石楠:[城乡规划法]解读
准确把握法律的精神实质
关于《城乡规划法》的几个问题
中国城市规划学会秘书长
《城市规划》杂志执行主编
教授级高级城市规划师
石楠
2007年12月29日·合肥
一、简要概述
二、关于城乡规划的公共政策属性
三、关于政府的城乡规划责任
四、关于政府规划行政权力的制约
五、关于城乡规划的公众参与
六、关于城乡规划的几个具体问题
一、简要概述
二、关于城乡规划的公共政策属性
三、关于政府的城乡规划责任
四、关于政府规划行政权力的制约
五、关于城乡规划的公众参与
六、关于城乡规划的几个具体问题
城乡规划是什么?
•城市规划是城市建设和发展的蓝图,是建设和管
理城市的基本依据,是一项全局性、综合性、战略性的工作,涉及政治、经济、文化和社会生活等各个领域。(温家宝,2001.7 )
•……是政府调控城市空间资源、指导城乡发展与
建设、维护社会公平、保障公共安全和公众利益的重要公共政策之一。(建设部《城市规划编制办法》)
•是一种任何经济体制都采用的政府规划,是我国
唯一一种由专门的法律授权的政府规划。
城乡规划的法律内涵
•从立法的角度讲,城乡规划是公权力对私有财产权力的干预和制约
•城乡规划公权力使用的前提条件是公共利益的需要
•城乡规划公权力使用的重要约束条件是私权保护、私权平等
•必须建立健全城乡规划中公权使用的约束机制
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–规划应当符合多数人的意志规划的制定应当有效约束个人意志规划许可应当是公开、公平的规划许可应当遵循信赖保护原则规划应有利于建立利益均衡机制
《城乡规划法》必须解决四大问题•确立适应政府职能转变和建设和谐社会需要的城乡规划基本属性
•构建适应社会主义市场经济体制的城乡规划法律体系
•满足快速城镇化进程中政府对城乡人居环境建设进行有效综合调控的规划工作体系•指导节约资源、保护环境、保护历史文化和民族文化的城乡发展模式
“《城乡规划法》是管规划的法律”•
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•从城市本位向城乡统筹的转变。强调对于基本民生的重视。落实法律责任,维护规划的严肃性。突破:国家本位向民众本位的转化。
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–由强调维护行政权力的转向制约行政权力强化公众参与强化部门参与强化监督机制
法制的核心在于制约公权力,《规划法》在实现公
共利益的同时,保护私有财产。
《城乡规划法》立法进程回顾•
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•上个世纪90年代起,专家学者对于《城市规划法》的不足开展讨论,有关部门1999年着手酝酿《城市规划法》的修改问题。2000年4月,中国城市规划学会向建设部提出起草统一的《城乡规划法》的报告2000年8月,建设部成立《城市规划法》修改工作小组和起草小组。2001年、2002年建设部向国务院、中央政治局汇报城乡规划工作。2002年国务院发出《国务院关于加强城乡规划监督管理的通知》(国发[2002]13号)2003年5月,《城乡规划法(草案)》上报国务院。2003年全国人大常委会将《城市规划法》修改工作列入当年的立法计划。2006年11月22日,国务院常务会议讨论通过《城乡规划法草案》,决定提请全国人大常委会审议。2007年10月28日,十届全国人大常务委员会第三十次会议审议通过《城乡规划法》,决定自明年1月1日起施行。
一、简要概述
二、关于城乡规划的公共政策属性
三、关于政府的城乡规划责任
四、关于政府规划行政权力的制约
五、关于城乡规划的公众参与
六、关于城乡规划的几个具体问题
关于规划的公共政策属性
•政策目标:加强宏观调控,加强资源环境保护
•政策方法:致力于解决社会经济问题,致力于解决公共政策问题
•明确责任:政府的责任,全社会共同遵守的契约
•政策过程的重要性:程序约束
强调城乡规划的公共政策属性•第三条城市和镇应当依照本法制定城市规划和镇规划。县级以上地方人民政府……确定应当制
定乡规划、村庄规划的区域。县级以上地方人民政府鼓励、指导前款
规定以外的区域的乡、村庄制定和实施乡规划、村庄规划。
•第九条任何单位和个人都应当遵守经依法批准并公布的城乡规划,服从规划管理……
强调城乡规划是地方政府的责任强调遵守城乡规划是全社会的义务城乡规划是政府职能、也是全社会遵守的契约
普惠:强调公共服务的均等化•第一条为了加强城乡规划管理,协调城乡空间
布局,改善人居环境,促进城乡经济社会全面协调可持续发展,制定本法。
•第二十九条城市的建设和发展,应当……统筹兼
