德国高等教育财政拨款制度探略

　　摘 要：德国高等教育财政拨款呈州政府提供日常性经费、联邦政府提供辅助性专项经费的二元结构，并具有投入导向性、“谈判”协商性和“科层”主导性等鲜明特征。这种财政机制在确保拨款的基数、依据财源调整经费结构和强化政府主导作用的同时，也有不利于节源开流激励机制的充分利用、拨款的公开透明和高校的参与性等弊端。近年来已出现了实施整体预算制、进行产出导向的拨款、扩大高校参与规划和预算的权力等变革趋势，值得我们思考。 　　关键词：德国；高等教育；财政拨款；结构与趋势 　　 　　公立高等学校的办学经费主要来自公共经费投入。作为欧洲人口最多、经济和科技实力最强的国家，德国的高等教育发展也高度依赖于公共经费的投入。该国在高等教育财政体制和拨款模式上采取了一些独特策略，在促进高等教育的可持续高质量发展方面发挥了极为重要的作用。它所进行的一系列高等教育财政拨款方面的改革，也颇为耐人寻味，值得我们思考。 　　一、财政拨款制度的基本结构 　　德国是一个联邦制国家，传统上由州政府主导高等教育事业。但随着时间的推移，联邦政府在高等教育改革和发展中的作用逐步增强。1969年，联邦教育和科学部成立。联邦议会修订《联邦德国基本法》，明确了联邦政府和州政府在协调教育规划、促进科研事业和职业教育发展、加强高等学校建设方面的共同职责。[1] 　　德国高等教育财政拨款包括联邦政府的拨款和州政府的拨款。 　　通常情况下，联邦政府的高校财政拨款主要是通过以下三种方式来进行的。 　　一是高校基建费。高等学校基本建设经费包括新建筑和大型科学设备方面的经费。1970年1月1日，联邦议会通过的《高等教育建设法》(Higher Education Construction Act)正式生效。该法案规定，大学扩张过程中的基建费用，由联邦政府和州政府各承担二分之一。[2] 　　 二是高校科研费。联邦政府的高校科研拨款主要有三类。第一类是经由德意志研究联合会（DFG）对高校进行科研拨款。依据柯尼斯坦协定（Koenigstein Agreement），联邦政府和州政府为德意志研究联合会提供经费，以用于资助研究项目。[3]德意志研究联合会是一个负责科研资助的中央层级的学术性组织，其开展科研资助工作所需的经费由联邦政府和各州政府承担，其中联邦政府提供60%的经费，各州政府提供40%的经费。[4]1990年，德国高等学校获得的第三方经费为296.5亿马克，其中来自德意志研究联合会的资金为108.73亿马克，占全部第三方经费的36.7%。[5]第二类是由联邦政府各部直接向高校进行科研拨款。联邦科技部及其他部通过专项资金的方式为高校提供科研经费[6]；联邦政府的教育和研究部为高校试点项目的实施提供50%的经费资助。[7]第三类是联邦政府为委托科研项目(Commissioned Research)提供全额资助。[8] 　　 三是高校学生资助。联邦政府对高校学生的资助主要是针对本科生的。1969年，联邦议会颁布《联邦培训资助法》(the Federal Training Assistance Act）。依据本法，联邦政府对本科生进行资助，且本科生资助经费的65%要由联邦政府提供。[9]依据《联邦培训资助法》，在德国接受第三级教育的学生，如果其父母没有能力供其上学，就可获得政府的资助。就大学生资助的数量和比例而言，在依据《联邦培训资助法》向大学生提供的资助中，联邦政府提供了三分之二的资金。随着时间的推移，受助学生的范围逐渐扩大，尤其自1982年后，联邦政府开始关注高校中的研究生群体，并向他们提供一定的经费资助，以帮助他们解决学习生活问题。[10] 　　 而就州政府的高校财政拨款来说，其对高校发展的意义也不可小觑。