关于加强城市公共安全体系建设的思考

关于加强城市公共安全体系建设的思考

贺岚　　湖南省公安高等专科学校

前言

城市是以人为主体，由社会、经济、资源、环境与灾害等要素通过相互作用、相互依赖、相互制约所构成　复杂动态的空间地域系统。公共安全是指社会公众的生命、健康、重大公私财产以及公共生产、生活的安全。随着城市建设步伐的加快和城市化的快速发展，因人为因素、自然因素以及二者叠加造成的城市灾害频率和程度迅速增加，城市公共安全面临空前　挑战。所谓城市灾害，即承灾体为城市的灾害，包括由于不中控制或未加控制的因素造成的，对城市系统中的生命财产和社会物质财富造成重大危害的自然事件和社会事件。为了克服人类经济社会活动的盲目性和主观随意性，尽量减少种类城市灾害所造成的破坏，保护经济建设和社

会文明的持续稳定发展，建立科学、有效的公共安全体系已成为当前的大势所趋。

城市公共安全体系建设就是通过调整危险源、防护保卫目标、应急救援力量和设施三者的地理布局，减小危险的影响范围，提高城市灾害发生时的反应和处理能力，达到降低风险、提高安全性的目的。我国一直是城市灾害的高发国，由于目前我国还没有形成一套完整的城市公共安全体系，使得城市灾害发生所带来的危害与损失十分巨大。据统计，全国每年因公共安全问题造成的经济损失高达６５００亿元，约占全国ＧＤＰ总量６％。这一数字的构成包括：安全事故引发的损失２５００亿元；社会治安事件造成的损失１５００亿元；自然灾害造成的损失２０００亿元；生物侵害导致的损失５００亿元。要避免城市灾害带来的巨大损失就要建立完整、有序、科学的城市公共安全体系，并正确地加以实施，以实现整个社会的和平稳定和经济的持续发展，保障人民群众的生命和财产的安全［１］

。

一、城市公共安全存在的隐患与问题

随着我国城市进入快速建设期和发展期，我国大中城市也同时迈入了“非稳定状态”的危机频发期，“城市危机处理系统”的建立已到了刻不容缓的时候。但就目前来看，我国很多城市在公共安全领域还存在很多隐患与问题，其中最主要的反映在以下六个方面。

１、影响公共安全的因素越来越多目前，按门类划分，影响城市公共安全的因素主要有：一是自然因素。包括地质灾害、气象灾害、海洋灾害等。

二是卫生因素。包括人体卫生安全、动物防疫安全、水生物防疫安全等。三是社会因素。包括刑事安全、社会动乱、社会灾难、恐怖袭击、心理恐慌等。四是生态因素。包括海洋生态安全、动物生态安全、水生态安全、水土生态安全等。五是环境因素。包括废气、废水、废渣、噪声、毒气、腐蚀性物质、光化学物、放射性危害等。六是经济因素。包括生产安全、金融安全、交通运输安全、能源安全等。七是信息因素。包括国家机密、计算机信息、网络信息、核心技术、商业秘密等。八是技术因素。包括重要公共技术设施保护、高新技术的负面危害等。

２、认识不足、重视不够

市民麻木、领导麻痹是目前我国城市安全问题中最突出的特点和最主要的表现。经济过热过快和持续惯性增长掩盖了城市繁荣背后的潜在矛盾。在人均ＧＤＰ突破１０００美元，尤其是相当数量的大中城市人均ＧＤＰ超过３０００美元之后，标志着我国城市走入高速成长期，同时也迈入“非稳定状态”的危机频发时期。贫富差距进一步扩大，深层次社会矛盾日前凸现，社会治安形势严峻，非传统安全问题，尤其是人为危机和人为制造的危机，成为现代城市安全的主要威胁，即使是突发性灾害事件也极易被放大为社会危机。经济与社会发展失衡导致社会结构脆弱，城市正处于从风险向危机转化的临界点上。

