杨贵华:社区居民自治与社区居委会建设若干问题探析
一、居民自治及其相关概念的厘清
社区居民自治与社区自治、社区治理是一组关系密切但含义不尽一致的概念。我们认为，辨析并厘清这几个概念，不仅对社区居委会的定位而且对社区管理体制的改革创新都是十分必要的。
多年来，我国官方正式文件一直使用“居民自治”或“社区居民自治”。所谓社区居民自治，通俗地说，就是社区居民依法自己决定和处理与自身利益相关的事务。社区居民自治的表现形式集中体现在“四个民主”、“四个自我”上面，所谓“四个民主”是指民主选举、民主决策、民主管理、民主监督。这是社区居民自治的基本内容，也是居民自治的主体组织——社区居委会的组织制度。而“四个自我”则是社区居民自治的衡量标准。所谓“四个自我”是指自我管理、自我教育、自我服务、自我监督。社区居民自治属于我国基层群众自治的一个方面(除了居民自治外，我国基层群众自治还有村民自治)。当然，社区居民自治具有多层性、多样性。就层次构成而言，既可以表现为居委会层次的自治，例如通过居民会议讨论决定社区公共事务；又可以表现为居民小组或楼院居民自治，例如以居民小组或居委会辖区内的楼院为操作单元，通过民主协商来合作处理本居民小组或本楼院居民的公共事务和公共行为；还可以表现为楼门居民自治，也就是以居委会辖区内的楼门为操作单元开展居民自治活动，通过民主协商来合作处理本楼门的公共事务。就自治形式而言，既包括通过民主选举居委会成员实施有组织的自治，又包括通过制定居民公约或自治章程协调居民的社区公共行为，还包括召开居民会议、实施居务公开等推进民主决策、民主管理和民主监督，具有丰富性和多样性。
基层群众自治已成为中国特色社会主义政治制度的重要组成部分。社区是地域性人群生活共同体，对关涉居民公共事务和公益事业管理的最有效而简便的形式就应该是来自居民“自治”。早在1987年，时任全国人大常委会委员长彭真在“通过群众自治实现基层直接民主”的发言中就曾指出：“没有群众自治，没有基层直接民主，村民、居民的公共事物和公益事业不由他们直接当家作主办理，我们的社会主义民主就还缺乏一个侧面，还缺乏全面的巩固的群众基础”。“十亿人民如何行使民主权利，当家作主，一个方面是通过各级人大行使国家权力。另一个重要方面是在基层实行群众自治，群众自己的事情由群众自己依法去办。这是国家政治体制的一项重大改革。”“办好村民委员会，还有居民委员会，是国家政治体制的一项重大改革，对于扫除封建残余的影响，改变旧的传统习惯，实现人民当家作主，具有重大的、深远的意义。”①党的十七大报告还第一次将基层群众自治制度列入中国特色社会主义政治制度的基本内容，并强调要将基层群众自治作为发展社会主义民主政治的基础性工程重点推进。在我国社区建设中，民政部之所以把社区的范围界定为调整后的居委会，从操作的角度考察，就是为了实现政策与法律的对接。《中华人民共和国宪法》和《中华人民共和国城市居民委员会组织法》(以下简称《宪法》和《居委会组织法》)都将居民委员会规定为基层群众性自治组织。需要指出的是，社区居委会是社区居民自治的主体组织，但社区居民(代表)大会、社区议事监督委员会、居民小组等也是社区居民自治的组织形式，其中居民会议还是居民自治的最高组织形式。因此，不能将居民自治归结为就是居委会的自治。
近年来出版和发表的一些论著中，也有学者使用“社区自治”这一概念。其实，这两个概念还是有区别的。(1)从主体上考察，居民自治的主体是本社区的全体居民，而不包括驻社区的机关、团体、部队、企业事业等组织。《居委会组织法》规定：“居民委员会是居民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织。”第十九条又规定：“机关、团体、部队、企业事业组织，不参加所在地的居民委员会，但是应当支持所在地的居民委员会的工作。所在地的居民委员会讨论同这些单位有关的问题，需要他们参加会议时，他们应当派代表参加，并且遵守居民委员会的有关决定和居民公约。”而社区自治的主体包括居民和居民组织，但又不限于居民和居民组织。有的学者就主张“社区自治的主体是各种利益相关者”。②(2)从地域上考察，社区居民自治和社区自治的范围限于本社区内，这往往容易引起人们将二者混同，但社区居民自治只是一定地域范围内的基层群众性自治，而不是地方自治。而“社区自治”在西方话语体系下主要指地方自治，国内也有学者持这一看法。③(3)从自治组织考察，社区居民自治的组织主要是居委会和其他居民组织形式，如居民会议、居民小组等。而社区自治的组织载体要宽泛得多，如：社区成员代表会议、社区(管理)委员会、业主委员会，在西方有邻里委员会、社区董事会、社区议会、“社区政府”等。(4)社区居民自治和社区自治居民的内容为社区内的公共事务和公益事业。但社区居民自治的内容应该是与居民生活息息相关的公共事务和公益事业。
