试论人民检察院组织法的修改

——以基层人民检察院派出机构设置为视角

摘要:按照人民检察院组织法关于派出机构设置的内容设立的检察院,其实质上是省、县一级人民检察院的派出机关而非是如公安派出所、人民法庭类似的分支机构。依据人民检察院乡(镇)检察室工作条例设立的乡镇检察室才是事实上的检察机关派出机构,但由于人民检察院组织法当中缺乏明确的规定,导致了其实践发展的困境。修改人民检察院组织法关于基层检察院派出机构设置的规定,符合形势需要,有利于检察事业的长远发展。

关键词:人民检察院组织法　修改　派出机构

人民检察院组织法是以我国宪法为依据,对人民检察院的组织体系、工作任务、活动原则、职责权限、履职程序和机构设置、人员任免等进行调整和规范的基本法律,是构建我国检察制度的法律基础。1954年第一届全国人大第一次会议通过的人民检察院组织法,奠定了中国特色社会主义检察制度的基本框架。1979年制定、1983年对个别条款作过修订的现行人民检察院组织法,第一次开宗明义地规定中华人民共和国人民检察院是国家的法律监督机关,并且明确了新时期我国检察制度的基本内容,为检察机关恢复重建和检察工作顺利开展提供了基本法律依据。这部法律施行至今已30多年了,由于制定于我国改革开放初期,立法时对于如何在新形势下开展检察工作还缺乏相应的经验,检察制度的许多内容需要在法制建设和检察实践中逐步探索完善,因此规定得比较原则,也不够全面。[2]值此人民检察院组织法酝酿修改之际,笔者以基层人民检察院派出机构设置为视角,对修法问题略述浅见。

一、人民检察院组织法关于派出机构设置的规定及其存在的问题

现行检察院组织法总则第二条第三款规定,省一级人民检察院和县一级人民检察院,根据工作需要,提请本级人民代表大会常务委员会批准,可以在工矿区、农垦区、林区等区域设置人民检察院,作为派出机构。这是现行检察院组织法关于检察机关派出机构设置的最明确规定。与此同时,该法第三章,即人民检察院的机构设置和人员的任免一章第二十条规定,最高人民检察院根据需要,设立若干检察厅和其他业务机构。地方各级人民检察院可以分别设立相应的检察处、科和其他业务机构。1993年4月12日最高人民检察院第八届检察委员会第二次会议通过的《人民检察院乡(镇)检察室工作条例》第二条规定,乡(镇)检察室是县(市)、市辖区人民检察院派驻乡(镇)的工作机构。有学者认为,现行检察院组织法对检察机关机构设置只作了原则性的规定,这一规定把内部机构设置的灵活性置于规范性之上,方便了执行,却损失了必要的统一性,导致了后来各级检察机关内部机构设置的不稳定和不规范。[3]笔者对此表示赞同。因为仅就派出机构设置而言,现行组织法的规定明显存在以下不合理因素:

一是逻辑混乱。不难看出,现行检察院组织法第二条第三款的规定和第二十条的规定具有同样属性,虽然前者是规定派出机构设置,后者是规定业务机构设置,但总体上都是关于检察机关机构设置的内容。从逻辑上讲,既然人民检察院的机构设置在组织法中有专章规定,那么第二条第三款的规定就应当放在本章之中为宜。返观第二条的规定,是在总则部分,其内容是关于国家设立人民检察院的级别、种类的规定。在地方各级人民检察院的规定当中,插入了省级院和县级院设置派出机构的规定(尽管这个派出机构也叫人民检察院),显得有些不伦不类。因为县级院在我国国家、省、市、县四级行政架构中,已经属于基层人民检察院,它还能派出人民检察院,这本身就超出了大多数人的常识。