德国州立高等学校的经费主要就源自于州政府的财政拨款。州政府对高等学校的拨款主要涉及四个方面：其一是高校日常运行费。这些费用一般称为日常性经费（Current Expenditure for Research and Teaching）。根据《联邦德国基本法》的规定，各州负责州立高校科研、科学人才培养和教学工作等方面的日常性费用，因而高等学校的科研和教学方面的日常性经费完全由州政府的预算拨款。[11]其二是高校基建费。这方面的费用由州政府负担其中的一半（另一半由联邦政府提供）。一般说来，学校新建筑物建造价值达15万德国马克以上的设备购置所需的费用，由州政府、联邦教育和研究部共同负担。就特定项目而言，州教育部长有权决定是否由州政府全额提供这些项目投资所需的经费。有关项目实施所需的费用如果州政府不能全额承担，其中一部分款额需要联邦政府资助的话，那么，就得通过一系列的联邦政府的规划程序去申请：有关高校先提交项目经费申请书以接受科学审议会的审核，接着由州政府和联邦政府组成的“高等学校建设规划委员会”依据审核情况决定是否分配资金。[12]其三是由州政府向德意志研究联合会――这一德国主要的高校科研经费资助机构拨款，其数额为该会经费总额的40%[13]，州政府正是通过这一方式来进行德国高等学校的科研资助工作的。其四是州政府依据《联邦培训资助法》的规定对大学生进行资助，以帮助他们顺利地完成大学学业。一般而言，州政府提供的资助经费要占大学生资助总额的35%。[14] 　　由上可见，德国各州高教经费来源实际上主要表现为“联邦政府的补充性资助”（包括联邦政府的科研拨款）和“州政府的基本资助”构成的二元结构。[15]在2000年的德国高等教育总经费中，约90%由州政府提供，约7%由联邦政府提供。当然，高校其他渠道的收入，特别是高等学校的创收性收入和社会捐赠，也为高校提供了大约3%的经费[16]，从而在该国高等教育发展中发挥着一定的作用。 　　二、财政拨款制度的主要特点 　　德国在高等教育财政拨款方面的一系列措施，为该国高校的正常运行与优质发展提供了有力的支撑。仔细考察该国这一领域的实践，可以发现其高等教育的财政拨款模式有着以下几方面的特点。 　　（一）投入导向性 　　 总体上看，德国的高等教育财政拨款采取的是一种投入导向性的模式。弗兰斯・凯塞（Frans Kaiser）指出：德国高等教育财政拨款主要遵循“预算项目事先确定”原则、“专款专用”（指定用途的拨款，只能专门用于这些类别的支出）原则以及“费尽其用”原则，即在一年内未用完或者积余下的资金不能转移到下个年度使用，不鼓励高等教育机构进行资金积累、形成节余资金，从而使高校教学、科研、产业等按规划有秩序地发展。[17]这是一种典型的以经费投入来推动高校发展的财政拨款模式。 　　 由于德国政府对高等教育机构的拨款是投入导向型的，导致资金项目分类很细和高度区隔（compartmentalization），资金是专款专用的，政策成本相对较高。这种投入导向的财政拨款体制一定程度上限制了人们更灵活有效地利用资金。[18] 　　（二）“谈判”协商性 　　 常规的拨款方式一般有协商拨款和公式拨款两种。所谓协商拨款，是指政府当局与高等学校进行谈判协商来决定拨款数额；而公式拨款模式是指以数学公式为基础，高等教育机构提出经费申请，拨款机构分配经费给高等教育机构，分配经费的参数包括与特定的投入（如学生获得的学分、学生的年级）相关的成本因素（如每一个学分的成本）及人员因素（如生师比）的拨款模式。[19]在德国，预算及规划的过程并不包括使用公式或者固定的标准以决定高等教育机构的总预算和各单项预算的内在机制。传统上，德国高教拨款使用的均是基于协商的、依据一步一步的增量形式的预算模式。德国高等教育体系并不依据学生需求进行拨款。[20]

