试析拉丁美洲养老金制度改革

　　摘要： 二十世纪八十年代后，拉丁美洲各国对以养老金为核心的社会保障体系进行了一系列的改革，文章分析了拉美国家进行养老金改革的历史原因，并以智利、阿根廷、秘鲁三国为例，分别论述了拉美国家养老金改革的不同形式。 　　关键词： 拉丁美洲 养老金 改革 背景 内容 　　 　　1981年智利开始对本国养老金体系进行调整，揭开了拉丁美洲社会保障改革的序幕。1981年之前，几乎所有的拉丁美洲国家都实行类似计划经济的统制经济，国有企业数量庞大，国家的经济命脉控制在政府手中。与此相适应，各国推行政府主导的社会保障体系，资金由国家支出。1981年，拉美各国先后出现严重的经济危机，纷纷进行改革，以完全的市场经济来代替统制经济，将国有企业推向市场。与此相适应，以养老金为核心的社会保障体系也进行了一系列改革。 　　 　　一、养老金改革的背景 　　 　　拉丁美洲养老金改革是由以下一些原因造成的： 　　1.人口老龄化趋势 　　拉丁美洲地区正在经历着老龄化的转变，这种老龄化的趋势对于传统的现收现付养老金体系产生了巨大的冲击。 　　拉美不同国家老龄化现状和趋势是不同的。 　　我们可以把拉美国家按人口年龄构成分成四类。第一类，老龄化（incipient ageing）刚刚开始的国家，包括玻利维亚、危地马拉、海地、尼加拉瓜和巴拉圭。2000年的统计数字显示，这些国家超过60岁以上的人口占总人口的5%到7%，到2050年达到15%到18%。如果出生率继续下降，这个数字会更高。第二类国家被称为温和老龄化（moderate ageing）国家，超过60岁以上的人口占总人口的6%到8%，到2050年达到20%。这类国家包括伯利兹、委内瑞拉、哥伦比亚、哥斯达黎加、多米尼加、厄瓜多尔、萨尔瓦多、圭亚那、墨西哥和秘鲁。这些国家1965至1990年人口出生率发生巨大变化。第三类国家被称为次老龄化（moderately advanced ageing）国家，超过60岁以上的人口占总人口的8%到10%，到2050年达到25%到30%，这类国家包括巴哈马、巴西、智利、牙买加、苏里南、特立尼达和多巴哥。第四类国家被称为老龄化（advanced ageing）国家，这类国家包括阿根廷、乌拉圭、古巴和一些加勒比小国。 　　拉美国家迅速的老龄化进程，对传统的养老金体系造成了巨大的财政压力。二十世纪八十年代被称为拉美“失去的十年”，九十年代，拉美经济危机仍然没有缓解，失业人口大量增加，更加深了这一压力，迫使拉美国家必须对传统的养老金体系进行彻底的改革。 　　2.以私有化为核心的新自由主义在拉美的推行 　　八十年代后期在拉美大陆“民主化潮流”中脱颖而出的“新一代领导人”是这次改革的有力推动者，他们推动了养老金私有化的过程。“新一代领导人”与此前数十年的领导人相比，显著的不同之处是：后者主要在本国学校内接受教育，因而拥有较为浓厚的民族主义色彩。而前者则多在西方发达国家受教育，因而容易赞同并接受以私有化为核心的新自由主义经济学说。以墨西哥为例，不仅萨利纳斯总统曾在美国哈佛大学深造过，获得了硕士、博土学位，在他的内阁中，59%的部长或副部长也都拥有美国大学的经济学博士学位。而在20年前，这―比例仅为25%。在艾尔文当政时，他的23位部长中有18人在美国大学获得了博士或硕士学位，4人在西欧获得了研究生学位。智利亦非例外。被誉为“智利经济改革的设计者”的前财政部长A・福克斯莱，就是美国威斯康星大学毕业的经济学博士。他的接班人Ｅ・阿尼纳特也是哈佛的毕业生。 　　 　　二、拉丁美洲传统的公共养老金改革的内容 　　 　　二十世纪八十年代开始，一直延续至今，拉丁美洲大部分国家进行了结构性的养老金体系改革。 　　这种结构性改革彻底改变了拉美公共养老金体系，它采取三种形式：其一，完全用私人养老金体系代替公共养老金体系。其二，公共养老金体系和私人养老金体系并存且互相竞争。其三，私人养老金体系是公共养老金体系的补充。这三种形式我们可以称之为替换型、并立型和互补型。