论完善地方立法程序的对策

第24卷第1期

2004年1月大庆高等专科学校学报JOURNAL　OF　DAQING　COLLEGEVol.24　No.1January　2004

论完善地方立法程序的对策

毕可志　张永强

摘　要　要实现地方立法的民主化、科学化,就必须针对我国现阶段地方立法程序的现状,考虑到未来地方立法发展的需求,完善地方性法规立法程序,其对策应包括:完善地方立法的规划制度;改革和完善地方性法规的起草程序;改革完善法案提出制度,保障有提案权的主体充分行使提案权;完善地方立法的审议程序;完善地方立法的表决程序;规范法规的批准程序;完善地方性法规的公布程序。

关键词　地方立法　程序

要实现地方立法的民主化、科学化,就必须针对我国现阶段地方立法程序的现状,考虑到未来地方立法发展的需求,通过完善地方立法程序加以实现。目前,我国尚未制定统一的地方立法程序法,尽管一些省、市、自治区自行制定了本地区有关地方性法规制定程序的办法,但就其程序的内容来看,它们基本上属于机关的内部工作程序,程序的“公开”、“民主”程度远未达到现代“法治”的要求。为此,笔者认为应从以下几个方面完善地方立法程序。

一.完善地方立法的规划制度

编制立法规划虽然不是立法的必经程序,但做好立法规划的编制工作,有利于立法机关妥善安排立法进程,明确立法重点;有利于有关立法工作机构和人员明确职责,提高效率;有利于克服草率立法、重复立法、分散立法的现象,提高立法质量。为了增强立法规划的民主性、可行性和科学性,必须从以下几方面对其进行改革和完善。

1.加强调查研究工作,使立法规划更加符合客观实际。由于立法规划是对今后一段时期立法工作所作的一种比较科学的安排,因此,在编制立法规划的过程中,要做好调查工作,并且要对从调查中获得的各种信息、材料进行认真分析、深入研究,以便准确地把握社会生活对立法的客观需要,“根据本地区

①政治、经济体制改革和建立社会主义市场经济体制的需要,在科学预测的基础上,提出立法项目”。并

将其反映到立法规划中。

2.在审议立法项目时,要进行充分的科学论证。地方立法机关在审议立法项目时,要克服那种简单、随意的做法,即从本单位工作任务的轻重缓急等方面来决定立法项目去留的做法。要求提出立法项目的部门,在提出立法项目的同时要附报立法项目的有关理论论证资料。地方立法机关审查立法项目时,不仅要审查论证该立法项目所调整的对象即某些特定的社会关系是否急需用法律手段调整,采取法律手段调整的利弊,如何协调与其他调整对象的关系,国外同类法规调整社会关系的效果等;还要审查立法项目的可行性,即立法条件是否成熟,人民群众能否接受,国家财力、物力和人力方面能否承受,是否得到社会道义的支持,传统观念阻力的大小以及社会心态、价值观念对立法项目的影响等,做到论证充分。

②3.充分发挥地方立法综合机构在编制立法规划中的作用。目前,立法综合机构在编制立法规划中

的作用还没有充分发挥出来,对报来的立法项目,往往是报什么列什么,谁的积极性高就给谁立的被动局面,缺乏统筹规划、综合安排,因而使立法规划往往成了大拼盘、大杂烩,缺乏应有的科学性、系统性和可行性,一些适应改革,迫切需要的法规却迟迟无法出台。为扭转这种局面,必须充分发挥地方立法综合机构在立法规划编制过程中的主导作用,从而制定出科学的立法规划。这就要求,立法综合机构要精心组织有关机构人员和各方面专家、学者,对立法建议项目进行深入、充分的研究和论证,切实分清立法项目的轻重缓急,以使立法规划更加符合本地区实际,更具有可操作性。

