悬殊。一方面城镇移民搬迁“房子搬宽了、存款用完了、债务欠起了”使短期社会资金增长乏力；另一方面大量的社会资金处于银行“体外循环”；也还有因子女教育、异地投资和商品物资外购等导致大量社会资金流出县域外。

　　2.国有商业银行过度扁平化管理，金融服务存在盲区。国有银行股改，推行县域扁平化和经营集约化，该县工行、农行、建行原设在区乡、工矿企业的15个分理处、营业所先后撤销，退出农村市场，网点集中在县城繁华地段。据统计，县城银行网点现有21个，其中中心繁华地段占13个，占比61.9％；同时，因县域经济发展滞后，缺乏支柱产业及优良客户，金融显性风险较大，被管辖行内定为高风险区，不但上收授信权，就连报批贷款项目也是从严掌握，成为“储蓄所”，银行功能明显萎缩。据统计，2006年末该县国商行存款23.1亿元，贷款4.6亿元，存贷比为19.9％。

　　3.农村金融体制改革进展较迟缓，支持“三农”缺乏突破。一是农村信用社农户小额信贷工作尚需努力。据统计2006年末，农户小额信贷建档70％、评级69％、发证67％、贷款48％，信用镇2个、村44个，分别占6.7％和11.4％；二是农发行因粮改，政策性金融业务萎缩，支农转型尚未取得实质性突破，如2005年该支行仅发放1笔贷款120万元；三是邮储资金管理改革尚未到位，回流乡村的通道缺乏。2006年末该县邮储余额4亿元，转存央行或管局集中使用，成为贫困乡村的“抽血机”；四是因效益和安全防范要求，农村银行网点整合力度大，单个网点辐射面扩大，金融服务触角有限，除区集镇有邮储网点外，其余都是农村信用社“一枝独秀”，且有4个乡镇无银行网点。

　　4.银行业机构不良贷款居高难下，潜伏金融风险较大。最近几年，该县银行业发展处于调整低谷，不良贷款消化与新增相伴生。据调查统计，2000年至2006年该县银行累计消化不良贷款9.1亿元，其中剥离、核呆6亿元，占65.9％。不良贷款余额2.7亿元，占比16.1％，分别高于全国、重庆8.6和9.7个百分点。同期贷款净增5.3亿元，考虑消化不良贷款因素实际净增14.4亿元，不良贷款基本吞噬了贷款增量，风险防范形势不容乐观。

　　5.银行与社会各界沟通不够充分，缺乏银企合作基础。最近几年，该县移民补偿资金投入最集中，且地质灾害防治、农林牧水基础建设、生态家园建设等各种类项目建设补助资金到位较多，加之对口支援等因素，能够满足简单再生产资金需求，对银行贷款依赖程度相对减弱。同时，银行股改和内部管理加强，实行集约化经营和信贷问责，调高贷款准入标准，增加审批环节，手续比较繁琐，风险意识敏感，存在“惜贷、惧贷”现象。银企沟通与互动不足，少数企业对争取贷款缺乏信心。

　　6.群众对金融机构网点布局反响较大。该县金融机构利用移民搬迁契机，实施组合搬迁，搬迁结构调整力度大，新城每平方公里网点仅5个，比老城每平方公里30个减少了25个，下降83.3％，其中繁华地段13个，占县城网点的61.9％。其他居民小区群众普遍认为机构偏少、分布不合理，存取款不方便，要求增设金融机构网点、增加服务功能的呼声高。2003、2005年县人代会和政协会期间，人大代表和政协委员都提出了要求增加金融机构网点或增加机构服务功能的提案或建议意见，2007年无网点乡镇强烈要求增设机构。现有网点功能配置不尽合理，客户排队时间长，反响强烈。

　　二、对银行业发展所面临困难成因的剖析

　　1.外部环境原因分析。(1)经济发展严重滞后。该县属国家贫困县，经济基础脆弱，资金投入极少，发展后劲不足，经济结构单一、总量较低，人均拥有更小，质量效益不高，产业布局与周边区县趋于雷同，项目储备不足，竞争力不强，市场欠发育。以经济为支撑的银行业呈现明显的“贫困”情节，一方面市场对金融资源的吸纳能力弱，金融总量极小，人均拥有量更小。