顾进城务工人员生活和周边农村经济社会发展、村民生产与生活的需要。
镇的建设和发展,应当结合农村经济社会发展和产业结构调整,优先安排供水、排水、供电、供气、道路、通信、广播电视等基础设施和学校、卫生院、文化站、幼儿园、福利院等公共服务设施的建设,为周边农村提供服务。
统一的法律体系意味着更大的行政责任•不是简单的归并:
–是对于城市与农村发展的统筹考虑,提高了对于农村问题的重视程度。
–把条例上升为法律,提升它的约束力,有助于进一步规范村庄和集镇的建设行为。
•城乡统筹的概念:打破城乡分割,不仅是要将政府的规划管理权更好地延伸到乡村,但其本质上是要让更多的民众享受到应得的利益。
强调把公共利益放在核心位置•第四条制定和实施城乡规划,应当遵循城乡统筹、合理布局、节约土地、集约发展和先规划后建设的原则,改善生态环境,促进资源、能源节约和综合利用,保护耕地等自然资源和历史文化遗产,保持地方特色、民族特色和传统风貌,防止污染和其他公害,并符合区域人口发展、国防建设、防灾减灾和公共卫生、公共安全的需要。
•第三十五条城乡规划确定的铁路、公路、港口、机场、道路、绿地、输配电设施及输电线路走廊、通信设施、广播电视设施、管道设施、河道、水库、水源地、自然保护区、防汛通道、消防通道、核电站、垃圾填埋场及焚烧厂、污水处理厂和公共服务设施的用地以及其他需要依法保护的用地,禁止擅自改变用途。
城乡规划领域公共利益的基本构成秩序、协调安全、公平……城乡规划领域公共利益的基本载体
价值观:关注弱势群体
•第三十四条……近期建设规划应当以重要基础设施、公共服务设施和中低收入居民住房建设以及生态环境保护为重点内
容……。
•第三十一条旧城区的改建,应当保护历史文化遗产和传统风貌,合理确定拆迁和建设规模,有计划地对危房集中、基础设施落后等地段进行改建。
公众意愿对于政策制定的重要性•第十八条乡规划、村庄规划应当从农村实际出
发,尊重村民意愿,体现地方和农村特色。
•第二十六条城乡规划……组织编制机关应当充分
考虑专家和公众的意见,并在报送审批的材料中附具意见采纳情况及理由。
•第四十六条(修改)省域城镇体系规划、城市总
体规划、镇总体规划……应当向本级人民代表大会常务委员会、镇人民代表大会和原审批机关提出评估报告并附具征求意见的情况。
城乡规划的综合性:经济、社会•第一条为了加强城乡规划管理,协调城乡空间布局,改善人居环境,促进城乡经济社会全面协调可持续发展,制定本法。
•第二条……规划区的具体范围……根据城乡经济社会发展水平和统筹城乡发展的需要划定。
•第三条……县级以上地方人民政府根据本地农村经济社会发展水平,按照因地制宜、切实可行的原则,确定应当制定乡规划、村庄规划的区域……
•第四条……县级以上地方人民政府应当根据当地经济社会发展的实际……合理确定城市、镇的发展规模、步骤和建设标准。
反对脱离实际
•第二十八条地方各级人民政府应当根据当地经济
社会发展水平,量力而行,尊重群众意愿,有计划、分步骤地组织实施城乡规划。
•第二十九条……镇的建设和发展,应当结合农村
经济社会发展和产业结构调整,优先安排供水、排水、供电、供气、道路、通信、广播电视等基础设施……
•第三十三条城市地下空间的开发和利用,应当与
经济和技术发展水平相适应,……
城乡规划的综合性:文化
•第四条制定和实施城乡规划,应当……保
护……历史文化遗产,保持地方特色、民族特色和传统风貌……
•第十七条……历史文化遗产保护……应当作为
城市总体规划、镇总体规划的强制性内容。
•第十八条……乡规划、村庄规划的内容应当包
括……历史文化遗产保护……
•第三十一条旧城区的改建,应当保护历史文化
遗产和传统风貌……
一、简要概述
二、关于城乡规划的公共政策属性
三、关于政府的城乡规划责任
四、关于政府规划行政权力的制约
五、关于城乡规划的公众参与
六、关于城乡规划的几个具体问题
政府的规划责任:组织编制规划•第十二条国务院城乡规划主管部门会同国务院有关部门组织编制全国城镇体系规划……
•第十三条省、自治区人民政府组织编制省域城镇体系规划……
•第十四条城市人民政府组织编制城市总体规划。……
•第十五条县人民政府组织编制县人民政府所在地镇的总体规划……其他镇的总体规划由镇人民政府组织编制……
•第二十二条乡、镇人民政府组织编制乡规划、村庄规划……
政府的规划责任:组织审批规划•第十二条……全国城镇体系规划由国务院城乡规划主管部门报国务院审批。
•第十三条……省域城镇体系规划,报国务院审批。
•第十四条……直辖市的城市总体规划,省、自治区人民政府所在地的城市以及国务院确定的城市的总体规划,由……国务院审批。其他城市的总体规划,由……省、自治区人民政府审批。
•第十五条……镇的总体规划……,报上一级人民政府审批。
•第十九条……控制性详细规划,经本级人民政府批准后……
