城区农贸市场监管存在的主要问题及对策_王凯伟
第28卷第136期2012年4月
湖南财政经济学院学报
JournalofHunanFinanceandEconomicsUniversity
Vol.28No.136
Apr.2012
城区农贸市场监管存在的主要问题及对策
王凯伟
涂义美
（湘潭大学公共管理学院，湖南湘潭411105）
【摘
要】城区农贸市场监管存在协调机制不健全、监管手段不合理、监管效果不佳、组织管理不到位等
突出问题，其问题产生的根源在于监管理念存在误区、财政投入不足、监管执行力较弱以及监管法律法规不完善等。应切实提高对农贸市场监管的认识，加大法律法规建设力度，改变监管方式，健全长效监管机制，加强监管队伍建设，有效提高城区农贸市场的监管水平。
【关
键
词】农贸市场；监管；问题；对策
【文献标识码】A
【文章编号】2095－1361（2012）02－0093－06
【中图分类号】D035.4；F304
城区农贸市场被视为城市的窗口，与城市居民的日常生活息息相关，被形象地称为居民。近年来，各级人民政府为打造的“菜篮子”
城市名片，提升城市品位，树立城市形象，抓好“菜篮子”工程，投入了大量的人力、物力和财力，使城区农贸市场的基础设施得到较大改善，购物环境有所好转。但因为各种主客观原因，农贸市场仍是城市管理的重点和难点。随着市场经济的持续发展和体制改革的不断深入，经营和管理好城区农贸市场，有针对性地建立农贸市场长效管理机制，是各级政府和相关职能部门面临的重要挑战。
一、城区农贸市场监管存在的主要问题1、城区农贸市场监管协调机制不健全城区农贸市场监管主体职责不明确，难以形成高效的配合机制。我国各省均有出台的《商品交易市场管理条例》，对城区农贸市场的场内经营者、举办者、监督管理者及其职责做出了详细规定
［1］
监管的宣传工作不到位，监管主体间难以形成
齐抓共管、相互配合的良好局面。以浙江省某市工商所查处的母猪肉案件为例，在涉及母猪肉的鉴定结论由谁做出这一问题上，农业部门推给经贸部门，而经贸部门又推给农业部门，如此推诿，以致工商部门无所适从，农贸市场监管的职能模糊性可见一斑。此外，城区农贸市场监管中还存在许多空白地带，这也是农贸市场监管职能不清晰的负产品。由于部门细化和重设，行使监管职能的主体分散，几无配合，行政内耗严重，成本高而效益弱，无人监管的事件或现象时有出现。城区农贸市场服务中心与工商部门争资产、争资源、争管理权的现象也日益突出。
2、城区农贸市场监管手段不合理
城区农贸市场监管普遍存在着监管科技手段缺失、效能未充分发挥的现象。由于城区农贸市场的特殊性，脏、乱、差已成为城区农贸市场的代名词。纵观各地对农贸市场的经营和管理，均存在这一难题。造成这种尴尬局面的主要原因是市场监管手段相对滞后。工商体制
。但在实际操作过程中，由于
相关主体对其职责理解不深、对城区农贸市场监管的重要性认识不足以及普及城区农贸市场
·收稿日期：2012－01－15作者简介：王凯伟（1963－
方向：行政监督
），男，湖南益阳人，湘潭大学公共管理学院副教授，管理学博士，硕士生导师，研究
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改革前，工商部门是专门监管农贸市场正常运转的职能部门，分流后，虽然监管农贸市场的职能转移至各级地方政府，但其监管手段仍然没有创新，远远落后于农贸市场的发展。例如，依据《商品交易市场管理条例》的规定，城区农贸市场应配备专门的监管设施。但长时期内绝大部分城区农贸市场的监管设施依旧很不完备，必须支付高额的维修成本才可以维持其正常的运行。最典型和最亟待解决的问题是检测设备所能检测到的商品范围极其有限，即使像“注水肉”这类极受关注的问题，工商职能部门仍然难以进行明确的定性检测。同时，必须对城区农贸市场加大清扫频率，加大保洁力度，才能基本保持城区农贸市场监管的环境卫生，投入的人、财、物较多，监管成本居高不下。此外，城区农贸市场监管的实际操作也存在较大问题。城区农贸市场监管举办方承担常规检测任务，但由于缺乏对监管人员严格的安全意识教育、考核与再管制，较为先进的科技手段未得到有效使用，精确监管的目标作用未能充分发挥，检测工作也难以达到应有的效果。