4.完善立法规划的审批程序。立法规划的编制是一种准立法性质的活动,因而应该由享有立法权

的机关来行使立法规划的编制权。但在地方立法实践中,特别是在制定地方性法规过程中,立法规划往往由主任会议研究确定。而依照法律规定,常委会有立法权,主任会议却没有这种“立法权”,由主任会议决定编制出来的立法规划,未经常委会审议,其民主性、科学性和可行性往往不够,执行过程中也难免遇到这样那样的问题。我们认为,对于地方性法规的立法规划应当由常委会会议审议通过。在实际工作中,可以先由法制委员会或立法工作机构将立法规划草案报请主任会议研究,待其原则同意后,提交常委会会议审议。在常委会会议召开前,应将规划草案及有关说明材料提前送达常委会组成人员,以保证常委会组成人员有足够的时间来研究立法规划草案,保证审议的质量。在审议过程中,分歧不大的,可经一次审议即行表决;分歧比较大的,可安排下次会议再行审议,待分歧减少后再行表决,立法规划由常委会组成人员来审议的做法,保障了常委会组成人员对立法工作的知情权,有利于他们更早、更有目

③的性地进行立法调研工作,从而增强立法规划的科学性、系统性和可行性。

5.立法规划的调整或变更要规范化、程序化。立法规划一旦审议通过,便不得随意调整、变更。但是,在立法实践中,“由于社会经济、政治、法制、文化的发展进程中往往会发生在编制规划时难以或未曾预测的变化,由于编制规划时限于条件、水平或其他因素的作用使规划中往往存在着这样那样的缺点、问题,因此,在贯彻实施立法规划的进程中应当重视适时地对立法规划作适当的修改、补充或其他变动,

④以促使规划不断完善”。需要注意的是,在对立法规划作适当的调整时,应当依据严格的程序来进行。

在调整和变更之前,应由立法综合机构进行专门的调查研究,审查调整和变更立法规划的必要性和可行性,然后再拿出具体的方案报请主任会议研究,主任会议同意后再提交常委会会议审议决定。

二.改革和完善地方性法规的起草程序

起草法规草案是地方立法过程中一个必经的、极为重要的基础性阶段,任何法规的形成,都不可能越过这一阶段,这一阶段的工作是否扎实、有效,直接关系着以后的立法活动能否有效地开展,关系着立法的质量。笔者认为,应从以下几个方面改革和完善地方性法规的起草程序。

1.法案起草者应明确起草的意图。任何法案都有立法意图,只有在立法意图明确之后,才能够初步奠定整个立法的基调,较好地完成法案起草任务。法案的立法意图应当是由提案者或法案决策者加以明确,由法案起草人加以理解、运用和贯彻的。但在地方立法实践中,事实上情况并非完全如此。多数情况下提案人或其他立法决策者并不将立法意图传授给起草人,这就使得起草出来的法规案与提案人的初衷不相吻合,甚至大相径庭,不得不进行大幅度的修改甚至重新起草。因而在完善地方立法的过程

⑤中,“应当逐步改变这种状况,将明确立法意图的任务主要交由提案者或法案决策者承担起来。”

2.拓宽法规案的起草渠道,建立起草回避制度。目前,大多数法规案是由政府有关部门起草的,许

⑥多起草部门“不顾权力的设置和利益的合理分配,只顾扩大自己部门的权力或只考虑本部门的利益”。

使法规草案不同程度地带有“部门立法痕迹”,部门保护主义色彩较为浓厚。解决这个问题的办法之一是拓宽法规案的起草渠道、建立健全起草回避制度,亦即法规案由与该立法事项没有利害关系的机构负责起草,而与该立法事项有利害关系的执法部门在起草工作中予以回避。其具体操作办法可采取委托专家学者、科研机构成立起草小组,进行法规起草工作。这就不但打破了由政府有关部门主导法规起草权的局面,强化了立法机关各专门委员会、工作委员会和政府法制工作机构起草法规的职能,注重了发挥教学、科研机构有关专家、学者在法规起草中的作用,更主要的是消除了法案起草中的部门化倾向,提高了法规的科学性,保证了立法的质量,同时,这也有利于节省经费开支,提高立法效率。