　　(2)移民迁建影响较大。1998年实施的搬迁结构调整，工矿企业关闭销号，农村移民举家外迁。库区基础设施复建基本完工，与此相关产业寿终正寝，产业空虚化显现。淹没企业关门走人，农村移民外迁走人，法律法规又对淹没企业及移民权利的特别维护，淹没企业原抵押贷款，即使手续合法也无效，因此，银行对淹没企业及农村移民贷款，随着“走人”贷款主体不复存在成为损失。

　　(3)社会诚信意识淡薄。一方面贫困地区的借贷人无经济能力履约还贷付息，无力守诚信之诺。另一方面部分借款人以为欠贷有利，千方百计套取贷款，有的甚至在贷款之时，就没有考虑要还本付息，不惜采取各种手段恶意逃、甩、废、悬空所欠银行贷款债务；同时，呆账核销管理存在弊端，“损失贷款核销后，借贷关系并未解除，对外保密，账销案存”成为空话，不少借款人这边核呆，那边又注册新法人贷款。

　　(4)贷款保全执法不力。即便依法收贷胜诉，也是赢官司输钱，不但收回贷款本息效果差，还要垫付诉讼费用与执行费用。有时银行依法收贷收息，甚至招来借款人围攻或威胁。赖账和恶意逃废银行贷款行为也未受到法律应有的惩处。

　　(5)银行信用关系不顺。一方面政府承担了本应由市场调节之事，又未真正建立起县域投融资平台及供需协作机制；另一方面贫困地区企业更多地习惯于贷款找党政领导协调，而不是以支柱产业、以本行业优势企业、优秀项目及拳头产品赢得银行贷款支持。同时，借款人在争取贷款时的热情与承诺，在贷款本息回收时荡然无存了。在扭曲的银行信用关系下，县域中小企业和民营经济又缺乏必要的融资担保和抵押资产，银行无奈被动关上信贷闸门。

　　(6)扶持政策落实较难。根据《重庆市农村信用社改革试点方案》，区县政府要用土地增值对农村信用社接收农村合作基金会资产负债造成的损失予以补偿。与政府和财政相关的其他农村信用社不良贷款也可采取类似做法予以消化。但这项政策尚未落到实处。

　　2.银行内部原因分析。(1)银行扁平化经营战略。国商行经营指导思想调整力度大，网点布局与资源配置实行集约化与扁平化并举。金融资源向大中城市、大中型企业和资信等级高企业、优势及垄断行业、经济发达地区“四集中”。收缩贫困地区战线，撤并机构网点，资源向高效益机构倾斜，贫困地区的银行机构常常是被遗忘的角落。

　　(2)经营理念深刻变化。银行业增长方式从外延式粗放性经营转向内涵式集约化经营，从速度规模型转向效益速度型，无论是机构网点布局，还是业务拓展与金融产品创新都严格遵循效益优先、风险可控原则。收缩低效益高风险网点，退出限制性行业和淘汰低端客户，远离金融高风险区域；金融服务功能以传统存贷业务为主导向综合性服务转变，强化成本约束观念，突出质量控制；收益由单一的资金利差收益向盈利渠道多元化转变，提高中间业务收益比重；服务方式由坐堂等客上门被动服务向走出市场营销主动服务，尝试分类化、差别化、个性化特色服务。

　　(3)内控机制日臻完善。内控优先原则得到普遍尊重，各银行都制定了比较健全规章制度和操作规程，基本做到银行各项业务及工作人员都处于比较缜密的内控制度监督之下，基本消除了规章制度与业务流程的盲点和死角。如：贷款决策体系及议事规则和决策程序、审贷分离、贷款“三查”、不良贷款监测与处置、问责等规定与金融法律法规及监管指引的规范保持一致。促进银行经营决策与业务运作中更多地考虑自身经济效益，有效规避工作风险，走效益速度型发展模式。

　　(4)风险管理意识增强。贫困地区银行机构逐步树立风险控制为本的经营管理意识，银行在经营管理过程中，对各种业务运作所面临的政策风险、法律风险、市场风险、系统风险、操作风险、道德风险等有了比较深刻地理解与认识。特别是在贷款业务营销时，风险管理意识不断增强，对贷款风险的识别、分析、判断、监测、防范、控制、消化有了理性判断和谨慎处置。遵循“分类准确、提足拨备、做实利润、资本充足”的经营风险防控四步曲。经营风险防范为本已成为银行从业人员的首要职业规范，趋利避险作为银行提供金融服务和拓展各种业务取舍的首要标准。