3、城区农贸市场监管效果不佳
准入门槛过低、相关法律法规不健全以及长效监管机制不完善都导致城区农贸市场监管效果不佳。首先，城区农贸市场属于低业态经营项目，无论国有、集体或个体均可开办农贸市场，准入门槛很低，导致一些没有经营管理能力的单位或个人参与其中，使得城区农贸市场主体参差不齐，经营管理方面都不尽如人意，加大了对城区农贸市场的监管难度，影响了城区农贸市场监管效果。其次，国家为城区农贸市场监管配备的法律法规体系未能发挥出应有的功效。工商体制改革之后，有关农贸市场监管的法律法规与实际农贸市场监管工作出现脱节趋势；同时，在清理行政审批、行政规章的活动中，盲目取消了一些有发展潜力和良好前景的监管政策，而有关城区农贸市场监管的旧的、滞后的地方性法规和行政规章却未得到及时清退和更新。最后，城区农贸市场监管的长效机制不健全。常用的监管手段局限于收费和集中治理整顿等，缺乏对城区农贸市场纳入规范化管理轨道的考量；监管对象和监管领域未
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得到及时调整，缺乏与时俱进的监管精神；各地多以经验建设为主，缺乏系统的制度建设和配套措施建设。
4、城区农贸市场监督组织管理不到位城区农贸市场监督的组织管理不统一。工商体制改革前，无论是工商部门自建、联建还是民营农贸市场，工商部门均对农贸市场经营业主收取工商管理费，由工商部门统一管理。2000年，我国开展工商行政管理体制改革，实行省以下垂直管理，并将工商部门自建和联建的农贸市场资产、债权、债务随同分流人员一并划转，由地方政府管理。各地成立了地市级和县市级农贸市场服务中心，但各地归口管理单位不尽相同，包括商务部门、经贸部门、国资部门或建设部门等，不一而足
［2］
。随后，国
家工商总局叫停工商部门收取集贸市场管理费
和个体工商户管理费，工商部门对城区农贸市场的监管积极性弱化。此外，城区农贸市场监管执行人员、城区农贸市场监管秩序维护人员、城区农贸市场物业收费监管人员的素质有待提高，权责不明晰，农贸市场监管本身存在很大问题。
二、城区农贸市场监管不力的主要原因1、城区农贸市场监管理念存在误区城区农贸市场不仅是城市居民购买生活必需品的重要场所，而且还是农副产品销售的重要渠道，在搞活流通、推动市场发展方面发挥着重要作用。然而，城区农贸市场并没有得到应有的重视，认为城区农贸市场经营单位出租市场资产并获取租赁收益，应按市场方式运作。少数政府职能部门与政府官员甚至认为城区农贸市场已收取了市场设施租赁费，足以维持其正常运转，无需财政投入。事实上，城区农贸市场经营属于低收益甚至亏损经营的公益事业。同时，农贸市场是各种农产品、副食品、水产品等商品集中交易的场所，由于经营主体复杂多样，尤其是文化程度、法律意识、文明意识等普遍偏低，对食品安全问题未引起足够的重视，对监管部门的监管存在躲避和应付的心理，使得城区农贸市场监管人员的监管压力大，存
［3］
在畏难情绪。农贸市场商品来源复杂、销售快捷、销路多样等客观原因使得工商部门事前
介入和事后监管的难度增加。而工商部门在监管干部人手方面的缺乏，加之其他监管任务重，不利于强势的执法合力形成。