３、硬件不“硬”，软件不“软”从硬件上讲，投资吸引力与基础设施承载力的矛盾日益突出。城市公共安

全基础脆弱，地下管网设施设备老化、

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投资分散、功能单一、安全欠账多，尤其是城市基础设施的环境，生态安全功能和水、电、气、通讯服务设施的安全保障有一定程度的缺乏，新城市灾害和人为危机的防灾、反恐、控制突发性事件的公共安全功能建设相对滞后。从软件上讲，信息集成难、资源整合难、应急联动难、条块结合难。归根到底，这是由于城市管理体制不顺，条块分割严重所造成的。

４、重视预案，轻视预警

有预案而无预警，重预案而轻预警是公共安全管理中的一大通病。预案侧重于处理突发性事件本身，而缺乏涉及突发性事件引发的公共危机的应急处理；预案过多地强调责任领导和责任部门的约束，而缺乏配套的法律、法规以及应急保障资源的规划、建设和综合管理机制；预案侧重危机处理后的应急处理方案，而缺乏公共危机的预警机制和危机过后的恢复机制。对于许多新城市灾害及非传统危机领域，应急预案还存在空白。由于缺乏危险关键控制点的全面调查和定期系统的危害性因素及脆弱性评估，致使应急预案大多是上行下效，没有针对性和可操作性。

５、多头指挥，联动失灵

当前的危机管理，自上而下是分散而割裂的。地震、水务、公安、消防、卫生、民防等基本各自为政，条块分割、军地有别。对危机处理在横向上是分散管理，即按照突发事件的类型安排对口部门进行专门管理，也就是所谓的“九龙治水”；在纵向上进行集中管理，由中央集中统一指挥，地方予以配合。看起来有很多部门在负责，实际上缺乏一个统一的、强有力的综合协调机构。这使中国城市的危机处理机制像一头食草恐龙，身体庞大而头颅弱小。一旦发生危机，各部门应急联动敏捷性差，资源共享度低，人力物力浪费大。各级的系统互不隶属、机制不同、网络不能互通，部门难以快速协调，紧急状态下指挥权缺乏必要的授权，应急处理效率低下。

６、政出多门、法律滞后

目前，危机管理缺乏立法保障，综合协调部门没有明确的法律地位。危机发生后，成立的临时性指挥协调系统主要依靠的是行政协调而不是法律机制，是领导权威而不是制度保障。在我国目前条块分明，军地有别的条件下，这种缺乏法律支持的行政协调，在面临大规模突发性事件时，其地位和处境就十分尴尬。这就是为什么稍有危机就必须领导亲临一线的根源。特别需要强调，危机处理不是光有法律就可以了，依法行政也是政府在危机应急处理中的一个重要问题。危机状态下的公民合法权益往往会被突发性应急举措所侵害，一旦处置失当，就可能为进一步放大危机埋下新的隐患。

人的主观行为不当造成的。因此，要通过公民的防灾减灾意识教育，文明安全生产教育，普及安全文明知识等措施，把灾害控制在源头，减少因人类社会自身行为不当造成的严重后果。我们还应该建立城市居民安全教育体系，对城市建设与城市安全的有关概念，安全价值观，综合发展科技观，安全法规体系及守法意识，防灾和事故防治，事故应急救援知识等进行全面的社会化教育，形成良好的社会氛围，为城市建设和持续发展创造良好的社会环境。

同时，还要大力加强公众的危机意识教育，把居安思危教育作为现代公民意识教育的重要内容之一。危机意识的增强，能使我们在重大突发事件发生时，降低社会动荡激烈程度。要加强公民的安全自救教育的知识，增强抗灾救灾意识，遇到突发灾害事件，能够做到听从指挥，临危不乱，并能积极参加救灾行动。

３、建立灾害预警机制

加强信息建设，及时披露灾害信息，通过顺畅渠道提供可靠的防范知识，对于消除不安定因素，降低紧急事故带来的危害具有十分重要的作用。政府作为权威信息的掌握者和控制者，对能够预见的重大灾害要及时告知社会提前防范；对不能预见的突发灾害，在突发事件发生之初尽量在第一时间直接或通过权威媒体向社会通报情况，建立权威的信息发布和报告机制，以积极地引导社会公众的理性行为，安定民心。加大人力，物力的投入，积极推进科技减灾，鼓励开展预防和减灾的基础研究和应用研究，提高灾害的预测和预报能力。

