城乡统筹协调发展的探索

　　 　　进入六月，流淌在重庆大街小巷的喜庆气氛日益浓厚。因为到该月16日，这座城市将迎来直辖十周年的重要时刻。但就在此时，一个更大的惊喜却抢先一步闯进了山城的大门――6月7日，国家发改委宣布重庆正式被列入国家第三批综合配套改革试验区。双双而至的喜悦让3100万重庆人从来没有如此真切地感受到“重庆”二字的原本内涵。 　　事实上，幸运不只属重庆。就在同一天，远在260公里之外的成都，无论是田间地头，还是白领出入的写字楼，以及热气腾腾的茶馆和街边的麻将桌，尽管还不能很清楚地说出改革试验区会给自己的城市和未来的生活带来怎样的变化，兴奋还是映现在许多人的脸上。 　　“意料之外，但又情理之中”。相比成渝的市民，来自外界的关注度似乎更为强烈。从中央到地方的决策机构高调为成渝谋篇布局，专家学者旁征博引来阐述“新特区”的来由走势，各路媒体不惜版面争先报道，而在这其中，一些城市（城市群、开发区）情感复杂但又冷静观察着一切，它们就是和成渝一同角逐但最终未能折桂成真的落选者。 　　 　　群雄逐“新” 　　 　　2006年4月26日，天津滨海新区成为继上海浦东之后我国第二个综合配套改革试点区。 　　两个月后的6月27日，在长沙举行的第一届长株潭三市党政领导联席会议上传来消息，湖南省人民政府仿效上海浦东已正式向国家申报建立长株潭城市群国家综合改革试验区。 　　由此，国家第三批综合配套改革试验区的“争夺战”拉开序幕。 　　1982年12月，湖南省政协委员张萍首次提出了“长株潭一体化发展”的议案，旨在加强三市之间的经济分工协作和优势互补，提高城市群的整体竞争力，带动全省经济的发展。长株潭经济区构想的提出，比开发上海浦东的提议整整早了8年，迄今已历25载春秋。 　　经过多年破冰之旅，长株潭经济区编制了全国第一个比较系统的区域经济规划体系，并取得了“五同”（指三市交通同环、电力同网、金融同城、信息同享、环境同治）和产业逐步聚集等成效，贯穿三市的湘江生态经济带建设也迈出了强劲步伐，目前，长株潭经济区正按“改革先于全省，速度高于全省，质量优于全省”的总体要求，逐步步入又好又快的发展轨道。 　　此次申“新”，湖南的目的非常明确，那就是拟借助国家层面的力量，对不利于经济一体化的体制、规章进行先改先试，切实增强长株潭城市群发展的体制活力。 　　 　　“地方争夺新区试验，从一个侧面反映了目前中国的市场经济改革仍处于自上而下的改革时期，资源配置权限主要掌握在中央手里，是一个自上而下的配置过程。另一方面，各地用改革促进发展、用改革谋划发展的积极性，也释放出自下而上发出的改革声音。一种转变是从过去单纯地从中央要政策、要项目到向中央要整体的发展环境，希望通过综合配套改革试点放松管制，营造一些宽松的综合环境，更多地发挥地方自主性”，湖北省社会科学院院长赵凌云认为，“这也透露了地方近几年经济飞速发展后的一种政策需要”。 　　就在湖南省跃跃欲试的同时，位于北国的沈阳新区和南粤的广州开发区也开始了申“新”的积极运作。 　　“沈北新区推进综合配套改革的目的非常明确，就是要落实中央振兴东北老工业基地的战略决策，按照‘用新体制、新机制、新方式走出一条振兴东北老工业基地的新路子’的要求，通过改革创新，实现沈北新区的科学发展、和谐发展，为振兴辽宁老工业基地起示范和带动作用”，沈阳市委常委、沈北新区区委书记王世伟在谈到申“新”时语气颇为坚定，“应该说，沈北新区申请国家综合配套改革试验区意义重大”。 　　2006年12月，辽宁省经请示国家发改委同意，批准沈北新区为辽宁省综合配套改革试验区。