当前我国推进行政决策民主化存在的问题与对策_王承云

2003年10月第10卷第5期成都行政学院学报

Institute of PublicAdministrationJournalofChengduVol.2003

Vol.10.No.5

当前我国推进行政决策民主化

存在的问题与对策

王承云

(成都行政学院,四川成都 611130)

摘要:当前在推进行政决策民主化的过程中还存在一些不容忽视的问题,主要有三个方面:一是行政决策体制不健全;二是行政决策领导者素质不适应;三是行政决策监督机制滞后。针对存在的这些问题提出了相应的对策。

关键词:行政决策;民主化;对策

中图分类号:C934 文献标识码:A 文章编号:1008)5947(2003)05)0017)03

一、当前我国行政决策民主化推进中存在的问题

(一)行政决策体制不健全制约了决策民主化的水平一个完善的行政决策体制一般应由相互联系和制约的三个部分即决策的中枢系统、咨询系统和信息系统构成,只有这三个系统密切配合,协调一致,充分发挥各自的作用,才能从组织上保证广大人民群众参与行政决策,保证专家学者在行政决策中充分发挥作用,有利于行政决策的民主化。目前,我国在行政决策中虽然建立了中枢系统、咨询系统和信息系统,但由于这些系统建立的时间不长,在决策的运作过程中还很不规范,因而在履行职责和发挥职能作用等方面还存在一些问题。

1.中枢系统存在的问题。当前,行政决策中枢系统存在的问题:一是党政不分导致行政中枢系统行政决策权大受掣肘。二是职责不明确,决策失误造成的损失往往大事化小,以/交学费0而敷衍了事。三是长官意志、个人独断、盲目拍板的现象仍然存在。

2.咨询系统存在的问题。一是相当一部分行政领导对研究咨询机构重视不够。主要原因在于这部分领导没有认识到咨询系统的工作是行政决策民主化、科学化不可缺少的因素,现代行政决策离不开行政咨询。因而这部分领导对行政决策咨询系统/外脑0组织的利用,仍表现出极大的主观随意性。二是决策研究工作缺乏独立性。近几年来,人们一直呼吁保障行政决策咨询工作的独立性,呼吁/领导同志要允许政研人员唱对台戏。允许他们提出不同意见0等等。但行政管理的实践往往将这些善良的愿望击碎。/奉命论证0、/御用咨询0仍然是我国行政咨询工作中存在的突出问题。我们的政策研究机构,多为政府及其职能部门内部的咨询参谋组织,缺乏应有的独立性。失去了组织上的独立性,那么研究人员的工作独立性与研究成果处理的独立性也就无从谈起了。三是决策研究中/智力空投0现象较为严重。主要表现为刊物多,方案多,进入领导决策层的少;讨论多,议论多,低水平的重复多;战术研究多,战略研究少;谈主义的多,研究问题的少,许多研究成果崇尚空谈,不务实际,利用价值 [收稿日期]2003-09-02

[作者简介]王承云(1962)),男,四川大竹人,5成都行政学院学报6副编审。

不大。

3.信息系统存在的问题。

我国政府系统的信息工作起步较晚,科学化、现代化水平不高,东、中、西部地区发展很不平衡。已建立的行政信息系统也还存在不少问题,主要表现在行政信息网络系统不健全,覆盖面比较狭窄,特别是作为行政决策依据的政务信息,存在一般信息过多过滥,适用信息偏少,时效性差等问题,不利于迅速、有效地做出行政决策,不利于政府部门与社会各界进行广泛的信息反馈与交流,制约了行政决策民主化的进程。