在我国，随着社会管理体制的改革创新和政治生活的民主化的推进，我国的居民自治将来也许发展为地方性的大社区自治。但在现有法律、体制、政策框架下，基层社区所实行的是居民自治，它是基层群众自治的一种，而不是地方性的社区自治。二者不应混同。如果像有的学者所理解的，社区自治属于基层群众自治，就是社区居民通过一定的组织形式依法享有的自主组织和管理社区公共事务和公益事业的权利及其实践过程，④那就没有必要在社区居民自治的概念之外再使用“社区自治”这样的概念了。
如果立足于当今中国社区的现实，参照国际社会中多主体参与社区公共事务的治理的经验和发展趋势，我们还同时认为，社区治理也是一个具有很强解释力的概念。就社区治理而言，我们认为，至少包括如下要点。首先，社区治理强调多重主体的参与。其次，各主体之间平等合作和协商，即多重主体之间良性互动。再次，社区治理与管理既有同，又有异，治理包含管理又超越管理，它是管理、自治、服务、建设的有机统一。在我国，社区居民无疑是社区治理的主体，居民和居民组织对其公共事务的自我管理(即自治)无疑是社区治理的题中应有之意。因为，居民及其组织自己管理自己的事务，自己办理自己的公益事业，这是最简便易行而又为居民认可的做法。当然，在社区中活动的还有其他社区组织，如社区党组织和群团组织、业主委员会等，它们都参与社区的管理、服务和建设。此外，驻社区的企事业单位、党政机关等，也是社区的成员，也需参与社区的共建共享。可以说，上述各方都理应成为社区治理的主体。城市区级党委、政府及其派出机构——街道党工委、办事处，它们不是社区成员，但又是社区建设和发展的政策制定者和“掌舵人”，街道办事处也负有对社区居委会指导、支持和帮助的责任。在西方，政府与社区组织的关系则是合作伙伴关系。这也是社区治理问题上中国与西方国家的区别。但社区治理的理念顺应了社会主义市场经济和现代公民社会发育的要求，是我国城市基层社会整合机制的一次创新。
二、社区居委会的职能定位
社区建设启动以来，在构建社区组织新体系的实践中，社区居委会的职能如何定位？这是一个无法绕开的问题。作为群众自治组织，居委会的职能定位是议事层还是执行层，或者说应该是议行合一的组织。在我国的居委会建设中，对此有不同的实践探索和解答。主要存在有两种的理解和实践模式。
第一种是把社区居委会看做执行层，而将居民(代表)会议或者再加上社区议事监督委员会作为议事决策机构。这种理解起源于社区组织体系构建的沈阳模式。上世纪90年代末，沈阳市在探索构建社区组织体系时，仿照国家层面上执政党、人大、政协、政府的组织结构，在社区层面上设置了社区党组织、社区成员代表大会(亦称社区居民代表大会)、社区管理委员会(后改称居委会)、社区协商议事委员会的“四位一体”的组织体系。其中，社区党组织是各类组织的领导核心，居民(代表)大会是决策机构，社区议事监督委员会是议事机构，社区居委会是居民(代表)大会的办事机构(即执行层)。沈阳市的这一做法因得到民政部的认同和支持而在全国产生了较大的影响，被称为沈阳模式。社区组织的此种设计实施成本较小，与既有的基层行政体制能够较好地对接。但也有值得反思之处。把社区居委会仅仅视作“执行层”，那它作为“自我管理、自我教育、自我服务、自我监督”的群众自治组织的主体地位便难以体现。社区组织总体上属于非政府非市场的“第三部门”即社会领域，与国家政治生活领域的组织毕竟不同，不应该作简单的类比。《居委会组织法》第十条规定：“居民委员会向居民会议负责并报告工作。”但同时规定：“居民会议由居民委员会召集和主持。”2010年11月中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于加强和改进城市社区居民委员会建设工作的意见》将城市社区居民委员会的主要职责概括为三大项，第一项就是“依法组织居民开展自治活动”。因此，我们认为将居委会定位为执行层是缺乏法律依据的。实际上这种将居民自治组织理解为执行层的看法，在农村村级组织关系上也有。暴露出的共同问题是，偏离村(居)民组织法对村(居)民自治和村(居)民委员会的法律规定。⑤