在这短短的半年多时间里，该新区在经济区体制、监督服务体制、城市化体制、土地使用和管理体制、外贸体制、科技体制、投融资体制和市场体系建设等方面进行了先行先试，而这一切显然是为从“省级”向“国家级”升级在做“热身”。 　　与沈北新区信心十足相比，广州开发区显然底气十足。 　　商务部公布的2006年国家级开发区排名中，广州开发区实现地区生产总值789.44亿元，财税总收入188.38亿元，工业增加值率预计达30.25％，再度居国家级开发区之首。而此前的2004、2005年，广州开发区的生产总值、工业增加值、财税收入、可支配财力、工业利润等五项指标，已连续称冠全国各个国家级开发区。 　　2007年2月28日，在广州开发区、萝岗区年度工作会议上，广州市委常委、开发区管委会主任兼党委书记、萝岗区委书记薛晓峰表示，广州开发区将积极配合广州市有关部门向广东省政府、国务院申报成为国家综合配套改革试验区，争取省、市相关综合改革在广州开发区先行先试。 　　然而，真正的申“新”热潮出现在几天后的全国人大、政协会议上。 　　来自湖北的38名全国政协委员和42名全国人大代表分别递交提案和议案，吁请在武汉设立国家第三个综合配套改革试验区，为中部地区体制机制创新积累经验；湖南省的全国人大代表和政协委员也提出建议，将长株潭(长沙、株洲、湘潭)城市群设立为国家综合配套改革试验区，担当引领中部崛起的重任；来自辽宁省的全国人大代表提交给大会一份名为“关于请求国家支持沈阳沈西工业走廊开发建设的建议”，核心内容是请国家批准这一区域为全国综合配套改革试验区；广西代表团的68名全国人大代表及10多名全国政协委员分别请求国家将广西北部湾经济区列为国家经济开发区，以便更好地发挥其西南地区走向东盟、走向世界市场的门户和中国与东盟合作的前沿和枢纽的作用；来自海南特区的全国人大代表，则干脆吁请国务院将海南列为全国综合配套改革试验区…… 　　 　　榜样的力量 　　 　　 　　尽管此时对于国家第三个综合配套改革试验区要否设立、何时设立还是没有眉目的事情，尽管国家一再强调，新的改革试验区不给特殊优惠政策只给“先行先试”的权力，但各地依旧争相抬高设立“新特区”的呼声，之所以形成这样的局面，在专家看来，一方面是地方为发展区域经济进行造势，另一方面，地方还是看到了其巨大的政策含金量――浦东和天津滨海新区的经验表明，一旦成为综合配套改革试验区，在金融、土地、税收、财政等政策上将有很多优惠。 　　2005年6月21日，国务院批准上海浦东为全国首个综合配套改革试点区，外界评论其“意义媲美当年设立深圳特区”，改革试点的目标是：在中国社会、经济发展中一些重点领域、关键环节和体制性方面要有实质性突破。 　　两年来，浦东综合配套改革试点进展顺利，取得了初步成效。在浦东综合配套改革三年行动计划确定的6个方面，60项具体改革事项都在有条不紊地推进，行政审批事项缩减近70%。 　　“3月底，行政审批事项从原有724项缩减为220项，减幅巨大；而新区的服务项目由原先的213余项增加到680多项，翻了两番。” 4月25日，上海浦东新区办公室相关人士告诉媒体，“其实，早在2005年6月，即浦东新区被国务院正式批准为‘综合配套改革试点’不到半年时，试点效应就开始明显显现。” 　　目前浦东已经提出了未来五年、十年改革框架性方案，以及最近三年的具体改革方案，有10项左右的改革正在启动，上海市还成立了由市长牵头、副市长具体领导的工作组织。 　　此外，政府架构上的一些改变也可以在新区展开。比如，综合配套改革试验区的机构设置不必完全和中央的机构设置相对接，试点地区可以减少行政层级的设置，简化审批程序等。另外，试验区的存在也使中央各部门的改革积极性有了施展的空间。以上海浦东新区为例，不仅人民银行上海总部已经挂牌，国家外汇管理局批复在浦东实行跨国公司外汇管理方式9条试点措施，而且人事部在浦东实行了公务员聘任制，监察部在浦东也实行了电子行政效能监察的试点。