3.建立法规案协调制度。一部地方立法草案,其内容往往涉及到两个以上行政主管部门的职责权限和利益划分。因而,部门之间的职责权限如何划分,利益如何分配,就成为地方立法工作中需要解决的一个难题。这就要求,在地方立法的起草过程中必须充分做好协调工作,凡法规的内容涉及两个以上主管部门的管理权限,在成立起草工作机构时,应注意人员结构的合理性,不能只确定其中的一个部门参与该法案的起草,要让与法案有密切联系的有关单位都有一定人员参加法规草案的起草,使各方面的意见都能反映到法规草案中。在权责界限不明,分歧意见较大的情况下,起草主管部门应当举行由有关部门参加的起草协调会;在正式提交常委会会议前,起草主管部门必须召开由相关执法部门主要负责人参加的协调会,以便各部门能够取得统一意见。否则,必然会影响地方立法草案的及时审议和正常修改,进而影响立法的进程和法规的质量。

4.充分发挥人大常委会和政府法制机构在立法工作中的主导和核心作用。应当确定由权力机关的有关专门委员会、法制工作机构或政府法制工作机构作为法案起草主管单位。同时,人大常委会应加强对法案起草工作的指导和督促,经常听取有关部门关于起草情况的汇报,对起草中遇到的重大分歧应及时进行协调。对于内容重要、综合性强的法规,尤其是规范政府权力行使的立法,人大常委会应亲自组

织起草,不能完全放手让行政机关“单干”。

政府法制机构除了搞好法规起草的协调工作外,在条件成熟的情况下,可以考虑由政府法制机构统一负责起草需要由政府提出的法规草案,因为该机构是政府法制建设的综合职能部门,基本上不承担具体的执法任务,地位相对超脱,又拥有一批素质较高的法律专业人员,熟悉法律知识和政府工作。由它负责起草工作能够避开部门牵制,加强宏观统筹,减少人力财力的浪费,提高立法质量。

5.改革和完善法规草案的调研、论证制度。调研、论证是法规案起草工作中不可或缺的重要环节。从地方立法工作的现状来看,调研、论证工作尚不够深入、全面,对中央和外地的立法照抄照搬,忽视了征求相关部门和被管理者的意见等现象普遍存在,这都严重影响了地方立法的质量。为了保证相关部门,特别是利害关系人的意见得到充分的反映、利益得到合理安排,可采取主要由法案利害关系人参加的调查会、听证会、座谈会等,专门听取意见。同时,他们还可以用其他各种形式,如通过大众传媒的广播、电视、报刊、信件、电话、电子邮件等渠道,反映个人或者团体等对起草的法案的意见。

三.改革完善法案提出制度,保障有提案权的主体充分行使提案权

根据《立法法》、《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》等有关法律、法规的规定,享有地方性法规提案权的主体是比较广泛的,常委会主任会议、本级政府、人大各专门委员会以及常委会组成人员5人以上联名都可提出议案,有的地方参照全国人大组织法的规定,还规定本级人民法院和人民检察院,也可以向本级人大常委会提出议案。但是从各地多年来的地方立法实践看,人大及其常委会制定的地方性法规,几乎都是人大系统和政府提出的,而尤以政府的居多,法院、检察院提出的很少;代表团、代表联名或常委会组成人员联名提出的议案不少,但被列入议程审议通过的很少。造成这种局面的主要原因是:目前我国地方性法规案的提出程序还不完善,没有建立相应的机制为人大代表和老百姓行使立法提案权提供服务,使他们的立法意图不能够通过法案的形式顺畅表达出来。因此,完善现行的法规案的提出程序,亟待做好以下三个方面的工作。

