学校要有章可循

作者：陈立鹏

中小学管理 1998年01期

　　当前，在深入推进我国依法治教进程中，学校章程日渐成为教育界和法学界共同关心的重要问题。本文不揣冒昧，对此问题作一初步探讨，权作抛砖引玉。

　　什么是学校章程

　　1.学校章程的涵义及内容

　　学校章程是指为保证学校正常运行，主要就办学宗旨、内部管理体制及财务活动等重大的基本的问题做出全面规范而形成的自律性基本文件。学校章程是学校自主管理、自律及政府监督管理的基本依据。一般说来，学校章程应包括以下内容：学校名称、办学宗旨、主要任务、教育教学形式、内部管理体制（包括决策机构、执行机构、监督机构、咨询机构、反馈机构等）、财务和人事管理制度、举办者及其权利义务、章程的修改程序以及其他必要事项。

　　关于其内容，我国法律尚无具体规定。在这方面，国外的做法值得借鉴。

　　《〈日本学校教育法〉施行规则》规定，学校章程至少必须记载下列事项：“一、有关修业年限、学年、学期和停止授课日（以下称‘停课日’）的事项。二、有关部、科和课程的组织事项。三、有关教育课程和授课日时数的事项。四、有关学习的评价和课程修完的认定的事项。五、有关学生定额和职员组织的事项。六、有关入学、退学、转学、休学和毕业的事项。七、有关学费、入学费及其他费用征收的事项。八、有关赏罚的事项。九、有关宿舍的事项”等。

　　《俄罗斯联邦教育法》（1992年7月10日批准）规定， 教育机构章程中必须注明“名称、地点（法律上的真实地址）”；“教育机构创办人”；“教育机构的组织——法律形式”；“教育过程的目标，所实施的教育大纲的类型”；“组织教育过程的主要特点〈其中包括：（1 ）教育和教学所使用的语言，（2）招生办法，（3）每个教学阶段的学习期限，（4）学生除名的程序和理由，（5）学生中期鉴定的评价方法、评价形成和程序，（6）学生的学习制度，（7）是否提供教育服务，以及提供教育服务的办法，（8）教育机构、 学生或学生家长之间关系的规定和确立程序〉”；“教育机构财务、经营活动的内容〈其中包括：（1）使创办人确认归教育机构所有的各种财产，（2）为教育机构开展工作拨发经费并提供物质技术保证，（3 ）为教育机构开辟财源并设法集资，（4）从事企业的活动〉”； “教育机构的管理程序〈其中包括：（1）创办人的权限，（2）教育管理机关的组建结构和组建程序，以及它们的权限和开展工作的办法，（3 ）教育机构人员的配备程序和支付劳动报酬的议定程序，（4）教育机构章程的修改程序，（5）教育机构的改组和撤消程序〉”；“教育过程参加者的权利和义务”；“旨在规定教育机构活动细则的局部性决定（命令、指示等）目录”。

　　2.学校章程与学校一般规章制度的关系

　　学校章程与学校一般规章制度既相联系，又有区别。

　　（1）联系。学校章程与学校一般规章制度， 都是学校依据法律法规的规定以及主管行政部门的授权或在其办学自主权范围内制定的学校管理规范。学校章程是制定学校一般规章制度的基础，学校章程的制定和完善可以指导和推进学校一般规章制度的发展；学校一般章制度是学校章程的具体化和补充，学校一般规章制度的制定和完善可以促进学校章程的发展和完善。

　　（2）区别。如前所述， 学校章程主要是就学校重大的基本的问题做出全面规范，因而它是学校全局性、纲领性的文件，是学校的“小宪法”，在学校内部管理规章体系中处于“母法”层次。学校一般规章制度仅对学校的局部问题或局部问题的某一方面做出规范，如学校的教育教学制度、校园管理制度等。相对于学校章程而言，学校一般规章制度为“下位法”，它们的效力低于学校章程，其规定的内容不能与学校章程相抵触。另外，学校章程经学校制定后，需报主管教育行政部门核准；而学校一般规章制度则无此程序，由学校在不违背教育法规的前提下自行制定。

　　为什么学校必须具备章程

　　《中华人民共和国教育法》第26条明确规定，设立学校及其他教育机构，必须具备“章程”等基本条件。《关于实施〈中华人民共和国教育法〉若干问题的意见》进一步强调，“各级各类学校及其他教育机构，原则上应实行‘一校一章’。《教育法》施行前依法设立的学校及其他教育机构，凡未制定章程的，应当逐步制定和完善学校的章程，报主管教育行政部门核准。”1996年3月9日国家教委制定的《小学管理规程》针对小学的情况再次指出，“小学应根据《中华人民共和国教育法》和本规程的规定，结合本校实际情况制定本校章程。”那么，为什么学校必须具备章程？

　　1.是现代教育发展的需要

　　现代教育不仅仅指技术手段的现代化，而且更重要的是指教育工作的法制化。制定学校章程，依据章程规范学校管理，是教育工作法制化的要求，也是当今国际教育发展的必然产物。《俄罗斯联邦教育法》有44处之多提及教育机构的章程，其第33条明确规定，创办人创办教育机构，应提交“教育机构的章程”等文件。《〈日本学校教育法〉施行规则》规定，关于学校设置的许可申请或申报，许可申请书或申报书必须分别附加记载“校章”等事项的文件；关于设置分校许可的申请或申报，许可申请书或申报书必须分别附加记载“校章的变更事项”等文件。《法国高等教育方向法》（1968年11月12日第68—978号法律）第11 条规定，“公立科学文化性机构及其所属教学与科研单位，依据本法及其实施法令的规定，确定各自的章程”。“章程方面的决定，须由理事会成员2／3多数通过”。