(二)行政决策程序不完善影响了决策民主化的效率决策程序是指任何决策过程所经历的基本步骤或基本阶段。现代决策理论奠基者美国西蒙教授认为,决策过程包含四个阶段:第一阶段是探查环境,寻求决策条件,称为/情报活动0,即捕捉信息的阶段;第二阶段是分析和制定可能采取的行动方案,称为/设计活动0;第三阶段是从可资利用的方案中选出一个特别行政方案,称为/抉择活动0;第四阶段是对过去的抉择进行评价,称为/审查活动0。西蒙对决策过程基本程序的描述是科学的。近年来,我国行政决策中出现的令人可喜的改进,在一定程度上是以这种理论为依据的。但是,由于决策的技术手段落后,以及相当一部分行政决策者的现代科学的决策观念(如集体决策)还未真正确立等因素,因而我们的行政决策程序还显得很不完善。

1.情报信息的收集形式不足。一方面我们往往是消极被动地去接触到某个问题,未能积极地去捕捉信息,从而缺少科学的预测;另一方面即使是通过主动探查获得信息,但由于情报资料库不健全,信息反馈渠道不畅通,加之部门统计资料数据的虚假(如我们的报刊上经常披露的/官出数字0等情况),使获得的信息不全面、不及时、不准确,给决策方案的设计带来许多困难。

2.在/设计活动0阶段对/外脑0重视利用不够。现代行政决策方案的拟定工作是在决策者的组织和控制下,由咨询系统即/外脑0承担的。但因一些行政决策者对/外脑0在决

策中的重要性认识不够,即没有认识到现代行政决策离不开行政咨询,他们仍喜欢搞/先决策后论证0一类事情,或对决策研究者先施加思想影响,造成研究者迎合决策者/口味0的局面。

3.多方案择优的自觉性差。在多方案择优的过程中由于涉及的面很多,处理的信息庞杂,数学方法尤其是电子计算机的运用非常重要。当然,决策是一项复杂的系统工程,在多数情况下人们是兼用经验、直观、数学分析和实验等手段来决策的。我们的问题正在于或者因为提不出一批可供选择的方案,而不可能有真正的/抉择0;或者即使提出一批方案又不进行精确的定量分析和科学筛选而找不到真正令人满意的方案。

4.对中选方案缺乏科学的审查。所谓审查,就是根据科学化、民主化、法治化的原则,对行政决策方案进行实事求是的评价和检查。然而在很多情况下,我们的所谓/审查0仅仅简化为上级领导的点头称许。

(三)行政决策主体素质不适应制约了决策民主化的扩展

当前在我国行政决策中决策者背离民主、科学决策的现象还相当多,一拍脑袋、二拍胸脯、三拍屁股的所谓/三拍决策0时有所闻。决策者素养不高的主要表现形式是:1.主观武断。有的决策者缺乏党性修养和民主作风,缺乏对他人的尊重,以/长者0自居,在班子内部唯我独尊,个人说了算,随便表态便成了/金口玉言0/句句是真理0。经他拍板的事,不管正确与否谁也不能推翻,只能照/旨0去做。2.创新乏力。有的决策者在一处工作时间长了,人地熟悉,不思进取,不愿创新,习惯于按常规办,听不进不同意见。在作新的决策前不下基层实地调查,往往采取/车到山前必有路0的工作方法,凭自己掌握的老情况、老经验办事,在决策中照抄照搬,蛮干硬套。3.不负责任。有的决策者工作无长远打算,决策上搞短期行为。还有的在决策上/心中无数0点子多,情况不明决心大,一旦出现决策失误,就以/交学费0的名义搪塞了事。4.看风使舵。有的决策者在决策上凭风向,看上级领导眼色行事,对上唯唯诺诺,百依百顺;对下专横跋扈。专会倾听上级领导的弦外之音,领会言外之意,上面刮什么风,下面掀什么浪,奉行的是/上级拍板、我坚决照办0,而不管正确与否,不管是否符合本地实际,不管是否体现了人民群众的根本利益。