2、城区农贸市场监管财政投入相对不足工商行政体制改革前，城区农贸市场的建设主要由工商部门自建或与集体、个体联建，资金来源主要是银行贷款、集资或个人入股等，维修改造资金由工商部门自筹。工商体制改革后，2000年至2008年城区农贸市场的建设及维修改造主要由各级市场服务中心自筹解决，除了相关政策支持外，财政投入较少，由于农贸市场服务中心收益低、包袱重，对基础设施进行维修和改造的资金投入严重不足，甚至连工作人员工资和运转经费都无法保证，导致市场破烂不堪。2008年，五十年一遇的冰雪灾害造成许多农贸市场的经营大棚倒塌，伤亡和损失巨大。由于各级市场服务中心无能为力，引起各级政府的高度重视，指派专家组深入农贸市场对毁损设施进行确认、定损，并由财政部门拨付专款对农贸市场基础设施进行维修改造，以尽快恢复市场经营。自冰灾之后，各级政府虽然每年拿出一定的财政资金用于农贸市场的升级改造，但因市场基础设施建设严重缺乏，仍是杯水车薪。由于财政投入的相对不足，市场经营单位无能力投入，以营利为目的的企业不愿投入，导致农贸市场的发展与城市建设的发展不同步、不协调。农贸市场的建设滞后于城市建设，不利于城市整体发展。
3、城区农贸市场监管执行力弱
近年来，城区农贸市场方面的监管制度出
、《市场台相对较多，如《市场卫生管理制度》》、《市场治安管理制度》、《市经营户管理制度
》、《食品安全管理制度》、场消防安全管理制度
《市场秩序管理制度》等，但落实效果不太明显。笔者认为主要原因在于城区农贸市场监管方面人才奇缺，制度落实难度较大。据调查，农贸市场普遍存在监管人员不足的问题，且不重视对市场监管员的管理培训和继续教育。同时监管人员的独立性不强，家族式管理问题突出，绝大多数农贸市场监管人员与市场开办者
［4］
都有些沾亲带故的关系。在人才培训方面，难以进行公平公正的权利制衡机制。因此，即
使地方政府热衷于制定各类农贸市场监管制度，这些制度大多也只能写在纸上、挂在墙上、喊在嘴上，不能有效地执行，导致城区农贸市场监管效果不佳。
4、城区农贸市场监管法律法规不完善目前有关我国农贸市场监管的法律法规主要是沿用1983年国务院颁布的《城乡集市贸易管理办法》以及各地方政府相应制定的《城乡。随着我国市场经济体制改集贸市场管理条例》
革的快速发展，这些制度早已不能适应农贸市场经营管理的实际需求，应尽快建立健全与社会主义市场经济发展相适应的农贸市场监管法律法规。1996年，国家工商局颁布《商品交易，提出对有形商品市场进行市场登记管理办法》
市场登记、办理《市场登记证》等要求。但由于农贸市场管理立法层面的缺失，城区农贸市
，《农贸市场登记场的市场准入和主体地位模糊
证》与市场经营人员的营业执照不符，直接导
致农贸市场开办单位职责不清、农贸市场开办者与进场经营者之间的法律关系不明确，从而使工商部门无法开展具有针对性的监管措施并落实开办方的违法责任，大大削弱了监管力度。
三、强化政府对农贸市场监管的对策农贸市场监管是城市管理的重要组成部分，是一个系统工程，具有长期性和持久性，需要政府相关职能部门和社会公众的携手合作，共同努力对农贸市场进行长效管理。
1、切实提高对农贸市场监管的认识农贸市场是城市居民生活不可或缺的组成部分，社会各界包括政府部门都应切实提高对农贸市场监管的认识，进行合理定位，加强对所在地农贸市场的监管。
（1）强化农贸市场监管是满足市民基本生活需要的认识
城区居民日常生活必需品的交易大部分是通过农贸市场，因此，农贸市场的经营设施、购物环境、商品价格、经营秩序直接影响消费者的购物心情和消费行为，要认识到强化市场监管是推进城市管理良好秩序的需要。城区农贸市场是城市的窗口，在某种程度上代表城市的形象，市场管理职能部门和市场经营单位加强对市场的监管，提高市场监管水平，无疑将
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进一步提升城市管理形象，是提高城市品位的需要。政府市场监管是政府履行公共服务职能的重要方式，市场监管是市场服务职能的重要组成部分，强化农贸市场监管也是政府部门提高公共服务、解除公共受托责任的需要。
（2）积极探索并转变城区农贸市场的监管思路
