浅析我国税收授权立法的现状及成因

　　摘 要 本文从我国税收授权立法的现状入手，揭示出我国税收授权立法在实体法上存在空白授权、越权立法、立法缺失的问题，程序上存在授权立法程序不民主，缺乏监督和转授权严重的问题，由此进一步从税收本质和制度的原因来探析税收授权立法的成因为今后科学的税收法制建设奠定基础。 　　关键词 税收授权立法 税收本质 程序民主 　　作者简介：李文琪，南昌工学院人文与艺术学院法律事务专职教师，研究方向：经济法；胡涛，南昌市红谷滩新区管理委员会。 　　中图分类号：D920.4 文献标识码：A 文章编号：1009-0592（2015）02-257-02 　　一、我国税收授权立法的现状 　　自2011年1月国务院办公厅出台楼市新政“新国八条”以来，我国各地开始出台房产税征税暂行办法，这一行为引起我们对税收授权立法的关注。我国现行税收立法采用授权立法制，它的立法依据是1984年全国人大颁行的授权立法条例。该条例将很多属于全国人大的税收立法权授予给国务院，并且完全自主，但是并没有作出明确的授权。税收法律规范中只有《个人所得税法》、《外商投资企业和外国企业所得税法》、《农业税条例》、《税收征管法》是由立法机关制定的，加上一个对行政法规作出补充的《全国人民代表大会常务委员会关于外商投资企业和外国企业适用增值税、营业税和消费税暂行条例的决定》，其他立法事项均为行政机关所为。 　　我国现行多部税收法律中均有很多授权条款。当然我国《立法法》中对授权立法也作出了相应的规定，如第8、9、10条。《立法法》的出台是我国第一次以法律的形式规定了税收授权立法，但是它的规定很是含糊，没有对相关的事项作出具体的规定更加没有形成一个制度。 　　我国税收立法中的这种行政主导立法体制，即我国主要是税收授权立法体制，这在根本上是与税收法定主义悖逆的，而且在实践中其导致了诸多流弊。 　　二、我国税收授权立法存在的问题 　　税收授权立法是适应我国当时的现实需要而产生的，也发挥了一定的作用，但是也产生了不少问题，具体包括以下方面： 　　（一）从实体上讲：法律规范对税收授权立法的规定不足 　　1.在授权法方面，空白授权。1984年和1985年全国人大的两次授权就是空白授权的实例。第一，授权没有说明理由。上述两次授权是在全国人大不能立法而情况紧迫的时候采取的立法形式，但是并没有说明授权理由。第二，授权范围过于宽泛。1984年的授权将全国人大的大多数税收立法权概括地授予国务院，1985年一次性多数授权国务院使得国务院几乎垄断了经济方面的立法权，两次授权立法的范围都不明确。第三，授权没有规定期限。授权决定中没有对期限作出明确的限制，使得1984年和1985年的授权决定到现在还在沿用，这是不符合授权法的规定的。这使得授权机关事实上丧失该项立法权。 　　2.从行政机关根据授权制定的税收法律规范方面来看：行政法规广泛出现，越权立法现象严重。国务院制定的税收法律规范，在整个税收法律体系中数量过多，比例过高，并且国务院税收立法超越了授权范围。1984年及1985年的授权都对某些事项作出了一些限制，但是国务院就在条例颁行的当年发布了一些违反条例规定或超出条例范围的法律文件，并且大部分法律文件发布的程序都是违反相关程序要求的。例如发布的《关于经济特区和沿海四个港口城市减征、免征企业所得税和工商统一税的暂行规定》。还有就是发布暂行条例够并没有遵循要求提请全国人大常委会审议。这些都是违背法律规定的行为。 　　3.税收保留事项的立法缺失。2000年颁布的《立法法》第八、九条规定了税收法律保留制度和相关的授权事项。第九条包括了授权立法的绝对保留事项是与公民人身、政治权利等有关的内容。