5 财政职能

第五章财政职能

（仅限内部参考，请勿外传）

一、财政职能的含义

财政职能是指财政作为一个经济范畴所固有的客观功能。它要说明的是财政同其它经济活动或其它经济主体之间的相互关系和相互影响。而不在于罗列或说明财政做了哪些具体工作。

P33

现代政府的经济职能与市场机制的有效和失灵之间有着直接关系。马斯格雷夫(2003)对政府的经济职能做出了最具权威性的分类，将其区分为资源配置职能、收入分配职能和社会稳定职能

。

本章重点需了解：职能内涵、职能目标（评价指标）与职能实行机制和手段

2

二、财政的三大基本职能

1. 资源配置职能

P34

资源配置职能就是财政运用有限的资源形成一定的资

产结构、产业结构、技术结构、地区结构，达到优化

资源结构的目标

。

财政配置资源的特点、机制和

手段

（1）调节社会资源在政府部门和非政府部门的配置。即财政收

入占GDP 的比重。我国该比重从1978年的31.2%，降到1995年

的最低水平10 .7%，1996年开始逐步回升，2002年为18.5%

（财政收入18914亿元，GDP 102398亿元），2010年为

20.88%（财政收入8.308万亿元，GDP 39.798万亿元）。2005年底GDP 有过调整。

（2）调节资产结构。即国有资产与非国有资产的结构，国有资产内部结构。我国2001年底国有资产总量达109316.4亿元，经营性国有资产占66.9%，非经营性国有资产占33.1%；经营性国有资产中，国有工商企业占81.1%，国有金融保险企业占12.4%，国有境外企业占4%，各类国有建设基金占1.8%。

国退民进

（3）调节产业结构。即国民经济各个部门的比例结构

。

增量调节：直接调节——优化财政投资结构，保证重点建设；间接调节——税收、补贴等手段引导企业的投资方向

。

存量调节：行政手段——关、停、并、转；经济手段——兼并、联合、

重组

（4）调节技术结构。通过财政投资直接安排技术改造项目；通过财政贴息贷款鼓励企业增加技术改造投入；通过税收优惠政策（软件行业增值税税率6%、出口退税率17%，技术研发投入150％冲减应税所得）促进高新技术企业发展等

（5）调节地区结构。通过财政投资实施西气东输、西电东送、青藏铁路等重点工程，加强西部地区的基础设施建设（2002年的国债投资，东部地区占31%，中部地区占29%，西部地区占40%）；通过税收优惠政策吸引内、外资到西部投资（所得税15%的10年优惠期、耕地占用税、关税及进口增值税）；增加对西部地区的转移支付。引江济汉工程静态总投资约为61.69亿元

比重投资额

（亿元）（%）

东部地区

中部地区

西部地区[**************].223.917.9增长率（%）16.220.020.6比上年加快2001年（百分点）增长率2.93.71.313.316.319.3

2002年地区投资结构的变化（全年国有及其他经济类型投资）

2.

收入分配职能

财政对参与收入分配的各经济主体的利益关系进行调节，以达到公平分配之目的。（第二次分配或第二种力

量）

（1）财政参与初次分配（以间接税为主要工具，属功能性收入分配，重效率）和再分配（以直接税和财政支出为工具，属规模性收入分配，重公平）

P37

（2）收入分配的目标：经济公平与社会

公平

（3）财政收入分配职能的层次、机制与手段

收入分配职能P36

功能收入分配——要素分配——经济公平收入分配规模收入分配劳动收入社会公平初次分配——商品税经济

公平

目

标

社会

公平

财政分配再分配所得税、财产税财政支出

收入分配职能的进一步说明

–政府的分配职能旨在实现收入在全社会范围内的公平分配。–尽管人们对公平的理解存在分歧，但在现实中，对于政府应该行使分配职能以促进社会公平这一点，却有着广泛的共识。人们普遍同意，对于社会所公认的处境悲惨或不利的群体应施以援助。这些群体包括收入在贫困线以下的人或家庭，残疾人，抚养儿童的单亲或残疾人家庭，贫病交加者，失业者，老年人，等等。–很少有人会怀疑，这些群体的福利状况的改进，会使整个社会的收入分配状况更加公平。