(四)行政决策监督机制滞后削弱决策民主化的效力我国对行政决策的监督既有行政的内部监督,又有行政的外部监督;既有自上而下的监督,又有自下而上的监督;既有专门机关的监督,又有广泛的社会监督,从而形成了一套颇具特色的行政决策监督机制。这些监督机制各司其职,在我国的行政决策监督中发挥了积极作用。然而,监督不力的现象仍相当严重。从表层上考察,目前对行政决策监督乏力的主要表现,一是监督滞后。我们对决策的监督往往是问题出现以后,或等问题成堆才进行监督,很少有事前和事中监督。同时对事前、事中的监督又显得办法不多,从而导致监督滞后。二是监督缺位。许多形式的决策监督只是徒有虚名而已,未能发挥其实际效力。三是监督缺威。在许多形式的决策监督中,因缺少必要的法制保障和对权力的有效监督,使许多形式的监督没有发挥它应有的作用。

上述制约因素的存在,严重影响了我国行政决策民主化的进程,阻碍了政治体制改革的进一步深化,也遏制了政府职能的充分发挥。在我国由社会主义计划经济迈向社会主义市场经济的重大转折时期,要提高政府的行政效率和决策水平,必须正视这些困难和问题,采取切实有力的措施加以

克服和解决,以使我国行政决策民主化的实现有一个真正意义上的推进。

二、实现行政决策民主化的有效途径(一)建立合理的民主参与行政决策体系

现代的行政决策体系,随着社会主义市场经济发展变化而发展变化,一般包括有中枢系统、咨询系统和信息系统,其间无不包含有民主的参与。

第一,决策中枢系统领导者们的观念要民主化。我国经历了很长的封建社会,在这一社会,政治权力高度集中于独裁者一身,决策完全由君主及少数幕僚个人做出。在这样的条件下,人们自然会形成这样的观念,决策只能由少数有权的个人做出,谁的权大,谁做的决策就正确。这种错误的观念对我们今天的影响依然存在。这主要表现在:一方面有些决策者在制定决策时很少想到让群众参与决策,认为决策主要是政府的事;另一方面,有些群众也缺乏自觉参与决策的观念,认为决策于己无关,自己所要做的就是执行决策。这种错误的观念必然阻碍决策民主化的实现。因此,要在我国实现行政决策的民主化,就必须从根本上改变这种决策不民主的思想观念和传统心理。同时,树立起决策民主化的新观念和新思想。美国著名管理学家杜拉克说过/决策的第一条原则是,没有反对意见,不能进行决策。0因此,强化决策者的民主意识,做到民主决策,一方面要体现人民群众的积极参与,另一方面决策要代表和体现人民群众的意愿和要求,使决策由个人行为变为有民主基础的集体行为。

第二,决策咨询系统应以民主的群体智能为基础。首先要明确调研部门的职能作用,各级政府调研部门主要任务应当是加强宏观性、全局性问题的研究,为决策提供参谋咨询服务。其次借鉴国外建立/脑库0、/思想库0的做法,成立顾问机构,聘请社会各界具有真才实学的专家、学者担任顾问,帮助解决行政管理中的重大问题。同时,大力扶持发展民间咨询组织,积极鼓励他们参政议政,为政府重大决策出谋划策。再次决策者要正确处理与智囊人员的关系,既要发扬民主作风,尊重知识、尊重人才,又要有博采众长的能力和当机立断的/拍板0本领,切忌人云亦云。

第三,行政决策信息系统要为决策核心系统和咨询系统提供有关决策问题、决策目标翔实的信息资料,必须依据众多的信息源,不应成为决策核心系统的附庸,而应独立民主地进行工作。现代信息技术的基础是集合众多的可能性,从而一起联合众多装置,最后造成某种最佳协同效应。为此,我们首先要大力扶持信息产业、兴建一批全国性、区域性的信息库、信息研究中心。规范操作规程,健全工作制度,形成一个快捷、高效、灵敏的信息运行机制和一个多层次、全方位的信息网络系统。其次要提高信息管理人员的素质,增加对信息价值的辨识和整合能力。再次要加大对信息设施投资力度,搞好/硬件0建设。这样才能迅速大量地收集存储、处理、传递情报和数据,从而构成了我国各级各类决策信息机构工作的内容,充分体现了决策体系的民主化意识。

