陕南移民搬迁当前需要解决好的几个问题_冯明放

产业与科技论坛2012年第11卷第1期

陕南移民搬迁当前需要解决好的几个问题

□冯明放

【摘

要】陕南移民搬迁是陕西省委、省政府作出的一项重大决策，具有重大的社会现实意义，已经引起了全社会的广泛关注。

本文主要对陕南移民搬迁当前面临的主要问题作了分析，并结合实际，指出了解决的思路。

【关键词】移民搬迁；移民安置；陕南地区

【基金项目】本文为陕西省社会科学界2011年重大理论与现实问题研究项目（2011Z068）、陕西省社科基金项目（11EO059）、

陕西省教育厅专项科研项目（11JK0110）阶段性成果。【作者简介】冯明放（1958～），男，陕西咸阳人，陕西理工学院教授，经济与法学学院院长；研究方向：移民与产业经济学

陕南地处秦岭南麓和巴山北麓，是我国地质灾害多发地区之一。解放60多年来，陕南的汉中、安康、商洛地区几乎每隔三四年就发生一次较大规模的地质或洪涝灾害，山洪、滑坡、泥石流等经常造成人员伤亡，给人民生命财产带来严“7．18”重损失。2010年的洪水引发的泥石流更是波及面广，损失惨重。2011年7月5日略阳县泥石流又造成18人丧使陕西省委、生。陕南频发的地质灾害及难以脱贫的现状，省政府下定了移民搬迁的决心。

2010年12月7日，《陕南地区移民搬陕西省政府颁布了。规划指出：从2011年至2020年的10年迁安置总体规划》

陕南汉中、安康和商洛的28县将移民搬迁240万人，超过间，

3个地区总人口的1/4，投资总规模超过1100亿。规模历史罕见，几乎相当于三峡移民的两倍。

2011年以来，规模浩大的陕南移民搬迁工程正式启动，这是一件大快人心的事情，是陕南人民长期梦寐以求的期盼，同时也是各级政府执政为民、关注民生的具体体现。但是，如此大规模的移民搬迁工程尚有不少问题需要解决，根据笔者的调查，当前尤其要解决好如下问题。

一、认识问题

移民搬迁本身是一项庞大、艰巨而复杂的系统工程。根据世界银行的研究，迁移对移民可能产生一系列的影响，其中包括：原有的生产体系被破坏，生产性的收入来源丧失，人们被重新安置到另一个可能使他们的生产技能不能充分发挥、而且资源竞争更加激烈的环境中，乡村原有的组织结构和社会关系网被削弱，家族群体被分散，文化特征、传统势力及潜在的互相帮助作用被减弱等等。可见，移民搬迁所产生的影响是广泛而深远的。正因为如此，陕南移民搬迁首先应该解决认识问题。现在，陕南地区的一部分干部群众认为，只要资金到位，移民搬迁是再简单不过的事情，盲目乐观，对移民搬迁的复杂性和艰巨性缺乏应有的认识；而另一部分人则认为移民搬迁涉及的面太广，很多问题不好解决，因此产生畏难情绪，表现在工作上也是不作为或消极等待。以上两种倾向都不利于我们做好移民搬迁工作。我们既要让干部

不能有和群众看到移民搬迁工作和任务的艰巨性和复杂性，盲目乐观心理，同时也要也要克服畏难情绪，相信党和政府有决心、有能力做好移民搬迁工作，并确立做好此项工作的信心。

二、机构问题

陕南移民搬迁将是一个规模浩大的工程，也是今后十多必须要有强有力的领导和年甚至更长时间一项长期的任务，

一支精明强干、作风扎实、善于钻研、能打硬仗的干部队伍，才能保证这项工程的顺利完成。移民搬迁工程决策在省，组织管理在市，具体实施在县乡。因此，应成立市、县、乡镇三政府主要领导挂帅的移民搬迁工程指挥部，切实级有党委、

加强对移民搬迁工程的领导与指挥。就目前来讲，地质灾害避险移民搬迁、洪涝灾害避险移民搬迁、扶贫移民搬迁和生态移民搬迁等4个类型的移民，分别由陕西省国土资源厅、省水利厅、省扶贫办和省林业厅牵头负责，这样做并不能作为长久之策。从部门的角度看，无论是发改、扶贫、国土、水利、林业等任何一个部门都无力单独承担此项工程。因此，应成立移民工程日常管理机构，实施对移民搬迁工作的统一或将移民搬迁工程同扶贫开发工作合并，组建领导和管理，

扶贫开发与移民搬迁管理局，负责这一工程的运作管理。同时建立起一支专业运作队伍。目前正值乡镇机构改革，可以对乡镇现有干部择优培训和整编，组建一支与移民搬迁工程相适应的基层干部队伍。

三、迁入地选址问题

从移民流动的趋势看，移民一般不会向生产生活条件比原居住地（迁出地）差的地方迁移，但在中国这样一个人多地少的大国，自然条件很好的地方往往早就人满为患了，不会专等着新的移民去安居。要为众多的移民找到一个生产生活水平与原来大致相当的地方，相当不容易。陕西省国土厅称，此次搬迁将陕南三市移民安置国土空间划分为适宜安置区、适度安置区和不宜安置区。而搬迁安置移民主要集中安排在适宜安置区和适度安置区。但是，地质专家们对陕南的总体定位是：地质环境极其脆弱，以滑坡、崩塌、泥石流为主