•第二十二条……乡规划、村庄规划,报上一级人民政府审批。
政府的规划责任:组织实施规划•第二十八条地方各级人民政府应当根据当地经济社会发展水平,量力而行,尊重群众意愿,有计划、分步骤地组织实施城乡规划。
•第三十四条城市、县、镇人民政府应当根据城市总体规划、镇总体规划、土地利用总体规划和年度计划以及国民经济和社会发展规划,制定近期建设规划,报总体规划审批机关备案。
•第五十二条地方各级人民政府应当向本级人民代表大会常务委员会或者乡、镇人民代表大会报告城乡规划的实施情况,并接受监督。
•法律对于政府在规划编制、审批和实施方面的法律责任进行了严格的规定,不履行法律规定的规划责任,政府及其负责人必须承担法律责任。
省主管部门:省域城乡规划管理•规划立法
–省人民政府责成的具体工作:
•具体落实村民住宅建设的规划管理办法的制定工作(S41)
•具体落实临时建设和临时用地规划管理的具体办法(S44)
•具体落实确定具有规划许可权的镇(S40)
•规划编制
–省人民政府责成的具体工作:
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•具体组织落实省域城镇体系规划的编制工作(S13)具体落实规划批前公告、批后公布(S8、S26)具体划定乡规划、村庄规划的区域(S3)鼓励、指导乡、村庄规划的制定和实施(S3)
•规划审批
–省人民政府责成的具体工作:
•审查城市、县城总体规划(S14、S15)
省主管部门:省域城乡规划管理•规划实施
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–核发选址意见书(S36)发现、核查、处理违章建设(S9)竣工验收(S45)省人民政府责成的具体工作:
•具体落实组织实施城乡规划的工作(S28)
•具体落实城市、县城近期建设规划备案工作(S34)
•规划监督
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–监督下级政府的规划编制、审批、修改和实施(S51)对下级政府就行政处罚的责令与建议(S56)责令纠正、撤销下级主管部门的不当许可(S57)接受举报(S9)提供规划查询服务(S9)
市主管部门:市域城乡规划管理•规划编制
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–组织编制控制性详细规划(S19)组织编制重要地块修建性详细规划(S21)具体落实规划批前公告、批后公布(S8、S26)市人民政府责成的具体工作:
•具体组织落实城市总体规划的编制工作(S14)
•具体划定乡规划、村庄规划的区域(S3)
•鼓励、指导乡、村庄规划的制定和实施(S3)
•规划审批
–审定修建性详细规划、建设工程设计方案(S40)
–市人民政府责成的具体工作:
•审查镇总体规划(S15)
•镇近期建设规划备案(S34)
市主管部门:市域城乡规划管理•规划实施
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–核发选址意见书(S36)办理建设用地规划许可证(S37、S38)办理建设工程规划许可证(S40)办理乡村建设规划许可证(S41)审批临时建设(S44)地下空间规划审批(S33)出具规划条件(S38)审批规划条件变更申请(S43)发现、核查、处理违章建设(S9)竣工验收(S45)市人民政府责成的具体工作:
•具体落实城乡规划的组织实施工作(S28)
•具体落实近期建设规划的制定工作(S34)
市主管部门:市域城乡规划管理•规划监督
–监督下级政府的规划编制、审批、修改和实施(S51)
–对下级政府就行政处罚的责令与建议(S56)–责令纠正、撤销下级主管部门的不当许可(S57)
–提供规划查询服务(S9)
–接受举报(S9)
县主管部门:县域城乡规划管理•规划编制
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–组织编制县城控制性详细规划(S20)组织编制县城重要地块的修建性详细规划(S21)组织规划批前公告、批后公布(S26、S8)县人民政府责成的具体工作
•具体组织落实县城总体规划编制工作(S15)
•具体划定乡规划、村庄规划的区域(S3)
•鼓励、指导乡、村庄规划的制定和实施(S3)
•规划审批
–审定镇修建性详细规划、建设工程设计方案(S40)–县人民政府责成的具体工作
•审查镇总体规划(S15)
•具体组织落实乡、村庄规划的审批(S22)
县主管部门:县域城乡规划管理•规划实施