　　 　　继上海浦东之后，2006年5月26日《国务院推进滨海新区开发开放有关问题的意见》（下称《意见》）得以颁布，天津滨海新区成为全国第二个综合配套改革试验区。 　　区别于浦东突出综合配套改革，天津滨海新区的改革将围绕金融的改革和创新、土地管理制度改革、对外开放和行政管理体制改革进行。 　　“值得一提的是，《意见》下发一年来，天津滨海新区发生的变化令世界瞩目。经济总量持续发展，这一切主要得益于国务院给予滨海新区‘先行先试’含金量最高的政策。”天津滨海新区管委会研究室副主任邢春生对滨海新区的总结言简意赅。 　　资料显示：2006年滨海新区实现生产总值为1960.49 亿元，人均生产总值达到1.73万美元，经济增长的速度高于浦东新区；总投资100亿欧元的空中客车项目已经落户滨海新区，投资力度不亚于三峡工程；渤海产业投资基金以及管理公司正式设立，2006年基金的总规模是200亿，首期募集资金是60.8亿元；2006年，滨海新区完成固定资产投资864.29亿元，比上年增长了24.7%，基础设施建设则创历史规模最高纪录，全年开工建设了64项工程…… 　　对于这些变化，赵凌云认为，这种新时期下的探索的政策含金量主要体现在四个方面：一是金融政策方面，试验区将拥有更大的金融制度改革的自主权，促进金融市场的完善，推动形成区域金融中心；二是土地方面，地方政府将拥有新的政策空间，特别是在实现区域整体规划、连片开发方面，将为地方政府提供更广阔的施展空间，从而实现自己的“大手笔”；三是拥有一些配套的财政与税收政策，例如设立保税区，有助于吸引更多外资，保持城市竞争力，同时还可得到税收、银行贷款等方面的支持。中央财政在一定时期内对试验区还会予以专项补助，例如中央财政对天津滨海新区开发建设5年内每年给予10亿元专项补助；四是实现“大通关”，突破城市发展的局限，为整个区域发展提供融合的动力。滨海新区就承载着“一圈（环渤海）一线（陇海线）”融合发展的强大区域带动功能。 　　“市场经济的良性运转离不开科学的宏观调控，但宏观调控不能喧宾夺主。在深圳特区试验近30年，我们已然确定市场经济的发展方向的时候，还用行政赋予小区域以经济特权，不符合市场经济中的普惠制原则，甚至可能加剧区域间发展的不平衡”，对于地方“试验区”的争夺，武汉大学法学院副教授江国华有着冷静的认识，他指出“我国已进入后WTO时代，新区、特区、开发区的示范作用越来越弱，资本也越来越理性，不是挖个池子就能流进水来。目前，我国四大区域经济板块的战略部署框架已经确定，各地应着眼于将现有的区域发展政策用好用活。不少申“新”的地方本身就有国家级的经济开发区，没有必要在大圈圈里又划诸多小圈圈”。 　　现实不容回避。当前地方申“新”的热情缘于浦东新区和滨海新区的示范作用，毕竟综合配套改革试验区对经济效益的增长和经济模式改革的助推效应极大，对第三个综合配套改革试验区的争夺实质是对经济“特权”的争夺。 　　既要在区域经济的点上依靠国家赋予的经济“特权”实现重要突破，又要在政策普惠新形势下实现“自力更生”，那么，区别于深圳等特区被各界广泛称作“新特区”的国家综合配套改革试验区，其“新”意又在哪里呢？ 　　 　　