这些都是公民的宪法性权利，那么我们可以这样这样理解对于剥夺公民财产权和自由权利的税收立法事项也应该是授权立法不能涉及得范围。如果把属于议会或代议机关的专有立法事项授予其他机关来制定，那么就会破坏国家的主权和法律的权威。我们可以想象作为税法的制定者又是税法的执行机关，那么它将无法保持自己的公正，并可能制定一系列的侵害公民权益的执政措施。这显然是非常严重的问题。应该说各国都没有这种制度的存在，这也是严重破坏法治建设的行为。 　　（二）从程序上说，授权立法存在严重的缺陷 　　1.税收授权立法程序不民主。作为纳税人的公民也是信息缺乏的一方。而市场经济同时给我们营造了这样一种氛围，那就是交易的双方都是在信息对称的前提下，自愿的行使权利，履行义务。但是我们可以税收授权立法，它是一个相对来说还不够公开的立法行为。纳税人并没有在法律保障其知情权和参与权的基础上来让自己自愿接受某些税的征收。这显然也是违背税法制定的程序性原则的。纳税人不能亲身经历税收授权立法法律文件制定的过程中去。因此，我国税收授权立法从税收起草到审议通过，都是行政机关内部操作，人民不能行使他们的知情权参与权，更没有监管立法的可能性。 　　2.缺乏监督。我国税收授权立法没有一个比较系统、完整的监督体系。税收授权决定的评判标准缺失，相关立法机关都不可能对这些专业的待授权事项进行界定，何况是那些利益将可能被涉及并遭受侵害的公民。税收授权立法文件的制定过程甚至审议通过后的一些监督机制都被荒置。如我国对授权立法的审查时通过备案来实现的，但是我国的备案制度并不完善，备案的时间、条件和形式等细节问题没有答案，形同虚设，缺乏实用性和强制力。甚至我国还没有出现有备案的记录。这样使得我国授权机关也不能对被授权机关的立法行为是否是按照授权决定进行的立法行为来进行监督以及立法行为当中的一些程序性错误进行纠正。这也常常导致我国立法混乱。 　　3.转授权现象十分的突出。国务院习惯在其制定税收条例中，通过法条授权的形式将全国人大及常委会的授权转授予财政部、国家税务总局、各省、自治区、直辖市的人大及其常委会和人民政府。如《营业税暂行条例》第2条规定，娱乐业的税率为5%-20%，同时规定“纳税人经营娱乐业的税率，由省、自治区、直辖市在本条例规定的幅度内决定”，在现行的税收条例中，几乎每一部都规定了大量的转授权条款，如《车船使用税暂行条例》仅10条，涉及转授条款就有6条。这种做法导致税收部门规章和行政规章大量出现，“依法治税”成了“依规章治税”。而税收部门规章和行政规章有以下不足：首先，税收部门规章和行政规章的称谓非常杂乱，“规章”、“办法”、“通知”、“补充规定”、“补充通知”、“实施细则”等都曾出现；其次，部门利益地方利益过多掺杂其中，部门规章和行政规章之间缺乏必要的协调与沟通，它们之间的内容相互冲突，并经常与上位法（行政法规和授权法）的内容和立法原意不一致。这与授权立法的法理精神相违背，使纳税人无所适从，有损税法的权威性和严肃性，破坏了法制的统一性。 　　三、我国税收授权立法存在问题的原因 　　（一）对税收本质的误解 　　由于受传统思想影响，我国公民的权利意识很淡薄。而且在后来我国接受马克思主义观点建设社会主义社会，我国一直都采纳的是马克思主义的税收理论，突出个人利益应该服从国家利益的观念。马克斯和恩格斯认为税收的本质起源于国家，税收是政府机器的经济基础，对现存政权的存亡起着决定作用。税收是社会再生产中国家参与分配的方式。税收根据国家公共权力和职能进行分配。那么国家为了实现其政治经济等职能必须向公民征收税收来作为坚实的基础。为了实现国家的税收，国家机关便理所当然地运用权力行使征税权。但是随着经济和社会的发展我们逐渐发现，国家与公民在税收关系中是一种平等的关系。