　　 德国各州高教财政拨款的程序通常包括四个阶段：一是开始预算的阶段，旨在形成经费估计数。一般而言，先由各高等教育机构提供本机构的总预算草案并提交州政府；然后再由州政府有关部门将州内所有高等教育机构的预算予以整合，最后形成高等教育机构的总预算。二是准备预算阶段，旨在形成州的科技部和其他各部的总预算。各州考虑高等教育机构的中期规划及经费和设施规划，进行预算编制。三是递交预算、进行审议的阶段。州政府向州议会递交预算方案，州议会进行审议，并签署预算法案。四是执行预算和进行审计的阶段。州政府拨付经费给高等教育机构，高等教育机构执行开支计划，审计机构则对经费使用进行审计。 　　（三）“科层”主导性 　　 高等教育财政拨款从谁在其中扮演决定性角色的视域看，存在学院模式、政治模式、科层模式、市场模式四大类。其中的学院模式是指利用自有经费自主管理的模式；政治模式指的是政治利益集团依据力量对比决定经费分配结果的模式；科层模式是指管理层自上而下地决定各层级机构经费分配结果的模式；市场模式则是指依据教育服务的供求因素决定经费分配结果的模式。在德国，高等教育机构缺少预算主权，其经费管理制度或多或少属于科层模式。政府管理机构所采取的一般预算管理规则并未对高等教育机构予以特殊照顾。[21] 　　 之所以说德国高等教育财政拨款主要属于科层模式，是因为政府部门的行政力量主导经费分配的原则、方法和结果；在德国州政府拨款的规划、分配和管理方面，大学只能施加有限的影响力。从预算法的角度看，直接获得政府资助的高等教育机构被视为不具有独立性的政府附属机构，它们不具有经费使用的自主权，预算通过与否取决于政府和议会的最终决定。对大学来说，预算经费的管理既是一项受公众监督的任务，也是一项由政府委托的职责。由于州政府和议会决定财政拨款的数量和比例，高等教育的事权和财权发生一定程度的脱节现象。高等教育机构和州教育部有事权，而缺乏足够的财权；州政府和议会有财权，但是却不直接掌管具体的办学方面的事权。 　　三、财政拨款制度的变革趋势 　　德国特色的高等教育财政拨款模式具有诸多积极的意义，它为该国高等教育的发展做出了重要的贡献，但也存在着不少不适应高等教育发展的问题。为此，跨入21世纪后，该国的高等教育财政拨款模式正在尝试着进行一系列的变革，以期能适应高等教育发展的新情势和新需求，从而推动高等教育的新发展。 　　（一）预算方式：从“专款专用”走向“整体预算” 　　长期以来，德国政府都是以专款专用的预算方式进行高等教育财政拨款的。在这种拨款模式下，高等教育经费预算严格依据传统的会计法则来进行管理和实施；特定高等教育机构抑或大学专设特定的经费收入和支出账户，以管理这些特定用途的资金，这些资金的开支原则必须与先前的经费预算相一致，而不允许中途变更预算方案，被挪作他用；高等学校获拨的有关资金，在使用上必须接受严格的控制和审计。[22] 毋庸置疑，这种拨款程式的严格执行可以有效地规避资金挪作他用的风险，但也有机械刻板之嫌。由于高校几乎没有任何自主权，因此在计划执行过程中便会出现因有关经费无从开支而使有关“新情况”无法获得有效的处置，有关工作难以得到及时开展的窘境。有鉴于此，德国开始了预算方式的改革，推出了“整体预算”的举措。所谓整体性预算方式，是指政府部门给予高等教育机构总的预算额度，由高等教育机构自主决定怎样进行分配和使用的方式。实施整体性预算具有巨大的益处。就州政府的管理而言，现在各州几乎都采取了一定程度的权力下放措施，以提高效益。各州都通过改变专款专用的预算方式，引入整体预算方式，赋予大学和教授在资金使用方面的更大的自主权。