黑龙江省社团能力建设调查报告-台湾大学
民间社会组织能力建设与法治秩序
马长山∗
一、民间社会组织的兴起:中国法治进程的社会动力 在当今时代,一个“全球市民社会”开始出现”,[1]它呈现出多元化的利益和权利、多样性的民间社会组织、活跃的公共领域和悄然兴起的社会运动。尤其是民间社会组织构成了当今民主法治的重要推动力量,而中国民间社会组织兴起的作用和价值也不可低估。
其一,民间社会组织构成了转型中国权力位移流散的重要平台。改革开放后,“小政府、大社会”的目标导向,使得社会从国家的吞并中释放出来,这就形成了朝向社会的权力位移流变,同时,民主与秩序的张力也突显出来。这就亟需民间社会组织来填充国家权力退缩后的公共管理空间,即可以制衡权力的扩张而保护脆弱的权利,也能够抑制多元权利的冲突和非理性化,以促进民主化和实现社会秩序。
其二,民间社会组织构成了培育民主法治根基的重要领域。由于历史的因素,中国的民众缺少民主和法治的切实体验和感受,因而难以“日常生活化”。而正在兴起的民间社会组织,其成立基于自主自愿并进出自由,它的组织活动是民主自治、平等协商和遵章行事的,它能够在民主政治参与过程中反映本群体的利益和权利诉求,能够进行行业或群体的自我管理和服务,能够形成团队目标和合作精神。这样,就通过切身的生活体验和感知,培养和塑造了其成员的民主价值理念、民主操作技能、法治意识和公共精神,并养成自觉的行为方式和生活习惯,从而培育了民主和法治的社会根基。
其三,民间社会组织构成了克服法律工具主义的重要屏障。众所周知,中国的民主化和法治化进程取得了令人瞩目的成就。但是,由于受传统“统治阶级意志论”和“工具论”的浓重影响,一些人仍把法律看成是维护社会秩序和社会统治的简单工具,看成是“保驾护航”的重要后盾。这就导致了法律工具主义、实∗
[1]马长山(1964— ),男,黑龙江大学法学院教授、博士(哈尔滨,150080)。 里斯本小组:《竞争的极限——经济全球化与人类的未来》,张世鹏译,中央编译出版社2000年版,第26页。
用主义和法律万能思想,甚至出现了权力扩张法律化,从而与法治目标相悖。诚如西方学者所言,“法律制定者如果对那些促进非正式合作的社会条件缺乏眼力,他们就可能造就一个法律更多但秩序更少的世界”。[2]事实上,民间社会组织具有社会性、志愿性、自治性、多元性等根本特征和内在属性,因而,它们会自觉不自觉地尽量消解权力干预、垂直管控和法律万能倾向,强调民主参与和自主管理,主张不同群体利益的理性互动和多元诉求的对话协商,注重行规行约、自律规章等民间规则框架的确立和遵行,倡导沟通、信任与合作,从而形成了一种自主回应的“民间治理”机制和“自生自发”秩序。这样,就在一定意义上阻滞了国家权力的滥用和扩张,构成了抑制法律工具主义、抵御国家理性规则泛化的重要屏障,从而推进自主自治的理性规则秩序和法治进程。
二、民间社会组织能力建设中的困境和问题
尽管民间社会组织具有重要的民主法治意义和价值,但是,受多种因素的制约和影响,它们也存在着一定的现实困境和问题,而这些困境和问题则直接限制了它们正常功能的发挥和社会实效。为了更好地摸清现状,我们对黑龙江省的民间社会组织进行了深入调研。[3]我们发现,民间社会组织的社会作用日益重要,但发展中的困难和问题也很突出,,而上海、广州、温州等地的相关实证研究也似乎印证了这一点。因此,加强民间社会组织的能力建设和权益保障,充分发挥其民主法治功能,就显得越来越紧迫了。
(一)民间社会组织的独立性不足
在西方国家,民间社会组织十分发达,它们确实构成了一种展现个人自主能力和共同参与精神的民间运营机制,并在缓解福利国家危机、弥补政府和市场的双重失灵、以及应对全球化进程中复杂多变的社会问题方面,发挥着不可低估和替代的作用。因此,国家对其给予大力支持和鼓励,但民间社会组织不依附政府,而是有很强的自由自主精神,活动积极,社会认同程度也很高,其能力和作用也就凸显出来了。特别是在当代,民间社会组织在世界范围内广泛兴起,塑造了人人动手的自主合作模式,从而形成了一场“全球社团革命”。而中国有几千年的封建文化传统,民间社会一直在皇权专制的吞噬和压制之下。新中国成立后,又实行中央集权体制,形成了国家——社会一体化的局面,社会团体也就几乎没有[2]