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–核发选址意见书(S36)办理建设用地规划许可证(S37、S38)办理建设工程规划许可证(S40)办理乡村建设规划许可证(S41)审批临时建设(S44)地下空间规划审批(S33)出具规划条件(S38)审批规划条件变更申请(S43)发现、核查、处理违章建设(S9)竣工验收(S45)县人民政府责成的具体工作
•具体落实组织实施城乡规划的工作(S28)
•具体落实县城近期建设规划的制定工作(S34)
•镇近期建设规划备案(S34)
县主管部门:县域城乡规划管理•规划监督
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–监督下级政府的规划编制、审批、修改和实施(S51)对下级政府就行政处罚的责令与建议(S56)责令纠正、撤销下级主管部门的不当许可(S57)提供规划查询服务(S9)接受举报(S9)
镇人民政府
•规划编制
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–组织编制镇总体规划(S15)组织编制控制性详细规划(S20)组织规划批前公告、批后公布(S26、S8)组织编制村庄规划(S22)
•规划审批
–审定修建性详细规划、建设工程设计方案(S40)
•规划实施
–组织实施规划(S28)
–组织制定近期建设规划(S34)
–办理建设工程规划许可证(S40)
政府领导可能面临“依法处分”
(S58,S59)
•行政不作为
–第五十八条对依法应当编制城乡规划而未组织编制,或者未按法定程序编制、审批、修改城乡规划的,由
上级人民政府责令改正,通报批评;对有关人民政府
负责人和其他直接责任人员依法给予处分。
•未按程序编制规划
•违规委托编制规划
–第五十九条城乡规划组织编制机关委托不具有相应资质等级的单位编制城乡规划的,由上级人民政府责令
改正,通报批评;对有关人民政府负责人和其他直接
责任人员依法给予处分。
规划部门领导可能面临“依法处分”•规划主管部门或镇有以下问题(S60):
–行政不作为
•未依法组织编制控制性详细规划
•对符合法定条件的申请人未在法定期限内核发规划许可
•发现违法建设不查处或者接到举报后不依法处理
–程序违法
•未依法公布经审定的修建性详细规划、建设工程设计方案的总
平面图
•同意修改修建性详细规划、建设工程设计方案的总平面图前未
听取利害关系人的意见
–违法许可:超越职权或者对不符合法定条件的申请人
核发规划许可
相关部门领导可能面临“依法处分”(S61)•相关部门有以下问题(程序违法):
–对未依法取得选址意见书的建设项目核发建设项目批准文件(项目管理)
–未依法在国有土地使用权出让合同中确定规划条件或者改变国有土地使用权出让合同中依法
确定的规划条件的(土地管理、规划部门)
–对未依法取得建设用地规划许可证的建设单位划拨国有土地使用权的(土地管理)
规划编制单位可能面对处分(S62)•超越资质等级编制规划
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–无资质欺骗手段取得资质取得资质后实际条件不再具备有资质但超越等级
•违反国家有关标准编制城乡规划:法律采用了“必须”而不是一般采用“应当”(S24)
•处分:
–责令限期改正、停业整顿,降低资质等级或者吊销资质证书
–规划编制费1-2倍罚款
–造成损失的,依法赔偿
信赖保护的原则:依法赔偿
•第三十九条规划条件未纳入国有土地使用权出让
合同的,该国有土地使用权出让合同无效;对未取得建设用地规划许可证的建设单位批准用地
的,由县级以上人民政府撤销有关批准文件;占用土地的,应当及时退回;给当事人造成损失
的,应当依法给予赔偿。
•第五十七条城乡规划主管部门违反本法规定作出
行政许可的,上级人民政府城乡规划主管部门有权责令其撤销或者直接撤销该行政许可。因撤销行政许可给当事人合法权益造成损失的,应当依法给予赔偿。
信赖赔偿的原则:依法补偿
•第五十条在选址意见书、建设用地规划许可证、
建设工程规划许可证或者乡村建设规划许可证发放后,因依法修改城乡规划给被许可人合法权益造成损失的,应当依法给予补偿。
经依法审定的修建性详细规划、建设工程设计方案的总平面图不得随意修改;确需修改的,城乡规划主管部门应当采取听证会等形式,听取利害关系人的意见;因修改给利害关系人合法权益造成损失的,应当依法给予补偿。
适用《刑法》渎职罪
•第六十九条违反本法规定,构成犯罪的,依法追究刑事责任。
•《刑法》第三百九十七条国家机关工作人员滥用
职权或者玩忽职守,致使公共财产、国家和人民利
益遭受重大损失的,处三年以下有期徒刑或者拘
役;情节特别严重的,处三年以上七年以下有期徒
刑。本法另有规定的,依照规定。
国家机关工作人员徇私舞弊,犯前款罪的,处五年
以下有期徒刑或者拘役;情节特别严重的,处五年
以上十年以下有期徒刑。本法另有规定的,依照规
定。