一是由驻场制转向巡查制。驻场制已不再适应城区农贸市场管理的新需求，基层执法力量必须进行重新整合，并按经济区域以及重要的商品分类重置基层执法机构。同时，要着力于管理方式的改变，在城区农贸市场大力推行巡查制，严格按照职责统一、内容统一、程序统一、标准统一的原则，制定地方性市场巡查实施办法，构建有特色的巡查模式，实现“上，最终达成依法巡查、以查下联动，以所为主”
促管、规范有序的监管目标。二是由全面监管转为对特定主体、特定市场和特定商品的重点监管。重点监管城区农贸市场的开办单位、进场经营商户及经营商品，对无证无照经营进行严厉打压，尤其要从严查处密切关系民生的假冒伪劣商品。三是要由单一部门监管转向多部门综合监管，由多层次、多部门、多职责的全面管理逐渐取代原有的工商单一管理模式。在工商部门内部，由多角度、多科室、多任务的综合管理逐渐取代单一的城区农贸市场管理，
［5］
由此形成城区农贸市场监管的综合网络体系。
2、加大城区农贸市场监管的法律法规建设力度
加强城区农贸市场监管法律法规建设是强化城区农贸市场监管的重要内容。完善相关法律法规制度，有助于明确城区农贸市场开办单位的市场主体地位，明晰城区农贸市场经营商户应承担的法律责任与义务，既是强化城区农贸市场监管的起点，也是解决当前城区农贸市场纠纷的重要根据。同时，应严格确定所有城区农贸市场开办单位的市场主体资格，并将其纳入市场主体范围，保护其平等的市场主体权益。具体来说，第一，修订各地《商品交易市，把明确城区农贸市场开办单位的场管理条例》
主体地位和责任列为第一位，并重点解决城区农贸市场的商品管理、工商部门对城区农贸市
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场的监管职责和罚则等问题。第二，制定地方《商品交易市场管理规范》，以法规形式严格明确农贸市场监管的程序，将城区农贸市场各相关主体的权责利具体化、程序化、制度化，进一步规范城区农贸市场开办者和进场经营者的行为并确保城区农贸市场监管主体职责的有效履行，第三，制定和推行《城区农贸市场合同，规范、督促和引导城区农贸市场经营示范本》
管理者和进场商户之间签订统一、合法和有效
的合同，将双方权利与义务明晰化和合法化，从而在城区农贸市场经营各方之间形成有效的法律契约关系。
3、改变城区农贸市场的监管方式
农贸市场事关城区居民的日常生活质量与城市建设的健康发展，各级政府应该在以下几方面加强监管。
（1）严格按照农贸市场网点布局的要求规划市场
各级人民政府和规划、商务、工商、国土、建设等主管部门要按照城市规划的有关要求，在相应的市场服务半径内进行农贸市场布点。人口密度较大的区域，服务半径应控制在700米以内，其他区域控制在900米以内。市场布局确定之后，要严格按照布点要求建设市场，不得擅自变更。要将新城区和新小区列入农贸市场网点布局规划，以方便居民生活
［6］
。农贸
市场按网点布局要求建设竣工并投入使用后，城管、工商、商务等相关职能部门应依法规范不在市场服务半径内的马路菜市场和非法开办
的农贸市场，对属于重复建设、影响市容的非法市场和马路市场一律取缔，还路于车，还路于民。
（2）控制房产企业涉足市场
房地产开发商属于以利润最大化为目标的市场主体。市场上曾出现农贸市场开发商以市场建设为名，行房地产开发之实。开发前，最大限度地获取政府对农贸市场建设方面的政策扶持，竣工后，将一楼作为农贸市场，并将市场内的门面全部高价出售获取最大利润。后期的市场管理就委托给物业公司或承包给个人经营，造成农贸市场管理秩序混乱、农贸市场监管失控。政府及相关职能部门应严格审查，严
禁房地产开发企业涉足农贸市场建设，杜绝只建不管的事件发生。
（3）修订完善农贸市场建设标准