[3] [美]罗伯特·埃里克森:《无需法律的秩序》,苏力译,中国政法大学出版社2003年版, 第 354页。 笔者会同黑龙江省民间组织管理局李喜局长、杨晓光副局长、黑龙江大学法学院李海娟等,对黑龙江省的民间社会组织进行了深入调研,共发出《社团能力建设调查问卷》400份,收回381份。同时,我们还赴齐齐哈尔市和庆安县,对齐齐哈尔市塑料门窗协会等5个有代表性的民间社会组织、庆安县米业协会等4个有代表性的民间社会组织进行了实地座谈或访谈。
了立足之地。改革开放后,随着市场经济的发展和民主化改革的深入,民间社会组织才开始发展起来。与西方不同的是,中国的民间社会组织不仅是市场经济发展的产物,也是政府简政放权的产物。在这种背景之下,民间社会组织必然带有较浓的行政依附性和不独立性。尽管近年来也一再强调党社、政社分开,但是,民间社会组织独立性的问题依然严重。我们的调查数据显示,从民间社会组织的级别来看,省、市、县三级民间社会组织中,政府组建的分别占34%、45.3%、21.6%,政府和民间共建的分别占50%、44.8%、49.3%,而民间自发组建的则只占10.7%、3.9%和25%。而从不同属性的民间社会组织来看,行业性、学术性、促进会、联合会等民间社会组织中,政府组建的分别占32.8%、41%、60%,36.8%,政府和民间共建的分别占48.3%、50%、40%、39.5%,而民间自发组建的则分别只占13.9%、6.4%、0%和15.8%。可见,民间自发组建的民间社会组织比重太小,而政府组建的成分越多,也就必然“官气”更大。从民间社会组织会长、副会长的产生方式上,似乎证明了这一点。无论是从民间社会组织的级别还是属性来看,由主管部门任命、主管部门提名并由会员大会选举产生、主管部门任命并由理事会选举产生的均超过了50%,最高的达到了70%多,而会员或理事提名并由会员大会选举产生、会员大会或理事直接海选产生的则均不到50%,最低的不到30%。这样,民间社会组织的领导产生过程中就难免带有一定的行政化色彩。
而民间社会组织对政府部门的态度认知也倾向于服从。我们的调查数据表明,从民间社会组织的级别来看,省、市、县三级民间社会组织中,认为民间社会组织对政府的态度是服从的分别占31%、33.1%、39.3%,认为既有服从又有合作的分别占60.3%、52.6%、49.3%,而认为主要是合作的则分别只占6.9%、12.6%和10.7%。而从不同属性的民间社会组织来看,行业性、学术性、促进会、联合会等民间社会组织中,认为民间社会组织对政府的态度是服从的分别占29.7%、47.5%、60%、31.4%,认为既有服从又有合作的分别占54.9%、46.3%、40%、57.1%,而认为主要是合作的则分别只占13.7%、6.2%、0%和8.6%。
其实,并不只黑龙江存在这种状况,就像上海这样的发达地区,民间社会组织也存在着“成为‘养人的机构’和‘二政府’的弊端”,甚至成为政府部门向企业伸手的捞钱载体。[4]这样看来,民间社会组织本身也缺少以平等合作的身份和精神来应对政府,服从意识更浓。这无疑也是民间社会组织行政化、附庸化的一个必然表现。 [4] 参见冷明权、张智勇:《经济社团的理论与案例》,社会科学文献出版社2004年版,第276页。
(二)民间社会组织的动员能力不强
民间社会组织的功能和作用发挥程度,是与其社会动员能力相关的。在西方国家,民间社会组织的组织机构健全、从业人员素质高,经费充足,业务活动能力强。因此,其社会动员能力也就很强,从而为发挥它们的应有作用和功能,提供了基本条件和保障。中国的民间社会组织发育较晚,又受文化传统、社会体制、思想观念、经济发展程度等的影响,社会动员能力明显不足。在我们的调查中发现,政府拨款仍是民间社会组织经费的重要组成支撑,有52.9%的行业协会,政府拨款达到了其经费总额的80%以上,收缴会费达到80%以上的占35.8%,服务性收费多是在50%以下,省级、市、县级民间社会组织的政府拨款达到80%以上的,分别是占29.6%、60%、37.5%。这表明,民间社会组织对行政拨款还有一定的依赖,社会资金的自我筹集还有一定的局限,而民间社会组织经费用于业务活动支出的比例并不很高(见附表5)。而几年前上海的相关统计则显示,49家工业行