1.为人大代表和常委会组成人员充分行使立法提案权提供方便条件。在地方立法中,由于缺少相应的机制和法律知识以及代表本身非职业化等原因,享有立法提案权的代表和常委会组成人员很少提出立法议案,即使有少数人提出过立法议案,几乎也没有被正式列为正式法规案审议的。因此关于代表和常委会组成人员在闭会期间如何提出法案,提出法案后如何处理的问题我们应该健全相应的机制,为人大代表和常委会组成人员充分行使立法提案权提供方便条件。主要包括:(1)为代表和常委会组成人员提供充分的服务,如通过定期进行法律知识(特别是立法方面知识)培训、专家咨询等相关制度的建设,在条件成熟的地方可建立立法助理制度,为代表和常委会组成人员行使立法权提供服务,使代表和常委会组成人员的立法意图能够通过法案的形式表达出来。(2)对代表和常委会组成人员提出的议案,特别是在大会闭会期间提出的议案,应当由法制委员会、立法工作机构或者负责代表联系工作的机构负责受理,并对该立法事项的必要性、法规草案的可行性等进行研究,拿出处理意见。拟列为正式立法项目的,报请主任会议研究,由主任会议提清常委会会议审议;拟作为正式法规案提请常委会审议的,提请主任会议决定;如认为立法的时机和条件不成熟或其他原因认为立法缺乏可行性的,报经主任会议研究后向提案人作出解答。

2.把好法规提案的“入口”,使法规草案规范化。为了降低立法成本,提高立法质量,应当把好法规提案的“入口”,即从立法程序一开始,就要求法案的提案者必须提交规范化的草案。立法机关应当要求,提出的法案必须具备有关内容:(1)法案的名称;(2)提出法案的理由;(3)法案的目的或者宗旨;(4)法案的主要原则和基本架构;(5)法案的主要条款及其内容;(6)提案人署名,附议者联署。对于不符合规范要求的法案,应当建立退回重新修改的制度予以处理。这就要求在我国的立法程序中,应建立专家咨询、委托专家立法等制度,既保证有提案权的主体充分行使立法提案权,又能保证降低立法成本,提高立法质量。

3.建立法案咨询论证程序。立法机关在受理法案时,应当在一定时期内由专家机构或者专家小组对法案进行咨询论证程序。以便立法机关决定是否接受法案,并决定是否以及何时将法案列人立法机关的议事日程。这种程序实质上是对法案的专业预审,目的在于保证立法的质量和效率。法案咨询论证程序主要是由具有专门知识的人员审视法案的形式要件和实质要件,考虑立法的条件和时机。审视法案的形式要件,是要看法案是否符合规范化要求;审视法案的实质要件,是要看法案的内容是否符合宪法、相关法律、法规和基本国策。如果法案经审视获得通过,专家应当建议立法机关受理该法案,否则就由立法机关退回提案人重新修改。对于已经受理的法案,专家还应当提出进一步修改完善的意见和列入立法机关议事日程的建议。

四.完善地方立法的审议程序

审议法案是保证立法质量的重要环节,在我国地方立法中,应从以下几个方面完善审议程序。

1.采取统一与分散相结合的地方立法工作体制。统一与分散相结合的立法工作体制,是指在审议法规过程中,在法规议案提交常委会会议审议前和提交常委会审议后初审阶段的工作任务由相关的专门委员会或工作机构承担,法制委员会或专门的立法工作机构视情况参与,而初审以后直到通过阶段具体工作任务由法制委员会或专门的立法工作机构承担,其他专门委员会和工作机构予以配合、协助的体制。这种立法工作体制,既发挥了有关专门委员会精通业务、熟悉本单位工作的长处,又充分发挥了法