农贸市场建设涉及方方面面，不仅要考虑市场主体的结构、层高、通风、采光、隔热等，还要考虑市场内的门面、摊位、货架、下水道、电线线路等布局，是一个系统工程。要用新设计理念和新型建筑材料建设农贸市场，其设计、建设标准应伴随经济、科技和社会的发展而不断完善，确保农贸市场投入使用后，通道宽畅，通风良好，光线充足，市场整洁，文明卫生，视觉宜人。切实扭转农贸市场污水横流、秩序混乱的不良现象，给居民以良好的购物环境。
4、健全城区农贸市场的长效监管机制地方政府及相关职能部门要切实加强对农贸市场的监管，最大限度地满足居民对农贸市场购物环境和农产品安全的要求。应成立农贸市场监管领导小组，由政府牵头、相关职能部门参与，政府分管领导任组长，工商、城管、商务、财政、国土、规划、建设、消防、卫生、食品等相关部门为成员，采取有力措施，切实加强对城区农贸市场的监管。
（1）严格制定市场监管标准
根据相关法律法规并结合本地实际，由地方政府相关职能部门制定农贸市场的长效监管标准，将市场经营秩序、卫生环境、食品安全等监管标准细化量化，严格组织考核奖惩。由领导小组邀请人大代表、政协委员和行风评议员等定期或不定期组织对农贸市场进行检查和考评，对市场管理力度大、标准高、效果好、群众满意度高的农贸市场，由同级财政给予一定奖励。对阳奉阴违、敷衍了事、市场管理差、群众满意度低的农贸市场，应对其直接责任人
［7］
给予相应的处罚。
（2）拓宽城区农贸市场监管领域
要以创建“文明诚信市场”为旗帜，结合城区农贸市场形态的变化，深化城区农贸市场的监管，进一步拓宽城区农贸市场监管领域。不仅要加强对城区农贸市场运营主体的监管，更要加强对市场经营者的监管，把监管深入到市场经营的全过程。一方面，明确文明诚信城区农贸市场的标准和商户准入条件，由此对进
场经营商户进行严格的资格审查，在市场的“入口处”严格把关，从源头上杜绝不良经营。另一方面，完善城区农贸市场经营监管机制，严格执行重要商品备案、索证索票、行为公示和先行赔付等制度，落实农贸市场经营过程中的公平、公正、公开原则，并将其作为城区农贸市场监管的重要内容，明确城区农贸市场中市场经营者的法律责任与义务。
5、加强对城区农贸市场运营主体行为的监管
市场运营主体不仅是城区农贸市场的经营者和管理者，也是维持城区农贸市场正常经营的协同者。要严格控制城区农贸市场运营主体准入门槛，地方政府及相关职能部门应切实履行职责，加强城区农贸市场主体监管，设置相应条件，严格控制、审核城区农贸市场运营主体准入条件，对经济实力差、没有诚信的企业和个人，不得经营城区农贸市场。
（1）明确城区农贸市场运营主体职责
城区农贸市场的运营主体或市场物业经营管理单位承担着市场经营管理者的职责，应履行出售放心、安全农副产品的义务，负有保持市场环境整洁卫生和良好经营秩序的责任，城区农贸市场运营主体应积极配合并协同完成工商、商务、质监、消防、卫生、环保等部门依法检查和查处违法经营行为，不得以任何理由松散懈怠，对市场脏、乱、差等现象视而不见、麻木不仁。对违法经营行为，相关职能部门有责任和义务责成其更正并严格履行职责，对不听劝告者，勒令退市并消除影响。
（2）适时开展城区农贸市场专项整治
我国正处于经济社会发展的转型时期，城区农贸市场秩序存在着许多亟待解决的问题。作为加强城区农贸市场运营主体监管的有效手段，开展城区农贸市场专项整治和集中治理成为不可或缺的方式。一方面，在城区农贸市场监管的长效机制下，以建立规范化的城区农贸市场监管模式为目标，重点解决城区农贸市场监管领域的突出问题，有效规范城区农贸市场的日常监管，促进城区农贸市场监管的日常化
［8］
和制度化。另一方面，要着力治本，铲除滋生城区农贸市场监管突出问题的土壤，狠抓、
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落实监管政策，严厉杜绝城区农贸市场监管中存在的形式主义和本本主义，对敷衍塞责的行为进行处罚，提高城区农贸市场的监管效率。