[5]业协会的平均会费收缴率为61.2%。这些都表明,民间社会组织的经济动员能
力和业务活动能力还不很理想。
民间社会组织动员能力的另一重要表现,就是其会员对日常活动的参与率。没有成员的广泛参与,就不会有好的业务活动效果。调查结果显示,民间社会组织成员对本团体日常活动的参与率并不很乐观,多数民间社会组织的参与率在40—70%之间。
可见,民间社会组织对财力、人力、物力等方面的社会动员能力是不充分的,这是它们在行政行为下产生并过于依赖政府的一个结果,同时又使得它们不得不继续这种行政依赖。有关广东和上海的调查也表明,绝大多数行业协会与行政部
[6]门有千丝万缕的密切关系,而只有个体私营协会还有些活力。这必将严重限制
民间社会组织功能的充分发挥。
(三)民间社会组织的公信力不高
西方国家的民间社会组织很发达,它之所以可以作为政府和市场双重失灵的重要纠补机制,很重要的一个原因就是它有很高的社会公信力。也就是说,民间社会组织能够代表所属群体的利益和要求去参政议政,能够帮助团体成员解决困难和问题,能够实现自我管理和服务,树立足够的社会威信和形象,成员也就会自愿、积极地参加团体活动,从而形成民间社会组织的代表性、权威性和凝聚[5] 陈宪、徐中振:《体制转型与行业协会——上海培育和发展行业协会研究报告》,上海大学出版社1999年版,第125页。
[6] 参见《经济参考》2001年45期,第34页;戴星翼:《探索政府与行业协会的新型关系》,《上海改革》2001年4期。
力,成为利益群体权利和利益的保护者、代表者。很多时候,人们有事不是去找政府,而是去找自己的志愿组织,似乎那是自己的“娘家”。但是,由于多种原因,中国的民间社会组织还缺少这样的公信力。从我们的调查结果来看,本民间社会组织的会长、副会长、秘书长、理事等,能够代表本会会员向党和政府“经常提出”意见、建议、批评或议案、提案的比例,多数是在50%以下,基本上与“一般”平分秋色,这表明反映群众呼声的能力不强。
而在民间社会组织向政府或有关部门反映会员利益和要求的情况来看,无论是省级、地市级、县级,还是行业性、学术性、联合性的,都有50%左右的民间社会组织在这方面根本无作为,能达到10次以上的只占百分之几。从反映的利益和要求获得重视和解决的情况来看,也参差不齐。地域级别的民间社会组织中,能解决50%以上的,县级最高,占76.6%,省级反而最低,只占27.7%;不同属性的民间社会组织中,能解决50%以上的,其他类最高,占83.4%,学术类最低,占45.5%,行业类、联合类等多居于50%左右。这意味着,民间社会组织的代表能力和维权能力还不是很强。
另一方面,在努力解决与其他民间社会组织发生的争端,捍卫了会员利益的指标中,省、市、县三级民间社会组织能够达到50%的分别占28.6%、57.6%和65.7%,行业性、学术性、促进会、联合会和其他民间社会组织分别占59.6%、66.6%、0.0%、50.0%、66.6%。而民间社会组织在为本团体会员解决实际问题,保障和维护团体成员权利和利益方面要好一些,但是,在“有效维护、促进和保障了会员利益”与“基本维护、促进和保障了会员利益”的选项中,后者与前者基本持平,这表明还没有达到会员的期望值,还需进一步完善。
正是由于不能很好地为会员提供利益和权利保障,使得“入会”热情和动力受到削减,致使民间社会组织的代表性不很理想。有调查资料表明,全国性行业协会的会员企业一般不超过全行业总数的40%。[7]此外,民间社会组织的功能异化,也会造成其代表能力、维权能力的局限。就是在市场经济比较发达、民间社会组织比较活跃的温州,民间商会与行业协会领导人也与政府官员关系密切,这无疑会出现权钱交易、权力与资本“共谋”的苗头,[8]从而会对其社会公信力产生不良影响。