[23]汉斯-荣格・尤厄斯(Hans-Jüegen Ewers)指出：“随着全球化的推进，一部分由州政府决定的预算项目的数目将减少，预算类别将予以整合。各高等教育机构的学系将被给予整体预算，它们被授权自己决定自己的支出计划。” [24] 随着整体预算体制( the System of Global Budgeting)的确立，州政府的职责不再是对特定资金的具体用途作过细的规定，而是确定各高等教育机构每年经费的估算数，并将它直接分配给高等教育机构，由高等教育机构依据实际情势适度灵活地处置与使用教育经费。 　　（二）拨款模式：从“投入导向”转向“产出导向” 　　 高等教育的发展应当系统有序与因需制宜。前者要求高教发展要有科学规划性；后者则要求高教发展应有因需投入性。而德国惯常的投入导向性经费资助在某种意义上恰能有助于这一目标的达成，从而能有效地消解高教发展的随心所欲与杂乱无章的问题。但是这种财政拨款模式也有它的局限。特别是它只根据规划进行财政拔款，而丝毫不依据甚至不考虑绩效评价结果进行拨付，这样就会不可避免地导致高等学校有效发展行为正强化的缺失以及无效教育决策负强化的滞后。这对高教发展而言是极为不利的，对财政资金的效益最大化也是十分有害的。为此，进入21世纪后，德国开始出现了高等教育财政拨款由投入导向到产出导向的变革。为了实施产出导向的拨款制度，德国强化了教学和科研评价等工作。一是建立教学和科研的评价体系，并利用评价结果分配经费，包括由社会中介机构参与高校教学和科研评价工作等。在进行教学和科研评价后，需要依据绩效对高等教育机构拨付经费，并在高等教育机构内部进行经费的二次分配。近年来，教学和科研评价在德国高等教育质量保障体系的完善中日益发挥出重要作用。二是允许高等教育机构形成资金积余，并管理和使用这些基金。[25] 高等教育机构可以自由处置所获得的创收性收入，并取消年度经费年度内用完的原则，将预算的节余资金留待来年使用。 　　（三）拨款决策：从“科层主导”迈向“高校参与” 　　 增加高等教育机构拨款决策的参与度，是当代西方国家教育财政改革的一大亮点，也是德国优化高教财政拨款决策机制的一大趋势。 　　 德国高等教育机构在高等教育财政拨款方面的参与权的扩大集中体现在以下四个方面。第一，增加高等教育机构参与州高等教育规划过程的人数，让更多的高等教育机构学术人员参与到高等教育规划和预算的编制过程中去，以使所编制的高等教育财政拨款预算更加充分地反映高等教育发展的实际需求。第二，在高等教育预算的编制过程中，让高校人员更多地行使参加听证、参会、提建议等活动的权利。第三，依据高等教育预算对高校活动影响的大小确定预算事项进行的先后顺序。与高校教学和科研关联度越高的政府预算编制，高校学术人员的参与权就应越大，州政府的干预则应越少。第四，就高等教育财政拨款而言，政府部门的预算编制原则和方法力求简明实用。在预算编制时，应该充分考虑高校规划的因素。政府部门注重制定基本框架，关注宏观管理，而将细节确定的权限留给高等教育机构。 　　 　　参考文献： 　　[1][2]克里斯托弗・福尔.1945年以来的德国教育：概览与问题[M]．肖辉英，陈德兴，戴继强译．北京：人民教育出版社，2002.45，224. 　　[3][6][7][15]Hugbert Flitner．Budgeting Ulrich Karpen (ed．)The Financing of Higher Educat ion in the Federal Republic of Germany[M]．Badeq-Baden：Nomos Verlaggesellschaft，1991：166，165，165，138.

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