税收本质上是人民为了维护自己的人身财产免遭侵害，获取国家提供的和平与安宁及其他公共产品，而让渡一部分财产权给国家，从而使国家能够具备提供公共服务需要能力的活动。税收关系中的双方达成了一定的契约。由此可以看出国家征税的正当依据是全体自由人为了使人身、财产免遭侵害而通过相互合意的方式让渡一部分权利的行为所结成的社会契约，并且征税的范围、权限都应以全体让渡的权利为界。这种观点囊括了国家和公民的各自的权利及义务。但是我国最近才慢慢接受这样的观点。对于税收本质的认识错误，造成了国家机关的权力意识强烈义务意识淡薄，公民的义务意识强烈权利意识淡薄。 　　（二）制度方面的原因 　　从政治体制来看，我国实行的是人民代表大会制度，全国人民代表大会是国家的最高权力机关，行政机关和司法机关都是由其产生并受其领导和监督，三机关不是独立存在的，作为立法机关的全国人大与行政机关、司法机关是领导与被领导的关系，缺乏严格的权力分立与制衡，不利于对公民权利的保障。而且我国自古就有重实体轻程序，重权力轻权利的传统，我国政治体制更在乎的是权力实现的结果，而并不在乎过程中对公民权利的保护。在我国法律中，全国人大及其常委会与国务院之间税收立法权限划分不明确，国务院实际行使的税收立法权范围过大。造成行政权在立法权中的扩大。 　　从经济体制来看，我国实行市场经济比较晚，而相应的经济体制还不够完善，遗留了很多计划经济时代的制度和观念。税源单一，经济结构还不完善，国有企业是主要的纳税主体。随着经济体制的改革，很多国有企业改制，但是所谓的改制其实只是换个形式而已，没有真正的深入企业股权等方面，那么国家仍然是这些企业的大股东。而政府仍然控制着这些企业的绝大部分股权，那么在分配社会财富时，他们都是最大的获益者。那么企业的大股东，国家在收回自己的利益时，不在乎是由谁来做出决定。在这种经济体制下，全国人大及其常委会理所当然地将大量税收立法权概括性的授予国务院从而导致了我国税收法律规范中以法规、规章居多，忽视了纳税人的利益。 　　从国家结构形式看我国是单一制国家，权力高度集中在中央。税收立法权也由中央掌握，税收收入也全部收归中央。这样使得实际处于开展各项发展项目的地方政府没有足够的财力，出现了财权与事权不对应的情况。在这种情况下，地方政府为了获得更多的发展基金，就会无所顾忌的超出授权范围，制定大量符合地方利益的法律规范。 　　目前，国内外学者对税收授权立法的研究很少，只是在授权立法中零散地提及。税收授权立法不管是在理论上还是在实践立法中都出现了很多不合理的地方。特别是我国，很多问题需要我们慢慢地解决。而现在对税收授权立法的研究很少，并且只是对税收授权立法表面理论的研究，对现实的评判也只是局限在一些不适当的现象上。因此，对税收授权立法的深层次理论的研究就显得极为重要。而本人认为，税收授权立法在我国的各种问题都源于我国明确规定税收法定主义，只能隐晦的推论出，而使得相关立法行为没有能得到这一原则的指导，而授权机关、被授权机关都没能对这一原则有深入的了解。这都使得我国税收授权立法像是悬于空间，没有厚实的基础。所以我国应该尽快确定税收法定主义并且完成我国税收基本法的制定。那么税收授权立法方面的问题才能有坚实的理论基础，我国税收立法环境也将得到很大的改善。 　　参考文献： 　　[1]徐孟洲.税法原理.中国人民大学出版社.2008. 　　[2]陈刚.宪法化的税法学纳税者的基本权利-代译者序/[日]北野宏久著. 陈刚等译.税法学原理（第四版）.中国检察官出版社.2001. 　　[3]周序中.加强税收立法若干问题的思考.湖南财经高等专科学校学报.2000（1）. 　　[4]刘修文.税收法定主义及其它.会计之友.1999（9）.