“新”在哪里？ 　　 　　“新特区的概念是媒体表达出来的，中央批给重庆的方案叫试验区。所谓试验区就是在重庆8．20万平方公里区域内用改革的、探索的方式去推进各个方面能够统筹发展，缩小城乡差距”，日前，在回答记者媒体提问时，重庆市人民政府副市长童小平说：“我个人理解它和过去改革开放初期的特区概念还是有所区别的。” 　　回顾我国30年改革开放走过的历程，从深圳特区，到十四个沿海开放城市，“特区”一直是改革开放的排头兵，具有明显的体制革新示范和对外开放窗口作用，对于当年闭塞的国度和僵化的体制来说，无疑是巨大的推动力。 　　 　　长期关注和研究特区经济走向的中国人民大学区域经济研究所教授孙久文指出，“新特区”与老特区的区别主要有三点：首先是背景和目的不同。老特区是在当年计划经济背景下设立的、有着为改革计划经济体制探索道路的目的；“新特区”是在市场经济体制已经基本确立的背景下设立的，其目的是完善市场经济体制。其次是任务和手段不同。老特区的任务主要是解决对外的改革开放问题，引进外资是发展的重要手段；“新特区”的任务是综合解决经济发展中的体制矛盾，制度创新是其发展的重要手段。第三是地域和模式不同。老特区的区位选择主要是着眼沿海地区的优先发展，形成可资借鉴的地区发展模式；“新特区”着眼点在于从国家区域发展总体战略出发，探索新的历史条件下区域协调发展的新模式。 　　“基于这种认识，‘新特区’的政策资源，要远比老特区丰富。也就是说，中央为‘新特区’设定的改革目标是全方位的，给予地方政府的放权也是全方位的”，孙久文强调说，“设立‘国家综合配套改革试验区’本身并不是最终的目的，最终的目的是要把综合改革的经验推向全国”。 　　然而，事物的发展总是随着时间的推移发生内质的变化。经过三十年的发展，特区的政策普适化之后，中国社会经济进入了一个受政治、资源、环境、社会矛盾等多种条件约束的新时期，探讨新的发展路径、新的增长模式、新的改革模式以及新型的参与国际竞争的方式，成为紧迫的时代命题，国家综合配套改革试验区的设立正是为了在新的条件下为完善市场经济体制展开试验探索。 　　与深圳等老特区相比较，虽然上海浦东和滨海新区已经是“新”意迭出，但在参与设计重庆城乡统筹试验区课题组成员――重庆大学贸易与行政学院院长曾国平的眼中，成渝更具有“新新特区”的丰富内涵。 　　曾国平认为，设立上海浦东新区、天津滨海新区，主要目的是让“一部分人先富或一部分地区先富起来”。而作为“新特区”，目的是解决共同富裕，实现公平。第二个是重点和难点不同。上海浦东新区和天津滨海新区，通过出台税收和招商引资优惠政策，引入外来资金，发展开发区。而新特区主要是要采取有效措施，实现城乡统筹，缩小城乡差距，将农民变市民。第三个是任务和手段不同。上海和天津的任务主要是解决对外的改革开放问题，引进外资是发展的重要手段；“新特区”的任务是综合解决经济发展中的体制矛盾，制度创新是其发展的重要手段。 第四是地域和模式不同。上海和天津的区位选择主要是着眼沿海地区的优先发展，形成可资借鉴的地区发展模式；“新特区”着眼点在于从国家区域发展总体战略出发，探索新的历史条件下区域协调发展的新模式。 　　“今天中国的改革和发展已经必须面对城乡统筹发展这样一个不可回避的一个难题。