(二)健全体现民主的行政决策制度

民主与制度是相辅相成的,决策体系民主化是决策制度的前提和基础,决策制度是决策体系民主化的确认和保障。这是因为,只有充分发扬民主,才能促使行政决策体系的合理化、公开化,而完善决策法制,也就能更好地体现人民大众的民主化决策。为此,健全体现民主化的行政决策制度,至少应包括以下几个方面:一是决策体制的合理化。决策中之所以会出现主观主义和独断专行的家长作风,关键就在于民主制度的不完善,而制度不完善的集中表现就在于决策体制的不合理。因此,实现决策的民主化还必须做到决策体制的

合理化。第一,进行决策体制的改革,实行党政分开。根据政治体制改革方针的要求,实行党政分开,处理好党和政府的关系就是要党委管好大政方针,实现政治上的领导;政府要明确自己的行政职能,担负起管理国家公共事务的责任。这样,才能使政府根据其管理职能和公共事务的特点,制定出正确的行政决策。第二,加强人民群众参政议政和参与决策的权力。行政决策的一个突出特征就是反映和代表人民的利益。因此,政府机关及行政人员必须努力转变观念,深刻认清人民群众参政议政和参与决策的意义所在,努力拓宽人民群众参政议政的渠道、途径,健全人民群众参与决策的体制,使行政决策真正反映和代表人民的利益,促进决策体制的合理化。二是行政决策的公开化。行政决策公开化是科学决策的必由之路,是为大众所认同、接受并付诸实践的重要前提。通过调查研究,按照一定的民主程序集中民智,制定科学合理的行政决策。正如江泽民同志在十五大报告中指出的,要/逐步形成深入了解民情、充分反映民意、广泛集中民智的决策机制,推进决策科学化、民主化,提高决策水平和工作效率。0行政决策公开化也是民主化的体现。它不仅要求行政决策过程公开,从行政决策方案的制定、论证、修改到审定,都要为公众开辟方便有效的渠道,充分听取社会各方面的意见。利用公众传媒进行广泛宣传,真正做到政务公开,保障人民群众的知情权,以便组织实施。决策公开化制度,从根本上排除了对决策的神秘化,从而具有更广泛的民主的研究和讨论。对一个方案的决策,应该建立在多方案选择的基础上。要提倡/百花齐放0,只有这样才能达到提供更多更好方案的目的,从而使决策方案的选择范围更加扩大,为决策者作出最满意最有效的决策提供可能。三是决策研究的公开化。为了实现决策的民主化,必须实行决策研究的公开化:第一,要提倡百花齐放。只有提倡百花齐放,才能达到提供更好更多方案的目的,从而使政府在决策方案的选择上数量增多、范围扩大。第二,要提倡百家争鸣。只有提倡百家争鸣,才能做到对各种方案的分析比较,优中选优,从而为政府做出满意的决策提供最大的可能性。四是决策的法制化。决策的法制化既是决策体制合理化的重要保证,也是决策研究公开化的一个重要条件。因为,没有健全的法制,好的决策体制也会被破坏,仍然会出现独断专行的家长作风和官僚主义。还因为,没有健全的法制来保障,虽然允许决策公开研究,人们也不能很好地研究。即使有好的意见,也不能放心公开地表明出来使决策仍然是小范围的活动。因此实现决策的民主化,必须实现决策的法制化。要用法律条文规定社会各部分在决策中的地位、作用以及应有的责任,使决策从制定到完成,形成一整套的法律制度和法律保障。只有这样,才能使决策在制定中消除个人独断专行的家长作风和官僚主义,变决策中的一言堂为群言堂,促使行政决策真正实现民主化。

(三)真正实现行政决策程序化。

行政决策的程序化,也就是按照行政决策过程的内在规律,将行政决策过程划分为若干阶段,这些循序渐进的阶段就是行政决策的程序。虽然各个不同层次的行政决策,由于所要解决的问题和面对的条件各不相同,在决策程序与步骤上也存在一定的差异,但一个科学完整的行政决策程序仍会遵循一般决策过程的基本步骤。著名学者赫伯特#A#西蒙曾对决策程序给予了经典的划分,即:找出制定决策的理由;找出可能的行动方案;在诸行动方案中进行抉择;对进行的抉择进行评价等四阶段。第一阶段为前提,第二阶段为基础,第三阶段为关键,第四阶段为完善。当前,我国行政决策