４、组建各级应急救援联动指挥中心

各自为战的各种应急救援体系需要一个综合指挥机构来统筹和协调，以真正实现及时、高效、科学的应急救援。现在，国家安监、公安、卫生等部门均要求各地方政府建立相应的应急救援体系，这是难得的机会。各级政府应抓住这一契机，将各种应急救援系统全部纳入联动指挥中心一并建设，避免重复投资，利用各方资金，一步到位地尽快组建本级应急救援联动指挥中心。城市应急救援体系框架如图１所示。

５、利用数字城市技术提高城市防灾减灾能力

数字城市应用技术的发展，

已为科学防灾减灾提供了强有力

二、城市公共安全体系建设的实施对策

１、建立健全法律法规体系

市场经济社会就是法制化的社会。各个领域都离不开法律法规的指导和保障，防灾减灾领域也是如此。纵观发达国家如日本、美国等都建有防灾减灾法律法规体系。我国目前还缺少最高层次的国家综合减灾基本法，在城市灾害层面上也缺少相应的城市防灾法。因此，必须迅速开展城市灾害立法研究工作，在建立完备国家防灾法律、法规体系的同时，加快构建城市处置突发灾害事件的应急手段。为了确保城市安全法律法规体系的有效运行，必须建立相应的机构，配备必要的人员和资源［２］。

２、加强公众防灾减灾安全意识和危机意识教育

现今城市灾害中，人为因素占八成以上，很多灾害是由于

图１　　城市应急救援体系框架

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旅游宣传促销是拓展旅游客源的重要整合，按照抓重点、带一般的发展思路，手段。旅游业的竞争，其实也是旅游形集中力量打造各自优势旅游品牌；二是借

的技术支持。利用３Ｓ（地理信息系统，象、品牌、知名度的竞争。一是按照“大梯上楼、挖掘潜力，进一步扩大现有景区

全球定位系统，遥感技术）技术和计算旅游、大产业”的发展理念，借鉴兄弟（点）的旅游综合效应。外地游客基本上

城市的做法，保证必要的宣传经费；二是通过各种宣传手段和新闻媒体，采取有效措施，加大宣传促销力度，广泛开展对西宁旅游资源的推介活动。围绕西宁历史文化、民族风情、人文景观、自然风光，制作“中国夏都・西宁”的专题片、光盘等宣传资料，使各类旅游宣传品的制作向系列化、整体化、多样化发展；三是从提高“中国夏都・西宁”知名度出发，以树立高原都市形象、打造旅游品牌为切入点，对西宁夏季的冷凉气候条件和西宁是中国乃至全世界不可多得的避暑胜地这种优势进行大力度的宣传促销，对客源市场进行准确定位，找准市场需求与供给的对接点，集中宣传、重点推介，并以此为最重要的着力点，打造属于西宁市自身的全国知名旅游品牌——夏都，积极开展消夏避暑、观光度假、商务会展等特色旅游；四是以国家旅游局每年推出的主体活动为主线，结合西宁旅游工作的实际，通盘研究促销对策，在国内外市场上形成连续性的宣传促销态势。同时，把开拓市场与培养市场、引导市场结合起来；五是抓住西部大开发和我市旅游业发展面临的极好机遇，依托省会城市的众多优势，在已成功举办“郁金香节”、“青洽会”、“环青海湖国际公路自行车赛”、“青海民族文化旅游节”等文化节庆活动的基础上，集思广益，创新进取，突出特色，扩大影响，广泛开展体现西宁地方特色的各类文化风情及体育、经贸节庆活动，积极申办全国或国际性的重大活动，不断制造轰动效应，逐步打破淡旺季分明的制约，用全新的理念、超前的思维、独特的创意扩大西宁的影响、提升“中国夏都—西宁”的品位，以独特的魅力吸引国内外旅游者、客商来西宁旅游、投资，努力使西宁成为中国最具特色的消夏避暑胜地；六是加强队伍建设，强化专业人才培训，建立精干高效的旅游促销队伍，提高西宁旅游业的整体宣传促销水平。（四）整合优势资源，提高旅游综合开发水平，按市场化的经营理念扩大旅游业的经济效益一是立足优势资源，实施重点开发带动战略。按照旅游资源天然垄断和不可替代的特质，针对当前旅游资源低水平、低档次的开发现状，树立精品发展意识，坚持严格保护、合理开发和永续利用相结合原则，拓展旅游空间，挖掘旅游内涵，增强带动功能，在立足优势资源的情况下，进行全面是因青海湖、塔尔寺、日月山这三个著名