6、加强城区农贸市场监管队伍建设改善城区农贸市场监管并非一日之功，要切实抓好城区农贸市场的经营管理，着力改善市场经营和购物环境，全面提升顾客对政府市场监管的满意度，就要狠抓监管队伍建设。一是要支持城区农贸市场监管人员脱产深造。对于长期从事城区农贸市场监管的人员，只要他们有一定的工作经验和基础，有一定的监管思路，有管理好城区农贸市场的信心和决心，就应支持其通过培训和考试等途径，进入高等院校学习和深造，并给予经费保障。二是鼓励城区农贸市场监管人员在岗自学。对于因工作或个人原因，暂不能脱产学习的城区农贸市场监管人员，可鼓励在岗自学，如取得相关证书，应给予适当的物质奖励。三是邀请专家教授授课。城区农贸市场监管单位可诚邀相关科研机构、大专院校、相关企业的专家、教授、企业家及知名人士来传授知识和先进经验，以提高城区农贸市场监管人员素质和监管水平。四是主动交流学习。可选取在城区农贸市场监管方面取得一定成效的单位，组织城区农贸市场监管人员主动前往考察、学习和交流，以扩大视野，增长见识。五是组建联合监管队伍。城区农贸市场监管涉及到诸多方面，异常复杂，可
考虑由城管、工商、商务、卫生、食品等执法职能部门与城区农贸市场监管单位共同组建联合监管队伍，有效增强监管力度。
城区农贸市场监管是一个系统工程，需要政府及相关职能部门、市场业主单位及城区居民齐心协力、齐抓共管，才能抓好抓实。随着政府支持力度和财政投入的加大，城区农贸市场主体和监管部门的共同努力，城区农贸市场的监管效果将不断改善，顾客对城区农贸市场监管的满意度将持续提高。
（编辑：子丽；校对：惠斌）
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ProblemsandCountermeasuresaboutthe
SupervisionofFarmProductMarketinUrbanArea
WANGKai－weiTUYi－mei
（SchoolofPublicAdministration，XiangtanUniversity，XiangtanHunan411105）
Abstract：Therearesomeoutstandingproblemsforthesupervisionoffarmproductmarket，suchasunsoundcoordinationmecha-nism，unreasonableregulatorymeans，regulatoryineffective，organizationmanagementnotinplaceandsoon.Therootcauseoftheirproblemisthatregulatoryconceptexistingerrors，shortageoffinancialinvestment，weakregulatoryen-forcement，andregulatorylawandregulationsbeingincomplete.Weshouldeffectivelyimprovetheunderstandingoffarmmarketsupervision，increaseeffortstotheconstructionofthelawsandregulations，changetheregulatoryapproach，im-provethelong－termregulatorymechanismandstrengthenthebuildingofsupervisionteamtoeffectivelyimprovethesu-pervisionstandardsoftheurbanfarmmarkets.
Keywords：farmproductmarket；supervision；problems；countermeasures
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