所以重庆的任务是在改革方面去闯出一条解决中国大二元结构，来推进城乡协调发展，更好的建设全面小康社会这样一个路子，” 对于这个差异，童小平的认识更为秉本执要，他说，“正因为重庆是一个改革试验区，所以重庆的立足点不是向国家去要更多的优惠政策，如果说是立足于向国家要更多的优惠政策，那么重庆的改革的路子在全国就失去带动示范的作用”。 　　 　　为什么是成渝？ 　　 　　对于一个地方能否成为新特区，湖南师范大学教授朱翔认为主要看“五点”：一是看这个区域争取成为新特区的决心强不强烈；二是这个区域要进行了相关改革试验和探索；三是这个区域是否具备一定的经济和社会承载能力；四是看它将来的规划布局的科学合理性；五是这种选点既要符合国家的空间战略、区域平衡原则，又要具有全局性意义。 　　就上述条件来讲，成都和重庆显然“及格”。然而，现实情况是能够达到“及格”的不仅仅只有成都和重庆。

　　 　　从面朝大海、胸怀东南亚的广西北部湾经济区，到有着25年“敢为天下先”实践精神的长株潭城市群，再到风头正劲、意气勃发的沈阳新区，从“声势”和“气势”上来说，成渝似乎不占优势。而这其中，地扼天下之中的大武汉都市圈在成渝折桂之前，更被普遍认为是国家区域平衡战略原则的首要选择对象。 　　为什么是成渝？人们在颇感意外中提出意料之中的问题。 　　来自决策机构的观点更具说服力。 　　国家发改委副秘书长杨伟民表示，中国改革发展到现在，城乡二元结构体制已经成为影响和谐社会建设的重要体制障碍，区域发展不协调、不平衡，很大程度上在于城乡二元结构的体制机制没有根本性破除。因此，设立城乡统筹综合配套改革试验区符合改革的大方向，十分必要。 　　中央财经领导小组办公室副主任陈锡文指出，工业化、城镇化发展到一定阶段，就必须实施工业反哺农业、城市带动农村的方针。从总体上看，现在中国相当多的地区已经进入了这样一个阶段，中国现在已具备解决城乡二元经济结构的基本条件。 　　再次梳理申“新”过程，我们不难发现各个城市（城市群、开发区）申请理由能够与此次中央“命题”吻合的几乎没有。 　　有道是，机会从来都属于有准备的人。 　　位于西部富庶的川西平原上的成都，正是典型的大城市带大农村的二元结构，全市人口1100万，农民占了三分之二，人多地少的矛盾非常突出。从2003年开始，成都在全市实施了以推进城乡一体化为核心、以规范化服务型政府建设和基层民主政治建设为保障的城乡统筹、“四位一体”的科学发展总体战略，将城市和乡村作为一个整体来考虑，实施了一系列重大改革。数据显示：最近一年，成都城乡人口收入比例降至2.61：1，远低中国城乡人口收入比3.5：1的比例。2006年下半年，一位研究城市化问题的专家在成都考察结束后向国务院报告，建议中央建立一个以城乡统筹为主题的综合配套改革试验区，突破体制障碍。报告中推荐了已试点3年的成都。 　　“浦东新区和天津滨海新区，是解决狭小城市空间的产业聚集和现代服务业发展如何破题的问题，新的综合配套改革试验区则锁定为‘城乡统筹’，跟这个报告有很大关系。”据知情者透露，国务院领导对这个报告很重视，随即批给国家发改委，由此才有了今年年初发改委到成都重庆两地调研的举动。 　　在重庆，城乡统筹理念始于去年8月重庆开展的“发挥直辖优势、实现科学发展”研讨活动，市委书记汪洋出了一个题目：如何打“直辖市”这张牌。“重庆在刚刚开始申报综合改革试验区时，讨论了很多概念，比如以生态、工业发展、综合改革等名义申报。”重庆工商大学副校长廖元和回忆说，但最后以“城乡统筹”来申报，并获采纳。 　　2007年2月，重庆市政府正式向国家提交申请。