下面我们分别以拉丁美洲不同的国家为例分别论述这三种形式的改革。 　　1.替换型 　　替换型改革有以下一些特点：养老金的管理权完全由国家转移到私营公司手中。养老金的数额与缴纳养老保险费数额直接相关；受雇员工在转换雇主时，仍可继续保有相同的年金权（pension right），不至于因转换雇主而损失其原有服务年资所应取得的给付权益；养老金的管理权掌握在多个专门化的私人机构手中，他们通过竞争来吸收参加者。国家通过一个监控机构来管理和监督这些专门化的私人机构，同时国家为未达到标准的工人提供最低养老金。 　　1981年智利开始进行改革，1997年玻利瓦尔、墨西哥，1998年萨尔瓦多，2003年多米尼加先后进行替换性养老金改革。 　　拉丁美洲替换型养老金改革最典型的国家是智利。它1981年开始第一个对公共养老金体系进行彻底的结构性改革。下面我们以智利为代表，分析一下这种改革的特征。 　　（1）强制缴费。不论是计时薪资或固定薪资，劳动者都应依法将个人所得的10%提拨至个人退休账户，交由自己选择且经政府核定的民营退休基金资产管理公司（AFPs）管理，当男（女）性参加者缴费纪录达20年最低标准以上并达到65（60）岁时，可以开始领取老年年金，对于已经累积至一定金额年金者得申请提早退休，开始提领所储存的老年年金，同样，参加者也可以延后退休。退休者对于提领方式，可以选择分阶段在有限的年数内提完个人账户内累积的资金或直接以基金总额购买指数化调整的老年年金，对于选择前者的仍有最低年金保障的庇荫，其提拨的金额享受本金及收益免税。 　　（2）最低年金保障。对于缴费达到20年缴费年资者，如果没有其它非年金收入来源超出最低年金保障金额，就可以领取政府所提供的平均课税所得26%的最低年金保障（1998年约值每月126美元）。 　　（3）自愿储蓄。除强制缴费外，参保人还可以两种方式进行自愿储蓄，一是将额外的自愿储蓄存入个人养老金账户；二是将其存入一个单独的第二账户，可随时领取。每月自愿储蓄有上限规定。 　　（4）养老基金投资。养老基金投资范围和投资比例不断进行灵活调整，目前，30%可以向国际市场投资；个人账户计息不得低于全部AFP过去12（现为36）个月养老基金平均实际收益率的2个百分点或低于平均实际收益率的50%；每个公司至少要有相当于其管理基金的1%的资产作为现金准备金，在收益率低于最低收益率时，用于弥补差额。各AFP的经营状况直接决定着其在市场上的占有率和生存状态。 　　2.互补型 　　改革后这类国家存在两种互补的养老金体系，工人必须同时参加传统现收现付的体系和个人账户的体系。传统现收现付的体系由国家管理，作为第一支柱保障工人的最低退休金，只要工人达到最低工作年限就可获得。同时工人必须从工资中提取一定的比例建立个人账户，由私营养老基金管理公司管理。 　　1994年7月，阿根廷开始此种类型的改革，1996年4月乌拉圭，2001年5月哥斯达黎加，2001年厄瓜多尔先后进行改革。 　　拉丁美洲并立型养老金改革最典型的国家是阿根廷。我们以这个国家为代表，分析一下这种改革的特征。 　　在阿根廷新的养老体制下，最重要、最基础、覆盖面最广的是全国养老保障系统（SUP），该系统涵盖了各阶层人士。这个系统包括两个支柱，具体内容如下：

　　第一层是传统的公共养老金体系。具有强制性，实行现收现付制，资金来源于雇主的缴费和国家税收，为参加人提供基本养老福利。该制度由国家社会保障局（ANSES）管理，由雇主缴费、专门的税收及预算分配进行融资，法律规定雇主缴费水平为工资的16%，但由于有些部门和地区在具体执行中打了一些折扣，使得平均缴费水平在1995年大约为14.7%。这一级负责以下三种类型的给付：（1）相当于全部平均工资27.5%的普遍的基本养老金，其最低资格要求为：30年工龄，正常退休年龄男65岁，女60岁。（2）相当于每年向原来制度缴费的最后10年就业期平均工资1.5%的养老金。（3）养老金既支付给现在的养老金领取者，也发给过渡时期的养老金领取者。 　　