⑦制委员会的立法专长,有利于提高立法的质量。

2.在审议过程中充分发挥各专门委员会的作用。立法机关受理法案后必交由委员会审查,这是多数国家的通例。在我国地方立法中,专门委员会最重要和最经常履行的职责,是对提交立法机关的立法议案进行初审。在立法日益向专业化、技术化和复杂化方向发展的今天,尤其有必要充分发挥各专门委员会的审议作用。它可以为全体会议的审议提供一个比较可靠的基础,从而大大提高立法机关工作的质量和效率。为此,有必要将法制委员会与其他专门委员会的专业分工和管辖范围作一科学的划定,从而充分调动各专门委员会的立法积极性。具体讲,可以考虑采取这样的做法:(1)规定对列入会议议程的法规案,全体会议听取关于该法规案的说明后,在交由小组会议审议的同时,交由有关专门委员会和法制委员会审议。初审后,法制委员会根据常委会组成人员和有关专门委员会的审议意见对法规案进行统一审议,向下次或以后的常委会会议提出审议结果的报告和草案修改稿。法规案在审议过程中有重大问题需要进一步研究的,经联组会议或全体会议同意,可以暂不付表决,交专门委员会进一步审议,提出审议报告;专门委员会在规定时间内没有提出审议报告的,可以提出终止审议的建议,经主任会议决定,终止对该法规案的审议。(2)规定法制委员会除对法规案的内容须作审议外,还应侧重于对是否违宪、是否与其他法律法规相矛盾、立法技术是否科学进行审议;其他专门委员会除对法律案的内容须作审议外,还应侧重于对法律案中的专业问题进行审议。

⑧3.完善常委会的审次和时间。在我国地方立法中,对最高审次没有限制,要么三番五次审议,要么

匆匆忙忙审议,同时,对上一次审议与下一次审议之间的时间间隔没有要求,这就严重影响了立法的效率和质量。针对目前存在的问题,应当进一步明确规定:(1)法规案一般需经两次常委会会议审议。个别内容比较复杂、二审过程中分歧较多或者发现有重大问题需要进一步研究的法规案,可以安排第三次审议,但第三次为最高审次。(2)对法规案的审议,初审应侧重于立法的必要性、原则、重大问题、体例结构等方面,二审则应把法规案内容的可行性以及是否与宪法、法律、行政法规相抵触,与本地方已经出台的法规相衔接作为重点。(3)一个法规案从提请常委会会议初审之日开始计算,超过两年未交付表决的,审议即行终止;从上一次审议到下一次审议,间隔时间不少于两个月,但不得超过一年,超过一年的,

⑨提案人应当重新提出议案。(4)常委会的集会审议时间应当固定下来,形成制度,有法案时审查法案,

无案可审时,可以安排进行立法调查或者研究。

4.建立法规案提前送达审议人员的制度。在地方立法实践中,由于没有明确规定在什么时间,将审议的法规草案交给审议人员,致使审议人员往往临开会才得到审议的法规案,根本没有时间准备审议意见。为了保证主任会议和专门委员会的组成人员及其他常委会组成人员充分地了解所要审议法规草案的内容、说明及相关材料,为审议法规案做好充分准备,有必要建立法规草案提前送达审议人员的制度,具体可这样规定:主任会议和专门委员会在30天前,常委会组成人员在7天前应得到法规草案的文本及其说明等资料,这种做法今后也要在法律上加以保障,这是符合《立法法》精神和原则要求的,因为《立法法》第15条、第26条等条文对全国人大常委会审议法律案的期限作出了保障性规定。

⑩5.建立法规案的修正案制度。在地方立法实践中,法案起草人员往往比较重视领导的意见,而对

常委会一般组成人员的意见不够重视,因而有必要建立法规案的修正案制度。它是解决法案审议过程中重大意见分歧的有效方式之一,有利于使常委会组成人员和代表的审议意见最大限度地被重视和吸收,充分发挥其作为立法机关组成人员的职能作用。

6.明确常委会主任会议在法规审议中的权限范围。在地方性法规案审议中,主任会议是起协调、领导作用的,本身没有审议权,但在地方立法实践中,往往出现由主任会议负责统一审议法规案,这种作法应予以改变。因而,应明确规定主任会议在地方法规审议活动中的职能:(1)对各专门委员会、本级人民政府和常委会组成人员联名提出的立法议案,决定何时提请或者是否提请常委会审议。主任会议对以上所提出的法规草案如有原则性意见,可以要求提出议案的单位或者提案人进行修改,或者建议常委会进行修改,但没有对议案的否决权和自行修改权。(2)对提请常委会审议的法规草案,责成有关工作机

