发票管理:税务机关的难题

作者：陈耀敏

集团经济研究 2008年03期

　　发票作为我国税务机关重要的征税依据之一，是现代经济交往中最基本的法律凭证，其在购销商品、提供和接受劳务，以及其他经济活动中发挥着重要作用。但由于消费者意识淡薄、经营者无视法律、税务机关工作不力等原因给发票管理增加了重重难度，也使我国的税收收入严重流失。前几年税务机关在发票管理上虽然下了不少功夫，但一谈到发票，税务机关工作人员就非常头痛。

　　一、缘何发票管理这么难

　　(一)消费者索要发票意识不强，全面推行发票管理困难重重

　　一是消费者索要发票意识不强，不明白发票是确认买卖双方关系的合法凭证和依据，一般消费者，在购买一些小商品或接受服务时认为不报销，要不要发票无关紧要。二是我国没有相应的激励机制促使消费者索要发票。目前虽然我国一些地区实行了“发票双奖(举报有奖、发票抽奖)”等活动，但对于全国这个大市场来说，仍然显得范围太小，并且“发票双奖”对于外省市购买者甚至当地意识不强的消费者来说，吸引力不够。

　　(二)纳税人在从事商品经营活动中，不使用发票或不规范使用发票现象较为严重

　　1.纳税人为达到少申报税款的目的，在商事活动中不使用发票或拒开发票。商户们说现在做生意竞争激烈、毛利很低，如果开具发票超过双定额就要多交税。在这种利益的驱动下几乎所有的商户都存在偷漏税现象。有的消费者在购买商品索要发票时，它们明明有发票，却谎称已用完而不开具。

　　2.商户使用发票的法律意识淡薄。商户发票有被撕去或转借他人的现象。他们没有意识到一些大额发票撕去或转借他人，如果别的单位和个人利用其进行违法活动，给国家造成巨额损失，提供发票者要负法律责任。而商户们很少考虑后果。

　　3.随着近来对发票违章打击力度的加大，一些商户的反稽查经验增加，恶意钻政策空子，违章手段趋于“专业化”。如销售是什么都不开，或是开具其他单据时什么章都不盖。

　　(三)税务机关工作不力

　　1.发票宣传不到位。税务机关作为发票的主管单位，负有宣传发票使用的义务和责任。一些税务机关在发票宣传时也只是挂几幅标语，散发一些宣传单等。但是我们发现，有些商户并不知道发票怎么使用，特别是一些文化程度较低的个体经营者反映，他们到税务机关询问发票如何使用时，工作人员态度生硬，不予辅导或者让商户自己找法规看。发票使用不得人心。

　　2.普通发票管理手段落后。目前，税务机关对普通发票的管理只限于验旧购新、限量供应，别无他法。就管理手段本身来说，不能有效遏制普通发票的虚开、代开、转借、大头小尾等现象的发生。

　　3.平时的发票管理，检查有余，措施不足，治标不治本。前几年，税务机关尽管在发票管理方面下了很大功夫，诸如进行了不少发票清理检查、治理整顿等工作。但这些工作的结果，只是汇总一些诸如检查多少户数、检查多少张发票、查处多少违章份数、处罚多少户、罚款多少元等，只解决了表面问题，而对发票检查后，其商户使用效果如何，重视不够；如何堵塞漏洞，如何推广普及面，又研究不够。特别是一些局、所对举报发票违章问题缺乏敏感性，缺乏后续检查，就票论票，对反复被举报的专业市场缺乏及时、有效的治理，使违章问题得不到根本解决。这种治标不治本、周而复始的检查、处罚、再检查、再处罚的做法，致使商户中出现一种“查出就认罚，查不出就逃”的投机倾向。

　　4.税务机关在某些方面执法的随意性也不同程度的挫伤了商户使用发票的积极性。现在商户中不同程度地存在“畏惧发票、害怕开具发票”的现象。究其原因一部分在税务机关，如有的商户反映，税务执法人员对一些一般或轻微行为动辄几百、几千，甚至上万元的罚款，让使用发票的商户心有余悸。特别是一些执法者在罚款时讨价还价的随意性，不仅使税法的严肃性黯然失色，也挫伤了商户使用发票的积极性。于是一些商户宁肯开白条，也不愿因开发票不当而屡受处罚。

　　5.发票在缴销过程中存在一些问题是我们发票管理制度不健全、不完善造成的。目前，发票领购手续办理起来相对较容易，而对停业转移户的发票缴销却没有完善的监管机制。这是因为我们在办理发票领购时，无任何担保和保证金，造成纳税人发生关、停、并、转时，税务机关不易监控纳税人，常常不结算税款，并将剩余空白发票带走，造成税款和发票流失的现象。

　　6.税负的频繁调整，客观上阻碍了商户开具发票的数量和金额。税务机关对个体工商户的管理，主要是通过其开票金额是否超过定额来监控的。近几年来税务机关为加强税收管理，对个体税收征管力度很大，税负一再调整。这与商户出于自身利益考虑，想方设法不开发票偷逃国家税款是对立的。