第二层包含两个养老金计划供参加人选择。具有强制性，包含两个养老金计划供参加人选择。一个是现收现付制的养老金计划，资金来源于参加人的个人缴费，为其提供补充养老金；另一个是积累性质的个人账户养老金计划，资金来源于个人缴费，通过养老金管理公司的投资运营保值增值，所提供的养老待遇由个人账户积累的资金规模决定。是由雇员11%的缴费率提供融资，但他们可以在投资私人养老金或由国家社会保障局管理的制度缴费之间进行选择。（1）个人选择准许雇员向建立于由养老基金管理的资本化个人账户之上的明确的缴费计划缴费。来自这一制度的养老金是以人寿保险金或者是基于每个账户累计平衡的有计划的透支，且属于残疾人或人寿保险。（2）公共选择准许雇员向国家社会保障局管理的明确给付计划缴费，它提供一个每年向这一新制度服务的最后10年就业的月平均指数化收入0.85%的公共养老金，也包括残疾人和幸存者收益，这与那些由私人机构提供的相似。 　　3.并立型 　　改革后这类国家存在两种并立的养老金体系，工人在传统现收现付的体系和个人账户的体系中任选一种加入，这两种体系在国内呈竞争态势。拉丁美洲采取并立性养老金改革的国家有秘鲁和哥伦比亚，以秘鲁最为典型。 　　秘鲁于1993年模仿实行了个人账户制养老保险改革。不只是改革前的“老人”，所有新参加工作的人始终可在新老制度间选择。选择现收现付制的职工可随时转入个人账户制，而一旦选择个人账户制，则不可再回到现收现付制。 　　为保证老职工的退休收益，2004年3月国会社会保障委员会通过了一项争议较大的决议，允许选择个人账户制的职工重新加入现收现付制。由于现收现付制的缴费率为13%，高于个人账户制2个百分点，职工在选择回到现收现付制时需补齐差额，并交回制度改革时领取的认可债券。 　　政府规定个人账户的养老保险缴费率1999年12月31日之前为工资的11%，以后为8%。残疾、遗属保险需额外缴费，费率由市场决定，平均为3%，由保险公司运作，过去一般由养老基金管理公司代为选择。 　　养老基金也由专门的养老基金管理公司投资运作，政府对投资基金品种和资产比例实行严格管制。目前有四家管理公司，只允许提供一种平衡基金，投资组合为：政府债券21%，股票7.5%，公司债券11%，金融债券28%，国外证券8.5%，其余为银行定期存款。2003年12月通过的一项新法令规定，在2004年底之前养老基金管理公司需提供三种风险各异的基金。除上述平衡基金外，再增加一种债券基金和一种股票基金。 　　 　　参考文献： 　　［1］Hyde，Mark.Government Pensions 10Th Ed［M］.Publication:Berkeley，Calif Nolo，2005. 　　［2］Carstens，Agustín G.The reform of social security in Mexico，in Steven A.Sass and Robert K.Triest（Eds.）［J］.Social Security Reform:Links to Saving，Investment and Growth，Conference Series 41，Federal Reserve Bank of Boston，1997：153-156. 　　［3］Espinosa-Vega，Marco A.and Tapen Sinha （2000）.A primer and assessment of social security reform in Mexico［J］.Economic Review，Federal Reserve Bank of Atlanta，First Quarter 2000：1-23. 　　［4］Rodríguez，L.Jacobo（1999）. In praise and criticism of Mexico’s pension reform［J］.Cato Institute Policy Analysis No.340，14 April 1999.