第二种理解则认为，社区居委会作为群众自治组织应履行议事职能，执行职能应交给专门的机构——社区服务站(或社区工作站)来完成。但在社区服务站或社区工作站的设置上，又有“居站分设”和“居内(或下)设站”两种不同模式。前者主要基于政社分开的理由，后者则主要基于议行职能划分的理由，但又有各自尚未解决的问题。其实，作为基层群众自治组织，社区居委会自身的结构不可能也不应该过于复杂。当然，在专业化社会服务组织发展还很不充分而居委会还须承担协助政府开展社会管理和公共服务的情况下，在社区层面上设置社区服务站(或社区工作站)有其现实需要，但将居委会设计成纯粹的“议事层”，这是不适当的。
因此，在我们看来，社区居委会就是社区居民会议选举的委员组成的常设机构，不宜简单地将社区居委会定位为“议事层”或“执行层”。
三、城市化发展中社区居委会的工作拓展和创新
(一)拓展社区居委会管理服务对象
在城市化浪潮的裹挟下，社区居民的构成正迅速发生变化。为城市经济和社会的快速发展所吸引，以及市场经济的驱动，我国人口呈现由农村向城镇继而向城市的集中的梯次推进的趋势，但社区居委会依然习惯于户籍人口的管理和服务，而对社区中数量可观的新居民人群的需求关注不够。这种情况不利于社区的建设和发展。在加快推进城市化允许居民流动的今天，对居民的社会管理和服务要淡化户籍的作用。在我国，户籍一向被视为“本居住地区居民”的制度性凭证。其实，外地经商务工人员及其家属登记为社区常住人口的，就应作为社区居民来对待。另外，在城市，“人户分离”也并非个别现象。市民的居民身份更多的是在居住区体现出来的，他们的日常生活也更多地是与居住的社区发生联系。因此，社区居委会必须主动适应城市化发展的要求，自觉确立“大居民”观念，即将居住在本社区的全体新老居民(包括外来人口)都纳入其工作和服务范围。尤其需要指出的是，要尽早实现外来人口与户籍居民同管理、同服务(如计划生育、卫生、综治、文化服务等社区公共服务)，逐步推进外来人口的社区融合。
(二)吸引新老居民参与社区活动和公共生活
新老居民，不论是新入住小区的住户，还是外来常住人口，他(她)们是社区居委会管理服务的新对象，但不能由此就把他(她)们仅仅看做社区管理服务的被动接受者。他(她)们居住在社区，在社区生活，就缺少不了与邻里、小区居民、物业服务机构、居民组织、社区工作人员、政府管理执法人员打交道，就会产生利益的、社会的、精神文化的联系，也就会形成作为社区居民的参与愿望和诉求。居委会和其他社区组织开展活动时切不可忽视新居民这一人群。特别是在娱乐、交往等精神文化方面，由于新居民特别是外来居民需求更强烈些，他(她)们在这方面的参与动机实际上更强烈。因此，社区举办联欢会、晚会、运动会等活动时尤其要重视新居民的参与。在多种多样的社区文化活动中，这些新居民不仅仅是观众，一些有专长的新居民还可以当“演员”、唱主角。社区组织应为他(她)们搭建这样的平台。
(三)全面落实新老居民的民主权利
居民是社区生活的主人。这种主人翁身份，更应体现在居民所享有的民主权利的行使上。居民的民主权利主要有，在社区居委会、居民小组长选举中享有选举权和被选举权，参与社区公共事务的决策和管理的权利，对政府机构、社区居委会等组织监督的权利。就总体而言，我国社区建设中，居民自治尚未得到很好的落实，这与居民民主权利落实不够是互为因果的。为此，首先要拓展居委会选举选民的资格范围。《村民委员会组织法》和《居民委员会组织法》实施以来，村民委员会选举的选民限于本村居民，居民委员会选举的选民限于“本居住地区居民”，实际上是户籍在本社区的居民。2010年10月28日，第十一届全国人大常委会第十七次会议修订通过的《村民委员会组织法》，关于选民资格的第十三条增加了第三款，“户籍不在本村，在本村居住一年以上，本人申请参加选举，并且经村民会议或者村民代表会议同意参加选举的公民”。这一款涉及户籍不在本村但在本村居住一年以上人口的选举权问题。尽管“经村民会议或者村民代表会议同意”这样的限制有其局限性，但村委会选举毕竟已开始向非本地户籍居民有限度地开放了。这是积极意义的立法进步。