2012.（11）.1

产业与科技论坛2012年第11卷第1期

的地质灾害隐患数量多、分布广、密度大、发生频发、危害严陕南地区约有400万人生活在距离公路5公里以重。目前，

上的山区和水库库区，因为是山区，平地很难找到。长安大陕南地区2011学地质工程研究所所长赵法锁教授分析认为，

年24万移民找到相对安全的搬迁地问题不大，解决起来相但以后可供移民的用地会越来越少，选址会越来越对容易，

困难。笔者认为，随着交通的发展和社会的开放，陕南山区群众的居住观念和习惯也要转变，过去认为陕南是“山有多，高，水有多高”因此造成了高山顶上也有人居住情况，结果导致了人口居住过于分散的局面以及少数山区群众自我封闭的居住方式和自然经济的生产方式，进而造成了生产的停滞乃至人口素质的退化。在目前生产力发展水平提高的情况下，居住方式和观念也要改变，也有了条件改变，人口只有相对集中，才能产生聚集效应，人也会变得相对聪明。此外迁入地的选择还应依据当地水文资料和灾害历史纪录，进行科学的论证，确保安全、适宜。

四、后续产业开发问题

移民搬迁的成败在于是否留得住群众，说到底就是群众来了吃什么、靠什么发展，也就是如何解决好群众的生活来源问题，让群众生活得更好、更安心，真正提升群众的生活水平。如果不能够很好解决移民家庭长期的、可持续的生计出路和收入，可能导致次生贫困人群、大批脱离土地的失业人实事求是，因地制宜，多员。后续产业的开发应从实际出发，

渠道、多形式、多方法地开展，根据当地的资源条件、经济技术条件和移民的自身条件及心态状况，真正做到宜农则农、“一刀切”，宜工则工、宜商则商，不能搞特别不能片面强调就地后靠，更不能搞那种危害生态环境，掠夺式地开荒安置移在后续产业开发上，除了要引导有条件的移民。笔者认为，

民发展二、三产业外，移民后要特别注重养殖业、果林业、茶产业、现代观光农业等劳动密集型的农产品的生产，这也正是陕南的特色产业，一方面这些产业可以有效利用本来就十分有限的土地资源，另一方面劳动密集型的农产品相对也具有较高的附加值，有利于移民的增收。最近，安康市在移民搬迁安置规划中结合新农村建设的要求，以项目为支撑，使移民搬迁规划落到了实处，目前已经初步取得了成效。紫阳县也把产业发展规划及集中居住后的收入问题，都纳入了搬迁总体规划并作为重点。他们的经验值得总结和借鉴。

五、资金来源问题

此次移民搬迁的资金缺口很大。2010年，陕南地区人口总数占全省的24%，而财政收入只占全省2．4%。经济基础差、底子薄。按照总体规划，陕南地区搬迁投资共需1109．4亿元，主要包括移民建设投资772．2亿元，基础设施投资140．9亿元，公共服务及其它投资159．4亿元，自主拆迁投资12．1亿元，以及24．8亿元的土地整理项目投资。这仅仅是计划投资，还不是最终投资。考虑到物价上涨和通货膨胀的因素，这样多的投资还是难以满足搬迁的要求，特别是移民

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自身也需要有足够的积累。陕南在灾后重建过程中，有的地并给予灾民补贴并协助其贷款，但灾民还是无方集中建房，

法迁入新居。尽管房屋售价在城市居民看来不算高，但已经丹江流域远远超过了灾民的承受能力。陕南地处汉江流域、

上游，而汉江、丹江已经作为“南水北调”水源地保护区域。“南水北调”按照国家工程的要求，对陕南地区的生态环境和水资源要实施特殊的保护措施，以确保生态环境的优良和水源的安全。陕南移民搬迁也是在这一背景下提出的一项任务，因此也具有重大的战略意义。依据生态补偿理论，陕南工程和生态环境的保移民搬迁本身就是为国家“南水北调”

护而做出贡献，也包含一定程度的牺牲，而受益者理应对其作出一定的补偿。因此，建议国家有关部门能够尽快出台支持陕南移民搬迁的政策措施，以缓解移民搬迁的资金困难以及其他方面所承受的压力。从政府来讲，也要想方设法筹集更多资金，这样移民搬迁才能落到实处。

六、移民的培训问题

教育的投资是人力资本投资中最主要的，也是最基本的部分。教育投资具有两个独特的性质。一是改进人口质量，变人口资源为人力资源甚至为人力资本；二是可获得未来最佳效益。教育投资是对人的生产性才能、技巧和其它有用的能力及知识进行投资，是人获得生存自我发展和致富能力的关键所在。因此，应加强对移民的文化教育和技能培训，以增强其就业能力、适应能力。提高移民的文化素质，

陕南移民搬迁面对的主体主要是农民，由于山区环境相对封闭，与外界交流较少，加之文化教育落后，使得山区农民在对移民教育和培训过程中，一方面，的整体素质还不够高，

要让他们充分了解国家和省上有关的移民方针政策，主动与以减少移民工作的阻力，提高移民政府及其工作人员配合，

的效果；另一方面，在移民搬迁过程中，还应当研究如何通过教育和培训特别是实用技术的培训，提高移民的综合素质和生产生活能力，使他们真正掌握一门实用技术和持家的本领，培训还应包括对移民进行必要的心理辅导，以提高其适应新环境的能力，并减少可能发生的社会冲突，这样做，从政“好心办坏事”府的角度来看，也在很大程度上可以避免局面的发生。

2012.（11）.1

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