–在实现分配公平方面，可供政府选择的政策机制、手段主要有三类：税收、财政支出和政府管制。

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关于税收手段

–通过税收，政府可以在相当大的范围内实现对收入的调节。最重要的税收工具是累进所得税，通过对高收入者课征较高的税来缩小收入差距。–有两种方案值得一提：一是税收支出，二是负所得税。–税收支出（tax expenditure）。税收减免扣除，即政府该征税而未征的部分，相当于政府对这些纳税人的一种支出，政府可以借此实现一定的再分配目的，但这一方案存在较大争议。

–负所得税（negative income tax）指确定一个最低的收入额（如240元/月）和一个适当的税率，对那些收入较低的人给予补助，补助额随所挣得收入的增加而减少。计算负所得税的公式：

S =Y 0−tY

其中，S 为负所得税额，Y 0为规定的最低收入额，t 为税率，Y 为所挣得的收入。可以看出，当所挣得的收入超过一定数额之后，负所得税则转变为正所得税。

–实施分配职能的税收工具还包括对奢侈品征税，遗产和赠与税，等等。9

负所得

税

负所得税是政府对于低收入者，按照其实际收入与维持一定社会生活水平需要的差额，运用税收形式，依率计算给予低收入者补助的一种方法。其计算公式是：负所得税＝收入保障数－（个人实际收入×负所得税率）；个人可支配收入＝个人实际收入＋负所得税460低保标

准

负所得税是货币学派的主要代表人物弗里德曼提出的用以代替现行的对低收入者补助制度的一种方案。这一思路实际上是试图将现行的所得税的累进税率结构进一步扩展到最低的收入阶层去。通过负所得税对那些纳税所得低于某一标准的人提供补助，补助的依据是被补助人的收入水平，补助的程度取决于被补助人的所得低到何种程度，补助的数额会随着其收入的增加而逐步减少。供给学派认为，实行负所得税可以通过收入或享受上的差别来鼓励低收入者的工作积极性。尽管负所得税方案引起了许多经济学家的重视，但从未付诸实施。个人可支配收入＝收入保障数＋个人实际收入（1 －负所得税率

）考虑一个贫困家庭的收入，在1999年是6000美元。根据负所得税的办法，这个家庭可能先得到8000美元的基本津贴，然后再为其所有额外收入交纳1/3的税收。因此，该家庭的可支配收入就是：8000+2/3*6000=12000美元。正如高收入者能够保持其所赚的钱中的大部分一样，如果贫穷家庭的某个家庭成员获得了一份工作的话也可以保留其收入的大部分。

关于财政支出

–首先是社会救助性质的转移支出。主要是向那些处境不利的人们提供现金和实物救济，以保证人们能够获得起码的生活保障，维持起码的体面和尊严。

–其次是社会保险性质的转移支出。主要包括对退休养老，医疗保健和失业等多种事件进行保险性兑付，强制所有人参加全社会范围内的保险计划，以克服私人保险在这些方面的不足，当事件发生时为全体社会成员提供补偿性支付。

–第三是通过一些公共支出项目间接影响收入分配格局。比如，假如政府投资于某一公共项目，该项目的从业者就可以获得更多的报酬；再如，政府加大教育支出，实行高水平的义务教育，将有助于提高低收入阶层的挣钱能力，从而可以在事前改变影响收入分配的因素，而不仅仅是等发现穷人收人太少了再进行事后的调节。

11

关于政府管制

–除税收和财政支出外，政府还可以对市场机制进行直接干预，典1.

2.

3.

4. 型的例子有：规定企业必须向雇员支付最低工资；实施旨在使穷人受惠的其他价格管制政策，比如对生活必需的消费品实行价格上限，实行房租管制等；规定同工同酬，不得对特定的群体（如妇女）实行工资歧视，等等；

新版劳动合同法。

12

实现收入分配职能的其它

机制和手段划清市场分配与财政分配的界限和范围。（尊重市场对资源配置的基础性作用，做大蛋糕）市场分配——企业利润、企业职工工资、农民个人收入、租金收入、财产收入、股息收入等；财政分配——公务员及事业单位职工工资、社会福利、社会保障、医疗保险