构根据会议审议的意见进行修改,并决定是否交常委会会议表决。

7.落实立法程序的民主化,实行审议公开制度。在民主政体下,立法程序的民主化有两方面的要求:一是要求立法机关应当有民主化的立法活动程序,包括它的立法活动应当有更多的公开性;二是公民和社会团体等能够充分参与、影响和监督立法过程。在我国,立法的公开性应当受到有关方面的重视,在立法审议阶段的公开性要求:(1)除法律规定的以外,常委会审议法案的会议应当体现公开性,应当允许公众和新闻媒体参与,以便于公众参与立法和进行监督。(2)举行立法听证制度。常委会审议法案时,应当举行有法案涉及的各方利害关系人、提案人等到场的立法听证会,了解各方面对法案的意见。

(3)重要法规案要经全民讨论,保证公众参与立法。参与立法是公民应有的政治权利,有必要建立“将普遍涉及公民切身利益的法案在报纸上公布,在报刊上组织全民讨论,设立接受公众来信来电机构,允许

1 公民通过多种途径对法案提出意见”。并将这一制度法定化。

五.完善地方立法的表决程序

表决法案是立法程序的“出口”,决定着法案的命运,其法律意义在于或者使法案成为法律(尽管应当在公布生效之后才能称为真正的法律),或者使法案胎死腹中。在我国,按照现代民主与法治的要求,应当从以下两个方面进一步完善地方立法的表决程序:

1.建立审议过程中的辩论制度。审议过程中的辩论制度,是指在法规案的审议过程中,代表之间或常委会组成人员之间对法规案中的重大问题或个别有争议的条款进行辩驳和论争,以辨明真伪,弄清是非的制度。审议过程中的辩论,不同于一般意义上的讨论发言。凡是审议过程中,经过辩论的条款,进入表决程序后,应当先表决这些有争议的条款,然后再就整个法规草案进行整体表决。通过这种交锋搞清楚不同的意见谁更正确,更符合实际,使法规案的内容尽可能体现大多数代表和常委会组成人员的意志,促进立法的民主化,增强法规内容的科学性、合理性和可行性。

2.完善表决规则,建立个别条款单独表决制度。目前,我国地方立法实践中表决法案时采用的是一次性整体表决的方式,即代表或常委会组成人员对整个法规草案表示赞成、反对或弃权。这种方式过于笼统,很难恰当地反映表决者的具体意见,有的代表可能对法案中的个别条款或者少数条款不同意。为了充分反映表决者的具体意见,我们可采取:每个条款是否通过,可以适用法案表决的计票规则,对于未获通过条款的处理,一是可以及时修改后再及时付诸表决,二是可以在不影响法案框架和主要内容、原则及目的的情况下,去掉该条款。如果“一”和“二”都行不通,则该法案视为未通过,除非全体成员再次就整个法案进行投票,并有大多数代表赞同通过法案。

六.规范法规的批准程序

《立法法》第63条第2款已明确规定:“省、自治区的人民代表大会常务委员会对报请批准的地方性法规,应当对其合法性进行审查,同宪法、法律、行政法规和本省、自治区的地方性法规不抵触的,应当在四个月内予以批准。”但在省级人大常委会批准省会市和其他较大市的地方性法规时,仍存在对一些非原则性的问题纠缠不清,加上在审议中对批准的性质、期限等理解不一,形成省会市和其他较大市地方性法规的批准被拖延、修改等问题,不能满足省会市和其他较大市对地方法规的需求。针对对这些问题,应该作出具体明确的规定予以规范。