　　(5)责任追究力度加大。银行内部监督机制不完善，失职、渎职责任追究已经不只是停留在制度上或口头上，而是有先例了。一是经济案件、责任事故相关责任人受到追究已是家常便饭；二是“银行不良贷款上升、行长就得下来”成为悬在行长们头上的一把利剑，已有不少的行长为此付出了代价；三是银行贷款风险责任终身追究制的落实。规避工作风险已是银行经营管理者首要选择。

　　(6)经营自主权限较小。银行实行分类指导、差别授权。因该县银行业发展滞后，规模效益排位偏后，金融风险较大，分类多为三、四类行，属授信授权严管区域。该县除农信联社授信权力较大外，其他银行机构基本无独立的授信权和审批权。既无贷款评估、审核及审批权，又无票据承兑权、贴现权和授信权及担保权，也无不良资产处置权，原有贷款到期后的借新还旧或收回再贷都需要管辖行的批准。就连金融产品开发、服务方式创新同样受到严格管制。

　　(7)考核缺乏区别对待。重庆市各银行对本系统管理分类和绩效考核奖惩不分主城、渝西和库区统一标准尺度，未充分考虑所在地经济金融发展水平、人均生产总值、存贷款总量及市场份额、信贷资源及市场吸纳能力、区域金融风险水平等因素，无论库区银行机构怎么努力，付出多大艰辛，其经营管理分类都改变不了三类、四类行的结果，绩效考核兑现始终处于最低等次、甚至享受系统内“低保”待遇，一定程度上挫伤库区机构及职工的积极性和创新意识。

　　三、加快贫困地区银行业持续发展对策建议

　　1.提高全社会诚信意识，建设良好金融生态环境。(1)提高贫困县域社会诚信意识。改变贫困库区县域在银行机构心目中的金融风险重灾区或金融高风险区的印象。由政府牵头，银行、法院、工商、税务、审计、鉴证中介等部门参与，建立涵盖法人和自然人社会征信管理系统，丰富征信系统的内涵，扩大社会征信资源运用效果，努力营造诚信氛围，重申“有借有还、再借不难，有借无还、再借患难”的古训。

　　(2)司法公允维护银行贷款债权。通过依法收贷收息，增强法律维护贷款债权的严肃性，做到有法必依、执法必严、违法必究，对有偿债能力、拒执行生效法律裁决，采取强制执行措施；对藏匿转移财产的债务人实施社会有奖监督；对有未执行偿债裁决的债务人，依法限制其高消费或奢侈消费。同时，在一定范围内公布赖债“黑名单”，降低其信誉等级，采取工商、税收、信贷、结算等综合制裁措施，以彻底解决“赢了官司、输了钱”的法律白条问题。同时，对恶意逃废债或赖账钉子户，区别不同情况，民事刑事责任一起追究，营造借款人不敢逃、不愿逃、逃不了银行贷款债务的氛围。

　　(3)加快银行贷款债权保全立法。针对现行法律法规对银行贷款债权维护力度不够的现状，尽快出台调节与保护银行贷款债权关系专门法律法规，以替代保障力度偏软的《贷款通则》。同时对《刑法》、《担保法》相关条款进行修改，增强对银行贷款保障法制力度，从立法上解决对贷款债权保护有法可依、有法能依的问题。

　　2.打造县域投融资平台，增强库区吸纳金融能力。(1)构筑县域经济金融合作平台。党政调整工作重心，集中精力谋划库区社会经济发展，落实好“十一五”规划，以经济的、市场的间接手段解决发展中面临的困难与问题，确保移民安稳致富目标实现。一方面，切实加强对金融工作的领导，建立完善金融工作联席会制度。分析金融运行态势，研究金融、银行、货币、信贷政策，为我所用，找准县域经济与金融协调发展的结合点；另一方面，建立银政、银企定期沟通机制。通过银企座谈、项目推荐、招资引贷和贷款营销等形式，增进相互交流与理解、提升支持与参与激情，搭建好银行业务拓展与县域经济发展合作平台。