但《城市居委会组织法》自1989年以来一直没有再修订，因此非本居住地户籍的居民还被排除在选民之外。这与城市化的要求和现代人口自由社会流动的趋势是不相适应的，需要进行相关法律条款的修订，从法律层面上确认外来常住人口的选举权和被选举权。2011年底民政部出台了《关于促进农民工融入城市社区的意见》。《意见》要求：“在本社区有合法固定住所、居住满一年以上、符合《中华人民共和国城市居民委员会组织法》选民资格条件的农民工，由本人提出申请，经社区选举委员会同意，可以参加本社区居民委员会的选举。鼓励符合条件的农民工经过民主程序担任居民委员会成员、居民小组长、居民委员会下属委员会成员、楼栋长和居民代表。”⑥其次，要借鉴村委会和城市社区创造的民主形式，探索社区新老居民参与居民自治的民主权利。依法组织居民开展自治活动是社区居委会的三大主要任务之一。选举权和被选举权虽然是新居民的重要权利，但社区居委会的选举毕竟三年才有一次。因此，除了对不称职的居委会成员启动罢免程序外，更有实际意义的是，要建立和完善民主决策、民主管理、民主监督的制度，使居民的民主权利落到实处。近年来，在基层民主政治实践中，各地城市社区和农村探索创造了许多行之有效、富有推广价值的民主形式和经验。如民主评议会、议事协调会、民主听证会的“三会”制度，村(居)务公开制度，居民论坛制度，一些社区还积极探索网上论坛、民情恳谈、社区对话等形式。要很好地借鉴这些形式，探索新老居民参与民主决策、民主管理、民主监督的新经验，以充分保障社区居民的知情权、参与权、选举权、决策权、管理权、监督权。
(四)规范社区民主议事和决策程序
社区居民委员会是社区的范围内的群众性自治组织，居民自治需要通过相应的组织形式，但不能把居民自治仅仅理解为就是社区居委会自治。这就需要有相应的组织机构作依托，并有规范的议事决策程序来保证。
居民或居民代表提议。规范社区居委会的议事程序首先需要解决的是所议之事的来源问题。中国共产党一向坚持“从群众中来，到群众中去”的群众路线，居委会作为党领导下让居民群众直接行使当家作主权利的基层群众性自治组织，有着更广泛的群众性。居民不仅常年居住和生活在社区，熟悉社区，因而对社区应议之“事”更有发言权；而且与社区存在着利益关联性，对社区应议之“事”更为关注。在社区建设和发展过程中，存在哪些需要解决的问题，又如何解决，居委会应该也必须相信群众、依靠群众，鼓励居民和居民代表以主人翁的精神找问题、提出议题和议案。议事程序从居民开始，才能保证所议之事是关涉社区建设发展和居民群众切身利益的“正事”、“实事”。
居委会与党总支(或支部)“两委”联席会议审议。社区“两委”联席会议即社区党总支(或支部)委员会与社区居民委员会联席会，一个是执政党在基层社区的代表，一个是地域性群众自治组织，二者都拥有一定的议事决策权。而通过制度化的方式形成“两委”联席会议制度，将党的领导与居民自治有机结合起来，增强了议事权威性。社区日常管理遇到的一些问题，或居民和居民代表提出的建议，“两委”联席会议讨论决定就可以了，不必事事都要提交居民(代表)会议来讨论。而对于居民和居民代表提出涉及社区建设和发展的重要事项，或社区管理和建设中出现的重大问题，则需要先由“两委”联席会议审议、讨论，并提出若干建议方案，再由居民(代表)讨论表决。
居民(代表)会议决议。居委会组织法规定：“涉及全体居民利益的重要问题，居民委员会必须提请居民会议讨论决定”。如举办公共事务和公益事业的项目，生活困难居民的认定和救助问题，等等，诸如此类的问题，涉及每户、每人的利益，必须让居民充分讨论，在沟通讨论中逐步增进共识，甚至各方作一些让步和妥协，并最后在居委会的主持下由居民会议或户代表会议经民主程序来决策。
注释：
①《彭真文选(1941—1990)》，人民出版社1991年版，第607－608页。
②陈伟东：《社区自治：自组织网络与制度设置》，中国社会科学出版社2004年版，第160页。
③丁超：《城市社区管理体制改革构想》，《中国方域：行政区划与地名》2001年第6期。
④董小燕：《公共领域与城市社区自治》，社会科学文献出版社2010年版，第58页。
⑤唐良智：《创新基层党建工作 夯实党执政的组织基础》，《求是》2011年第8期。
⑥民政部：《关于促进农民工融入城市社区的意见》［民发（2011）210号］，民政部网站，2012年1月4日。