程序的基本步骤为:调查研究、提出问题;系统分析、确定目标;收集信息、科学预测;拟定方案、采取对策,进行试点、检验决策;实施决策、控制反馈。在决策的每个阶段上,科学都发挥着重要的作用。正在实施中的长江三峡工程的决策过程,正是完整地按科学的决策程序完成的。

(四)努力提高行政决策领导者的决策素质

行政决策领导者作为决策系统主观能力的体现者,其决策素质是关系到决策成败的关键。因此要实现行政决策民主化,必须培养和造就一批政治上合格业务上过硬,有原则有活力,富于创新开拓进取的高素质的行政决策领导者。具体来说,行政决策领导者必须知识广博、专业精通、思想敏锐、多谋善断、见解独到、开明豁达,否则,就难以有科学决策的判断和选择,更不可能有科学合理的行政决策产生;智囊团必须以高智能结构为基础,否则,就难以有综合创新的思维能力,更无法掌握和运用现代决策技术和方法,向行政决策领导者提供具有科学依据的决策预选方案;信言息工作人员必须政治思想好、文化科学知识广、专业技术精,否则,就不可能及时、准确地向智囊团和行政决策领导者提供多方面的、经过周密调查、加工分析和认真整理的有关信息,作为行政决策的可靠依据。在新时期,我国各级政府提高决策素质,主要是要提高自身的服务能力。具体而言,一是建立/贸易谈判代表0制度,提高谈判能力。二是建立良好的中介制度。在认真研究政府涉外经济活动的基础上,明确界定政府管理的范围与职权,将一部分职能转移给社会中介组织。三是建立政府各部门共用的决策信息平台,形成开放、互动联系紧密的决策系统。四是提高政府的信用能力,承诺实现能力。五是要通过继续精简机构工作的制度化和规范化、加大国家赔偿制度实施的力度,提高政府的治理能力。

(五)建立健全民主、开放、有效的行政决策监督机制为了防止行政决策的不良后果和错误决策的出现,提高行政决策效率,减少行政决策失误的出现,必须建立健全民主、开放、有效的行政决策监督机制。建立健全行政决策监督机制,其核心是对行政决策主体进行有力的民主监督,使其决策职权在民主、科学的管理下实施,把权力和责任有机结合起来,增强责任感。建立健全行政决策监督机制,从目前我国行政决策来看,第一,要建立健全一整套决策监督机制,如政务公开制度、情况通报制度、监督检查制度等。对行政决策领导者是否依法定职权和程序决策进行监督,对重大事项进行跟踪督查。第二,要规范行政决策领导者的行政决策权力和责任。该集体讨论的,要严格按程序按原则集体表决,避免少数人越权处理重大问题,搞少数人说了算;该分工负责的,要职责权限明确,责任到人,不搞/眉毛胡子一把抓0,避免事无巨细,都推给集体讨论,搞形式的集体领导,实际上无人负责。第三,完善考核办法,推行行政决策失误责任制。党的十五大报告中指出:/一切政府机关都必须依法行政,切实保障公民权力,实行执法责任制和评议考核制。0缺乏责任制的决策制度是不健全的。无责任就会使行使决策失控,违法决策、不当决策、失误决策势必产生。对于那些给国家和社会带来重大损失的行政领导者,不能总是以/交学费0之类的堂而皇之的借口不了了之,而必须从行政上、法律上对其应负责任予以追究。这样才能使决策主体的民主监督意识得到自我约束和自我完善,在制定决策时多让群众参与决策研究,也可使群众自觉参与决策的观念进一步加强,从而使行政决策制度真正反映民主。

责任编校 钱党珠