首先,要明确批准的标准。对“省级立法机关对省会市和较大市报批的地方性法规的审议与自身制

21定的地方性法规的审议应有所区别。” 对自身制定的地方性法规要审议其合法性、必要性、科学性、可

行性,甚至对法规逻辑结构、文字表达等方面都要仔细推敲;而对报批的地方性法规,主要审议其合法性,一般不直接作修改,只作批准与不批准的决定,如确需修改,可通知报批机关修改后再报批。因而,只要同宪法、法律、行政法规和上位地方性法规不相抵触,就应予以批准。

其次,要完善批准的程序。报经批准的法规,是下一级人代会或其常委会会议依法表决的结果,应予以尊重。对于报请批准的法规,原则上经过一次常委会会议审议即应交付表决,在法律规定的期限内予以批准。

另外,从今后地方立法的发展趋势来看,随着省会市和较大市的立法任务日益繁重,现行的批准程序已不能完全适应地方立法工作的实际需要,应进一步简化立法批准程序,即变批准程序为备案程序。这样,既扩大了省会市和较大市的地方立法权限,又保留了省、自治区人民代表大会常务委员会对市制定的地方性法规合法性的把关定向权利。同时,也有利于增强市立法机关的责任感,确保所制定的地方性法规的合法性、科学性和可行性。更重要的是,它有利于理顺省、自治区与省会市、较大市立法机关的

31 工作权限和分工,使它们各自集中精力做好本行政区的立法工作。

七.完善地方性法规的公布程序

法规表决通过后,只有经过一定的法定程序予以正式公布,并宣布施行日期,才能正式生效。为了不影响了法规的及时生效和正常实施,应在以下两个方面对公布的程序加以改革和规范。

1.地方性法规在通过之后、公布之前,不应再由法制委员会或立法工作机构对法规进行文字修改。如确有问题需要改动,应经过法定程序方可进行。

2.正确处理好法规通过的时间、公告发布的时间、法规公布的时间和法规生效的时间之间的关系,改变法规“自公布之日起施行”的做法,使公布时间与生效时间相分离。用规定该法规“自某年某月某日起施行”,来代替以往的“自公布之日起施行”,这样做既可以给执法部门留出一定的时间,为实施法规作好充分准备;又可以为利害关系人、广大人民群众留出一定的余地,来熟悉法规规定的内容,为法规的有效实施做好必要的准备。

参考文献

①许俊伦著:《地方立法论》,中国民主法制出版社1997年版,第110页。

②立法综合机构,主要指法制委员会或立法工作机构、政府法制工作机构。

③周旺生主编:《立法研究》第1卷,法律出版社2000年6月版,第239页。

④周旺生著:《立法论》,北京大学出版社1994年版,第518、519页。

⑤周旺生著:《立法论》,北京大学出版社1994年版,第547页。

⑥盛宝漳:《略论地方立法中部门化倾向的成因及对策》,载《立法法研究》(湖南人民出版社1998年版),第174页。

⑦周旺生主编:《立法研究》第1卷,法律出版社2000年6月版,第242-243页。

⑧审次,是指一个法规案经过几次会议审议方可交付表决的制度。

⑨山西省人大法制委课题组:《关于地方立法程序的几个问题》,载《晋阳学刊》,1998年第6期。

⑩法规案的修正案,是指对正在审议过程中的法案所提出的进行修改的议案。目前,修正案在许多国家的立法程序中被经常采用,我国一些地方的议事规则对修正案问题也作了具体规定。如北京市人大常委会议事规则规定:提议案机关,提议案人或常委会组成人员5人以上联名,可以提出对议案的修正案,常委会的工作机构受主任会议委托,可以拟定对议案的修正案;修正案必须用书面形式,并附有修正案草案。

1陈斯喜: 《论我国立法的公众参与制度》,载《立法法研究》(湖南人民出版社1998年版),第155页。

2许俊伦著:1 《地方立法论》,中国民主法制出版社1997年版,第140页。

3刘海亮主编:1 《中国地方法制建设》,中国民主法制出版社1996年4月版,第223页。

[作者:毕可志,吉林大学2002级法理学博士,烟台大学法学院副教授;张永强,济南天桥区北海办事处]

(责任编辑:才璎珠)