　　2.是对学校加强监督、管理的需要

　　从国外情况看，学校章程是政府对学校实施监督、管理的重要依据。如《俄罗斯联邦教育法》规定，“教育管理机关应对其下属教育机构实施监督，教育机构如果违反俄罗斯联邦教育法令或教育机构的章程，国家教育管理机关有权在法院做出判决之前下令制止上述行为”。规定“教育机构注册机关因该教育机构不能完成章程规定的任务而有权做出撤消该教育机构的决定”等。我国教育法规定，学校及其他教育机构要“按照章程自主管理”，“依法接受监督”。这样，教育法就确立了章程的法律地位，而且学校是否按照章程办学，就成为了我国政府及社会监督、管理学校的基本依据。试想，随着社会主义市场经济的发展，政府管理职能的转变（即由对学校的直接管理为主变为间接管理为主，由具体管理为主变为宏观管理为主），如果学校没有章程，政府及社会对学校的监督、管理将会有随意性和盲目性，学校的办学自主权也不可能真正得到落实。

　　3.是学校自主管理、自我发展的需要

　　学校章程是学校自主管理、自我发展的基本依据。《俄罗斯联邦教育法》规定，“教育机构在俄罗斯法令和教育机构章程范围内自行实施教育过程”，“自教育机构注册之日起，教育机构的法人就有权从事章程规定的为准备教学工作而进行的财务活动”。我国教育法也明确规定了学校及其他教育机构“按照章程自主管理”的权利。学校及其他教育机构依据本机构的章程，可以制定具体的管理规章和发展规划，自主地做出管理决策，并建立完善自身的管理系统，组织实施管理活动，不必事无巨细地请示主管部门或举办者。这里需指出的是，学校不得借口自己享有按照章程自主管理的权利而拒绝、阻挠学校主管部门依法进行的监督、检查、评估、指导，学校主管部门也不能超越权限非法干涉学校的内部事务。目前，我国许多学校尚未制定章程，没有通过章程将学校重大问题明确和规范下来，因而工作中存在着较大的随意性，这极不利于学校的自主办学和自我发展。为此，学校应根据教育法等法律法规的要求尽快制定或完善本校章程，真正按照章程确定的原则和规范自主进行内部管理。

　　怎样制订学校章程

　　要制订出科学有效的学校章程，首先必须对学校章程的制订依据、原则、程序等有一个基本的认识。

　　1.制订学校章程的主要依据

　　制订学校章程的主要依据包括客观依据和法律依据两个方面。客观依据是指学校客观实际，包括学校各方面的实际情况。各学校情况不同，制订出的学校章程也就不可能一样。如学校章程中有关学校领导体制的内容，因各学校实行的体制不同（有的为校长负责制、有的为党委领导下的校长负责制、有的为董事会负责制等）而不一样。法律依据，当前主要包括全国人大及其常委会制定的教育法、义务教育法、职业教育法、教师法和学位条例等法律，国务院制定的教师资格条例、教学成果奖励条例、普通高等学校设置条例、学校体育工作条例、学校卫生工作条例等法规；国家教育行政部门制定的小学管理规程等规章，以及地方权力机关和行政机关、民族自治地方立法机关制定的有关教育的地方性法规、自治法规及规章等。

　　2.制订学校章程的基本原则

　　学校章程的制订必须遵循下述原则：

　　第一，必须符合法律法规及规章的规定，不得与法律法规和规章以及其他具有法律效力的规范性文件相抵触。如法律规定学校应当遵照国家有关规定收取费用并公开收费项目，学校章程就不能规定本校收费标准不得公开。

　　第二，不能越权，不能超越本校的职权或被授权范围，把本来应由法律法规规定的内容规定在章程中。如学校章程不能对政府、有关行政部门和非本校人员等提出义务或禁止性要求。

　　第三，要将原则性与可操作性相结合。学校章程作为学校的“小宪法”，须对学校重大的基本的问题做出原则的规定，而对于学校某一方面的工作以及许多具体问题不可能也没有必要做出具体规定。对于这些局部性问题，须通过制订其他管理规章来加以规范，并形成完备的学校内部管理规章体系。同时，学校章程的法律地位也要求其必须有较强的可操作性，以便政府监督调控和学校自主管理的正常运行。

　　第四，要从本校实际出发。制订学校章程必须从学校的实际情况出发，而不能脱离本校现实的办学条件和特点、生搬硬套别的学校的经验。当然不容否认，同一类学校由于具有诸多共同的特性，决定了其学校章程的基本内容是大致相同的。

　　3.制订学校章程的程序

　　在我国，学校章程的制订程序一般为：（1 ）由学校成立专门的起草工作小组，负责章程的调研起草工作；（2 ）起草工作小组在深入调查研究及广泛征求有关部门和专家学者的意见后，完成学校章程草案；（3）在起草工作小组反复修改的基础上， 将章程草案提交学校教职工代表大会修改、讨论；（4）在充分汲取教职工代表大会意见后， 交由学校决策机构（校长办公会、校务委员会或党组织、董事会）审议通过；（5）经学校决策机构审议通过后， 将学校章程报送学校的主管教育行政部门核准。经主管部门审核批准后，学校章程制订程序也就宣告结束。此时的章程，也就具有了法律上确立的地位。

　　外界形势的变化以及学校自身的改革和发展，对学校章程将不断提出修改要求。学校章程的修改程序为，由学校提出章程中需修改的事项，经学校决策机构审议通过后，报主管的教育行政部门核准。

作者介绍：陈立鹏 国家高级教育行政学院