当然,这些问题可能是暂时的,非根本性的,我们决不能因为这些问题的存 参见鲁篱:《行业协会经济自治权研究》,法律出版社2003年版,第239页。
参见陈剩勇、汪锦军等:《组织化、自主治理与民主——浙江温州民间商会研究》,中国社会科学出版社2004年版,第250页。 [8][7]
在,就忽视民间社会组织兴起的重大意义,更不能否定民间社会组织的价值和功能,而是应该采取积极有效措施去克服它、完善它。
三、民间社会组织能力建设的出路和法治功能的实现
造成民间社会组织能力缺陷的原因是十分复杂的,因而其能力建设也必然是一个系统工程。
其一,推进政社分开,增进民间社会组织独立性。中国的民间社会组织之所以难以独立自主,就在于政社不分的体制,政府在转换职能、简政放权过程中,以行政手段组建民间社会组织来承接,因而,要干预它们的人事安排、日常管理和业务活动,造成了严重的行政依附关系。然而,在市场经济不断发展、改革不断深化的新时期,民间自发组建的社会组织比例越来越大,其作用和功能越来越重要,政府就不能再套用行政手段进行家长式管理,必须实行党社、政社分开,还原民间社会组织的民间性、社会性和多元性,这样,才能真正实现其自主性、独立性,从而发挥其应有的民主法治功能。
其二,促进利益和权利多元化,提高志愿参与热情和信心。民间社会组织是一种基于共同利益、愿望和要求的志愿性联合体,它利益分化和权利诉求的重要体现。事实表明,市场经济越发达、利益分化越充分、权利诉求越加多元化,国家与社会分离和普遍个体化的趋向就越明显,人们就越倾向于自由多样的生活方式,因而结社的愿望和需求就越高,民间社会组织的自发动力就越足,也就越能远离行政依附性。同时,人们为了实现单个人所无法达到的利益、愿望和要求,也必然要去寻找自己的利益代表组织,从而极大提高社会成员的志愿参与热情和信心,民间社会组织也就有了强大的社会基础和动员能力,从而推进“自生自发”秩序。可见,大力推进市场经济,促进利益分化和权利多元化,是加强民间社会组织能力建设的重要一环。
再次,推进政治体制改革,拓展民主参与空间。民间社会组织目前的独立性不足、动员能力不强、公信力不高,一方面是由于党社、政社不分造成的行政依附所致,另一方面,也是由于民间社会组织的民主政治参与空间不够畅通使然,他们难以把本群体的利益和要求,真正输入国家政治过程和民主决策机制,而人们只好沿用原来的模式,把希望寄托在政府身上,这无疑会反过来强化民间社会组织的行政依赖性,削弱其社会基础。而在美国等西方国家,民间社会组织不仅构成了一种“消极的”纵向分权,而且还通过内外游说、影响选举、诉讼等形式
进行“积极的”民主参与,形成一个畅通有效、双向互动的平台和机制。[9]尽管我们不能对此照搬,但至少具有某种借鉴意义。这就需要我们深化政治体制改革和推进民主化进程,通过听证制度、意见征询制度、选举制度、问责制度等等,建立健全民间社会组织的利益表达机制、对话协商机制和参政议政渠道,从而提高民间社会组织的民主参政能力、代表能力和社会公信力,推进民主和法治进程。
其三,健全组织机制和功能,强化业务能力和水平。首先,民间社会组织应立足于经费自筹,通过社会服务、社会资助等形式,争取社会力量的支持,从而把根基立在社会而不是政府,这无疑就会大大增强民间社会组织的社会动员能力和水平;其次,民间社会组织必须提高自己的参政议政意识和能力,使会员的愿望和呼声在国家的议事日程中得到充分的表达,从而确立民间社会组织的代表性和公信力;再次,民间社会组织必须提高其维护会员权益的能力,使成员形成认同感、归依感和“家园感”;这就需要大力加强民间社会组织的组织建设和职能建设,提高维护其会员权益的能力和水平,从而树立权威性,提高公信力;最后,民间社会组织必须提高自律、诚信水准和业务水平,以自己的团体目标、业务活动和社会服务来树立良好的社会形象。
其四,加强民间社会组织立法,为民间社会组织提供制度保障,从而实现其民主法治功能。 [9] 参见孙大雄:《宪政体制下的第三种分权——利益集团对美国政府决策的影响》,中国社会科学出版社2004年版,第229页。