。规范公务员及事业单位职工的工资制度。实现福利收入工资化、工资货币化

。

加强

税收调节。

通过转移支出保障低收入者得到维持起码的生活水平和福利水平。

P37－38

3. 经济稳定与发展职能

职能目标：充分就业、物价稳定、经济增长、国际收支平衡财政实现该职能的机制与手段：P38

n通过调节社会总供给与社会总需求的平衡，来实现经济稳定的目标。财政平衡是社会总量平衡的组成部分，财政通过“相机抉择”的反周期的财政政策，实现总量平衡。

n通过“自动稳定”的财政制度安排调节总量平衡，以实现经济的稳定和适度发展。累进的个人所得税制度；失业救济等。

n通过投资、补贴、税收等手段加快农业、能源、交通运输、邮电通讯等公共设施的发展，消除经济增长中的“瓶颈”制约，加快产业结构的调整，保证国民经济稳定和高速的最优结合。

n财政应保证社会公共需要，为经济和社会发展提供和平与安定的社会环境、生态环境、社会保障制度，促进社会经济生活质量的提高。

财政手段调控经济

–自由市场运作的结果，经常使一国经济处于景气与萧条相互更替的周期性波动之中。

–宏观经济运行的不稳定，基本成因在于市场经济中的无数企业和家庭的市场交换行为所形成的总需求与总供给的失衡。

–为此，需要由政府采取相应的工具或手段，调整社会的供求水平，实现供求总量的平衡。而财政政策和货币政策是国家干预宏观经济的两种最为常用的手段。

–财政政策是指政府为实现宏观经济政策目标而对政府支出、税收和公债水平等做出的决策。

–货币政策是指政府根据既定的政策目标，通过中央银行对货币的供给进行管理，从而影响经济运行的决策。

–财政政策的运用，是财政履行调控经济职能的具体表现。15

财政政策的主要工具

–改变政府购买的数量

1. 经济萧条时，政府可以扩大对商品和劳务的购买，如增加国防支2.

–

1.

2.

–1. 2. 出，修建高等级公路，建立新的福利设施等，刺激经济增长，创造更多的就业机会。在经济过热时，政府可以减少对商品和劳务的购买数量，如推迟某些军事科研项目，压缩或缓建一些公共工程项目，以减少总需求，缓和通货膨胀压力。改变政府转移支付的数量在经济萧条时期，政府可以提高对退伍军人、失业人员和退休人员的各类补助，或者增加对农产品的补贴，以扩大财政支出，提高私人消费水平，从而扩大总需求。在经济繁荣时期，政府可以压缩用于福利、补贴等方面的支出，或者延长补贴支付的时间，以减少总需求，降低通货膨胀率。调整税率经济萧条时，政府可以减少税种或降低税率，刺激总需求。经济过热时，暂时提高税率，或者临时增加一些特别税种。

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自动稳定器

1、自动变动的税收：个人与公司所得税

n萧条→个人与公司收入下降→符合纳税标准的主体自动减少、税率自动下降→政府税收自动下降→消费↑、投资↑→AD

↑

2、政府转移支付：

n萧条→失业人数↑→符合领取救济标准的人数↑→Transfer payment ↑→Personal disposable income↑→C ↑→AD

↑

3、农产品价格维持制度

w萧条，农产品价格↓→政府收购→农场主收入↑→C 、I ↑

w繁荣，农产品价格↑→政府抛售→农产品价格↓避免经济过热w案例：（美国）牛奶和牛奶制品行业很大，而且在经济上和政治上十分重要。政府要制定牛奶的健康标准，并对牛奶及奶制品的生产和销售过程进行必要的干预。农业部的商品信贷公司是法律规定的购买多余奶制品以保持政府控制的保护价格（价格下限）的单位，它堆积了大量的黄油、奶酪以及无脂干牛奶----大约是每年消费量的10%。比如可确定价格下限为每磅13美分。

经济扩张期生产规模扩大就业增加收入上升

遏制总需求扩张税收增加，转移支付减少可支配收入上升减缓

经济紧缩期生产规模缩小就业下降收入减少

缓和经济紧缩税收下降，转移支付增加可支配收入下降减缓

在这两类自动稳定器中，税收自动变化所起到的缓和经济的作用较大，特别是在实行累进税的情况下，税收的增长（下降）率，超过收入的增长（下降）率。假设T=tY(T、t 、Y 分别表示税收收入、税率和收入）。两边取对数，并求全微分可得到△T/T= △Y/Y+ △t/t，可见，税收的增长率等于收入的增长率再加上累进税税率的增长率。在经济扩张期，累进税税率的增长率大于零，因而税收增长率收入增长率。