4月初，国家发改委在成都召开“全国经济体制改革工作会议”，其间，重庆市委书记汪洋率八十多人的代表团赶赴成都，与四川省和成都市高层领导“碰面”，并在国家发改委副主任陈德铭的主持下召开了“统筹城乡发展工作座谈会”。而在此前，两地政府层面并未建立有效沟通机制，大家对一些重点产业的布局也存分歧，甚至连名称是“成渝经济区”还是“渝蓉经济区”都各执己见。 　　6月17日，当喜悦还在成渝两地市民的心中波漾之际，成都当地媒体文章透露，在申请举办特别试验区的地区中，只有重庆和成都直接以“城乡统筹”为主题。文章强调，成都坚持改革已经整整4年。此前，这家报纸还用37篇文章详细报道了成都“自费改革”的诸多成果。 　　其中一篇文章的题目是《成都：干出来的“新特区”》。 　　 　　“大马拉小车”与“小马拉大车” 　　 　　“博观而约取，厚积而薄发”。2007年6月15日，一封以中共重庆市委书记汪洋、市长王鸿举共同名义发表的公开信迅速引起广大网民的关注。这封全长950字但却充满期盼和真诚的信件，就“试验区”建设面向全球发出征集金点子的邀请。 　　问计于民，问计于时代。面对前所未有的机遇和挑战，重庆党政高层显然意识到，这场自下而上的城乡统筹变革，首先要搞明白的事情就是城乡目前未能一体化发展的原因在哪里？重庆需要杀出一条属于自己的血路。而在这些问题上最有发言权的显然是民生大众。 　　据悉，重庆建设全国统筹城乡综合配套改革试验区，将以“加快”、“率先”为目标，以“一圈两翼”为战略平台，以发展特色优势产业和劳务经济为抓手，以解决好农民工问题、扩大社会保障和推进基本公共服务均等化为重点，以消除城乡统筹发展的机制障碍为突破口，着力推进新型工业化、城镇化、市场化进程，逐步缩小城乡差距，力争在西部率先构建科学发展新机制。为此，将在户籍、土地、公共财政、行政管理等领域大胆进行改革探索，逐步建立起统筹城乡的制度体系。重庆市还宣布将在2012年前建立城乡统一的户籍登记管理制度，取消农业和非农业户口划分。 　　“成都城市的整体发展水平高于重庆，成都是在一个城市的范畴内进行统筹城乡改革的试验，这叫大马拉小车，而重庆虽是直辖市，却是一个中等省构架，有两千万农民，因此是大城市带大农村，是一个小马拉大车的格局”，对于成渝双双入选，童小平作了很形象地比喻，他说，“同为统筹城乡发展的‘试验区’，目标应该是一致的，但两个城市起点不同，因此两个城市在工作途径以及在具体的改革方式和方法应该是各有特点的”。 　　在今年的成都“两会”上，市政府公布了“1特大城市统领38中小城市”的规划：预计5年内，加快中央商务区、东部新区、南部新区和北部新城建设，积极推进城镇体系建设，逐步形成“由1个特大城市、8个中等城市、30个小城市、60个新市镇和600个农村新型社区”构成的新城镇体系。按照这个规划，到2010年，全市城镇化率将达到65％以上（目前约为42%）。以目前成都1044万人口计算，这意味着在未来的3年内，将有250万成都农民离开他们曾耕作过的土地转变成市民。 　　此外，成都今年明确提出，城市居民人均可支配收入将增长8%，农民人均纯收入将增长8.5%。这个目标表明，农民人均收入的增幅比城市人均居民收入增幅高。政府将城乡居民可支配收入增长定在8%以上，就是要让老百姓有钱可花。 　　不同的方式，共同目标。正如国家发改委副秘书长杨伟民所期望的那样，统筹城乡的出发点和落脚点都是使农村居民和城市居民同步过上全面小康的幸福生活。 　　总而言之，无论是重庆的“小马拉大车”，还是成都的“大马拉小车”，只要能缩小城乡居民的收入差距，让老百姓生活更富裕，花钱更潇洒，那就是好“马”。