　　(2)抓好产业培育和企业培优。抓住西部大开发、建设新农村、库区后期扶持、解决产业空虚化契机，培育更多的支柱产业、优势企业及拳头产品，增强县域经济发展对金融资源的吸纳能力。一是抓好产业发展的远期、中期及短期规划，变资源优势为产业发展和经济增长优势。二是抓好项目储备与开发。坚持思考一批、论证一批、实施一批的项目储备机制，以优势项目争取银行贷款。三是通过扶优限劣、做大做强支柱产业、特色产业和骨干企业，以良好企业资信赢得银行信贷优先扶持。

　　(3)适应银行对政府授信探索。政府牵头，对现有县属国有存量有效资产进行经营运作，盘活闲置资产，组建专业性投资主体或融资中介，实施集约化运作，对银行贷款提供风险保障；探索建设项目和建成经营的业主制，实行整体捆绑向银行抵押贷款，集中资金投入项目建设，全程跟踪贷款使用情况，承贷承还。有效解决项目建设因业主资金缺乏难以奏效和建成后经营管理不力难以发挥效益的问题。

　　(4)建立中小企业贷款风险补偿机制。政府建立县域中小企业贷款风险补偿及专项奖励基金，对银行发放中小企业贷款进行一定的风险补偿或奖励，或者提供利息补贴，发挥政府产业发展扶持资金的孵化放大效应和信贷市场导向作用，激励辖内银行加大对县域中小企业的信贷支持力度。同时，建立中小企业贷款担保组织，以其有效资产为县域中小企业向银行贷款提供经济担保，分散贷款风险，切实解决中小企业因无资产抵押、担保无门制约向银行融资的难题。

　　(5)规范贷款中介服务行为。一是完善物权证管理制度，推进物权证办理进程，使银行贷款有物权证可供抵押、能够进行登记；二是规范投融资中介服务行为。资产评估、抵质押物登记机构，本着有利于促进县域经济金融发展原则，放水养鱼，费用应减尽减，为贷款户提供高效、方便、低廉、规范的评估和登记服务；三是实行严格的中介服务责任追究。凡因工作失误，资产价值评估不实或弄虚作假，漏登记、登记不清或者重复登记，造成银行贷款损失，依法追究相应责任。

　　(6)统筹各方资金捆绑引贷。政府统筹协调上级政府及部门、行业等对县域经济发展的投入资金，特别是产业发展、扶贫开发、库区后扶、对口支援、生态环境保护和灾害防治等建设资金，实行集中安排、适度调控，在不改变资金权属的前提下，扩充项目建设资本金，引导银行相应增加贷款投入，发挥项目建设资金的投入放大效应。

　　3.深化库区银行业改革，提升县域金融服务功能。(1)整合县域银行机构网点。本着合理布局、经济效能、安全有序的原则，对县域银行网点进行重新整合，适度增加机构网点、自助银行或金融超市，消除金融服务盲点。同时，加大对库区县域银行科技投入，创新金融产品与工具，提升银行服务水平，以满足辖内各方对金融服务的需求。

　　(2)加快县域金融改革进程。一是巩固国商行股改成果，关注新机制下运行态势及发展趋势；二是促进农发行业务转型，走政策性与商业性业务并举之路；三是落实农村金融体制改革《决定》，开办农业政策性保险，增强“三农”抗灾能力；四是扩大农村信用社统一法人改革成果，壮大合作金融服务“三农”的综合实力；五是办好邮储小额质押信贷业务，开辟邮储资金回流农村通道；六是争取放宽农村银行机构准入政策试点，建立投资多元、种类多样、覆盖全面、治理灵活、服务高效的银行业金融服务体系，消除服务盲区。

　　(3)建立贫困县域资金回流机制。一是国商行积极向管辖行争取信款授权，当年新增存款的70％用于支持本地经济发展；二是银行绩效考核关注库区机构。划分“市区行、库区行、山区行”类别，从发展动态考核，保护库区行支持县域经济发展的积极性；三是探索投融资机制创新，将政府及部门和企业投入与银行信贷投入匹配，做大贷款企业及项目资本金，增强吸纳银行信贷能力；四是建立银行信贷投入激励机制，将银行列入外来投资者予以重点保护，政府设立支持县域经济发展特别贡献奖，并匹配相应的低风险业务。