　　(四)普通公民缺乏热情

　　从近几年的实际情况来看，发票管理只是税务机关一家唱独角戏，社会各界、普通公民对发票的重要性还认识不够，协税护税的积极性还不是很高。

　　二、发票管理过程中存在的问题

　　(一)发票领用面高，而使用面很低，存在大量使用白条、收据、信用卡等非法凭证代替发票或与之混开等问题

　　随着发票管理力度的加大，税务机关要求经营者必须购领发票，而一些商户虽然购领了发票，却不对外开具，而使用白条、收据代替发票。并且这种现象在某种程度上得到消费者和经营者甚至是一些税务工作人员的认可。有的消费者在购买商品索要发票时，它们明明有发票，却谎称已用完而不开具。

　　(二)商户在开发票的同时，存在空白发票未填被撕去，商户之间互相转借发票现象

　　经常会遇到这样的现象，当消费者在购买商品索要发票时，商户会说可以给找一张，但要消费者补交税金，否则就不开发票。这种开具发票的现象，或是一些商户出于少交税款，或是其根本就没有从税务机关购领发票，于是就转借他人发票。

　　(三)个别商户停产停业后不按规定缴销发票

　　发票管理办法规定，商户在停产停业或者将房屋出租给他人经营时，应到税务机关办理注销及发票缴销手续。但有些商户停产停业后或到外地经营后，不及时到原税务机关办理发票缴销手续，而是将未开具的空白发票一同携走或转借他人。此种现象的存在直接导致了发票管理上的失控，从而造成发票管理上的混乱。

　　(四)私印私售、伪造变造、倒卖倒买假发票屡禁不止

　　尽管我国政府在发票印制上采用了防伪技术。但目前社会上一些不法分子伴随着假钞、假文凭、假证件的出现，利用高科技手段造假发票的势头仍有增无减。此种现象任其蔓延将直接导致经济混乱，破坏我国的社会主义市场经济秩序。

　　三、建议

　　(一)加强宣传，提高素质

　　一是国家教育部门应该将税收基础知识教育同国防教育紧密结合起来，把税收的职能、作用、来源以及发票的作用深入现行教学大纲，经过一、二代人的努力，纳税环境将会大大改观。二是通过一切可以利用的媒介向全社会进行广泛、深入、持久的发票知识宣传。三是要通过讲解税法、纳税程序和纳税要求，来提高纳税人的纳税技能，做到严格遵守国家各项税收法规制度。四是要提高广大税收干部的业务素质，在熟练掌握好税收法律、法规及业务技能的同时，要懂业务、懂微机、会查账，全面提高综合素质。

　　(二)推行领购发票担保制度，以避免一些商户在停业停产时，在未办理缴销手续的情况下而将空白发票带走

　　发票保证金制度取消之后，这种推行领购发票担保办法的事实，会对一些停产停业户在缴销发票方面起到促进作用。但对担保人的选择，有文章可做，倘若两商户互相担保且都停产停业时，将失去控制。因此担保户的确定应选择一些经营相对稳定的单位和个人，一旦出现问题时能找到问题及责任的承担者。

　　(三)在一些经营单一品种市场推行带有防伪功能、多种面值的定额发票

　　这种办法能尽量避免大头小尾、虚开代开发票，同时可减少纳税人因填错而出现的漏洞，减少其被处罚的机会，增加其使用发票的信心。但这种方法只能对一些经营单一品种的市场，如花卉、鞋业等市场使用，对一些小商品综合市场，因其商品名称各异，使用定额发票反映不出销售商品的种类。

　　(四)在一些封闭批发市场推行货物出门、检验发票制度，购买者没有发票不得出离市场

　　这种办法在一些封闭的批发市场有其使用性。但出门时需要由税务人员或工商部门配合。对那些无封闭或出门较多的批发市场，使用这种方法有一定的局限性。

　　(五)与公安、交通等机关配合推行购买货物检验制度，强制批发商在购买货物时索取发票。如果没有发票，则视为非法货物，予以扣留或处罚

　　这种措施的推行可以促使一部分批发商索取发票，增加商户开具发票使用面。但实行公安、交通上路检查制度会增加“三乱”，可能会使一些批发商认为当地手续麻烦或管理较严，而使批发行为向管理较松的地区流动。因此，此法需要全国或全省统一行动。

　　(六)设置发票监控举报中心，在全国范围内搞好举报有奖工作，形成全社会齐抓共管发票的良好局面

　　对一些严重违反发票的行为，实行严查重罚会起到一定的震慑作用。但是如果此种方法实行得过多过滥，不问问题大小，一律惩罚，就会有一定的负面作用，挫伤商户开具发票的积极性。实际上，如果消费者能形成购买商品索取发票或不开具发票进行举报时，税务机关能及时出动检查力量并进行查处，比单独靠税务机关的严查重罚效果会更好。

　　此法会增加票管力量，加大工作量，如果处理不好或行动不迅速，会使公民对税务机关的工作效率及形象大打折扣，因此如何设置发票举报中心，需要在机构的设置、人员的配置、查处的范围、举报奖励的提取等方面做大量工作。这种方法如能顺利推行，会增加消费者使用发票的积极性，相应增加商户开具发票的机会。

　　(七)对税务机关人员执法的随意性实行责任追究制

　　这种方法可以有效地遏制税务机关执法的随意性，使税务人员在执法的过程中心有顾及，克服以前那种处罚随意性较大等作弊现象，增加了商户使用发票的积极性。但如何设置处罚界限还具有一定的科学性，尚需深入研究。

作者介绍：陈耀敏，濮阳职业技术学院。