机网络技术。采用多维虚拟现实技术景点而来，其中塔尔寺、日月山景点就分（Ｖｉｒｕａｌ　Ｒｅａｌｉｔｙ）

，用数学和物理模型布在西宁市的湟中县和湟源县，可说是具

来进行数字仿真，模拟灾害发生，传播备得天独厚的优越条件。但从目前的发展

的全过程，实现防灾减灾的数字化，网现状来看，旅游的综合经济效应很小。塔

络化和可视化。这样既能为社会的减灾尔寺景点因宗教和历史方面的原因政府没

行动进行最佳决策，又能直接用于研究灾有分文收入，日月山景点因顺路可看全景

害形成，并为建立灾害防治系统提供支持。政府只有少量门票收入。所以，在新的形

ＧＩＳ作为数字城市关键技术之一，具有强势下，必须以全新的发展思路、超强的经

大的空间分析能力和辅助决策功能，可以营理念来利用优势、创造卖点，围绕“吃

大大提高城市的防灾减灾能力。住行游购娱”，促进旅游资源的综合开发

６、合理进行城市安全规划利用，延长游客在我市的滞留时间，进而

在城市安全规划方面，要完善城市扩大当地旅游业的综合经济效应；三是加

安全规划指标体系，将城市安全规划纳强对旅游景区（点）服务业的管理和引

入城市总体规划。对新建城区进行　系统导，改变旅游景区（点）以收取门票为

的安全规划，对已经建成的旧城区进行主要收入的现状，努力形成吃、住、行、总体安全评价，对存在重大事故隐患的

游、购、娱一条龙的消费服务体系，提

设施、设备、场所等，进行整改。为高旅游资源的综合经济效益；四是各区县

了减少城市流量、降低城市社会风险，旅游行政主管部门，要按照科学、合理、可以把人们的居住、购物、就业等尽量

可持续发展的原则，抓紧制定旅游景区

放在一个区域。从这个意义上讲，那种简单地在城市里划分商业区、生活区、硬件、规模与深度的关系，重视旅游景区

生产区的做法，未必就是好的做法。即便确有必要进行城市区域功能划分，也俗风情及旅游产品的综合开发工作，挖掘

要在关键节点上增加安全系数。２００３年文化内涵，注重历史传说，增加诗情画意

１１月３日、２００４年４月１３日，湖南省衡与文化蕴涵，满足游客多方面的需求；五

阳市发生衡州大厦特大火灾坍塌事故、是按照科学、经济和创新组合的理念，正

衡州大市场失火。市规划局对建筑消防确处理好“旅从速”与“游从缓”的辩

通道安全隐患进行了地毯式清查，共查证关系，研究外地一日游、两日游、三

出３０１处隐患，需要开通消防通道而拆除日游等线路的设计思想，分析我市现有旅

的建筑７．１万多平方米，围墙３０２９米。这游线路的缺陷，对各线路进行重新整合与

说明，消除安全隐患，确保道路通畅是何设计，形成有竞争力的旅游线路和拳头产

等重要，所以在城市功能分区的设计规划品；六是坚持可持续发展战略，在发展旅

时，一定要充分考虑安全因素。

游业上注重解决好开发与环境保护的矛盾，切实把保护旅游生态环境放在首位。－２８１－

（点）的旅游开发规划，正确处理软件与

（点）融参与性、休闲性、趣味性、民