　　4.解决银行业遗留问题，促进银行机构轻装前行。(1)实行财税政策重点倾斜扶持。国家对贫困库区银行在消化与移民搬迁有关的不良贷款，给予特殊政策扶持，减免税收，设立库区银行移民呆账贷款基金，允许呆账损失据实列支，以库区产业发展扶持基金置换银行因移民搬迁形成的不良贷款。

　　(2)调剂拨备资金倡导对口帮扶。统筹调剂拨备，集中拨备资金、统一政策尺度、把握核销标准，集中时间对库区银行业因移民搬迁影响形成的不良贷款进行彻底清理、核实，锁定基数，一次性消化。同时，倡议银行系统开展“接对子、一帮一”活动。

　　(3)探索多渠道处置不良贷款。库区银行在处置不良贷款上要多动脑筋，勇于探索行之有效的处置办方法，将剥离、核销、拍卖、重组、并转、折现清收、以物抵贷、打包处置、证券置换结合起来，综合施治，最大限度盘活存量不良贷款。

　　(4)全面落实农信社发展扶持政策。全面落实重庆市政府《关于进一步促进农村信用社加快发展的意见》，用土地增值对农村信用社接收合作基金会形成的损失予以补偿，政府及部门在农村信用社形成的不良贷款也照此消化，以确保国家“拿钱买机制”的央行专项票据如期兑付。

　　5.更新银行业经营理念，追求库区经济金融共赢。(1)落实银行经营管理新理念。树立“存款立行、服务兴行、贷款富行、管理强行”理念，增强风险为本意识。银行提前介入县域经济发展事务，不断地发现和挖掘银行信贷新的增长点，提高识别、控制、消化经营风险能力及水平，掌握好经营金融风险业务与创造风险收益的平衡点，把握好个案风险与行业风险、区域风险的本质区别，处理好防范风险与拓展业务的关系。

　　(2)金融创新提升银行业核心竞争力。一是探索中小企业贷款方式和审批手段及程序创新，提高中小企业贷款申请、审查、审批、发放效率；二是拓展有利于扩大消费、繁荣市场的消费信贷业务；三是推进以中间业务为重点的资产结构调整和盈利模式转变，以服务创新提升银行整体服务和盈利水平，增强县域银行核心竞争力；四是稳步推进金融业综合经营试点，促进银行向混业经营方向发展。

　　(3)授信授权和考核科学化。一是区别风险差别化授信授权，发挥银行在库区后期扶持，解决产业空虚化中独特作用；二是严格内控监督，科学实施经营问责，做到经营管理和业务操作问责警钟长鸣，防范乱作为，同时，保护业务开拓积极性和金融创新激情；三是绩效考核区别对待，坚持维护公平、重在动态、贵在激励的原则，按“市区行、山区行、库区行”分别考核及奖惩标准，发挥考核奖勤罚懒、奖优罚劣积极作用。

　　(4)监管促进经济金融协调发展。一是把好银行业市场准入关，确保高质量的银行网点和创新务实高管人员进入市场；二是以科学发展观总揽银行监管，保持“依法行政、科学监管、廉洁从业”的银监作风，切实维护宽松和谐、竞争有序的良好金融秩序；三是发挥监管政策窗口指导，及时传导国家宏观经济、金融政策，处理好宏观调控与贫困县银行信贷投入不足，解决库区产业空虚化、后期扶持迫切需要银行信贷支持的关系，审慎提示金融风险，科学考核高管人员经营业绩，以监管促发展、求创新。

　　(5)适度增加信贷投入放水清源头。积极向管辖行争取对授信授权重点倾斜支持，加大落实《银行开展中小企业贷款业务指导意见》力度，在金融风险可控的前提下，保持适度的信贷增量投入，稀释和盘活存量不良资产，收到“放水冲沙”的效果，在扁平化和集约化经营战略中闯出一片空间，促进贫困县域经济与金融协调发展，互利双赢。

作者介绍：刘建平，经济师； 谢模德，大学本科，会计师，中国银监会万州监管分局，重庆 404000。