二是概念不清。何为派出机构?查汉语词典没有找到,百度到的答案是“国家行政机关依法在一定区域内设立的分支机构或代表机构,亦称分支机构或驻地机构。”如果套用这一解释方法,那么检察机关派出机构就应当定义为“国家检察机关依法在一定区域内设立的分支机构或代表机构。派出机构有权代表国家行政机关执行某种特定任务或从事某种专门业务,但不是一级国家行政机关。国家行政机关通常对派出机构实施积极的领导、协助和监督。派出机构的权力由派出它的国家行政机关授予。派出机构违反法律、法规、命令时,派出它的机关将全部和部分撤销所授权力。派出机构的重大决定必须经过派出它的机关认可。派出机构必须按照派出它的机关规定的程序和标准办理业务。派出机构可以在不改变派出它的机关规定原则的条件下,灵活处理有关事宜,但事后必须向派出它的机关报告。派出机构的人事和经费由派出它的机关掌管。”[4]要是这样的话,结合宪法关于“人民检察院是国家的法律监督机关”的规定,则所有地方检察院、专门检察院都是高检院的派出机构,又何必单独规定省、县两级检察院可以在工矿区、农垦区、林区等区域设置人民检察院为“派出机构”呢?与此同时,县级院设立的乡(镇)检察室作为县(市)、市辖区人民检察院派驻乡(镇)的工作机构,与县级院设置的“派出机构”又有何区别呢?似乎就是设立程序、人员多少、有无内设部门、职能是否全面等有所不同而已,其本质上则无区别,都是受县一级检察院派遣从事一定区域内法律监督工作的专门机构。二者形式虽异,本质相同。

三是设置权限错位。根据现行组织法第二条第三款的规定,派出检察院的设置,只需要省或县级检察院“根据工作需要,提请本级人民代表大会常务委员会批准”即可;而县级检察院在向所辖乡镇设置一个检察室,却需要“由省级人民检察院批准,报最高人民检察院备案”,抛开机构编制部门的审批不谈,似乎设立一个派出检察院与设立一个乡镇检察室的审批程序有轻重倒置之嫌。

四是乡镇检察室设置的法律授权不明确。纵观现行检察院组织法,只有第二十条　授权“最高人民检察院根据需要,设立若干检察厅和其他业务机构”。而地方各级人民检察院“可以分别设立相应的检察处、科和其他业务机构”。与人民法院组织法第十九条明确规定“基层人民法院根据地区、人口和案件情况可以设立若干人民法庭。人民法庭是基层人民法院的组成部分,它的判决和裁定就是基层人民法院的判决和裁定”相比,尽管高检院1993年专门制定了《人民检察院乡(镇)检察室工作条例》,并在该条例第一条明确其制订依据是人民检察院组织法,但由于人民检察院组织法通篇未见一处提到基层检察院可以向所辖乡镇派驻检察室,二者不啻有天壤之别。

二、基层人民检察院派出机构设置的现状

由于基层检察院派出机构设置方面存在前述先天不足,就注定了其发展不可能一帆风顺。

1、乡镇检察室。基层检察室的发展经历了一个曲折起伏的过程,有学者将其大致分为四个阶段:起步、发展、衰落、新生。其时间段分别为起步(1982年-1989年)、发展(1989年-1998年)、衰落(1998年-2007年)、新生(2008年至今)[5]。笔者所在的内乡县院驻乡镇检察室的发展历程也基本如此。据内乡检察志记载,1990至1993年间,检察院报经县编委批准,先后在县内经济较为发达、人口密集、交通地位重要的灌涨、师岗、马山、夏馆等重点乡镇设立了4个检察室,派驻人员,逐步开展派驻检察工作,也取得了一些效果,积累了一些经验,但由于职能定位不够明确,工作的规范化程度不高,有的检察室在一定程度上甚至只是充当着自侦案件办案点的职能。1998年教育整顿中,全国大部分派驻乡镇检察室被撤销,我院的4个检察室也在整顿中撤销。2008年以来,虽然根据高检院《关于贯彻落实的实施意见》、《2009—2012年基层人民检察院建设规划》、《关于进一步加强和规范检察机关延伸法律监督触角促进检力下沉工作的指导意见》等一系列文件,使派出检察室的设置和发展重新受到重视,但是在省院规范基层检察室机构设置重新申报务案过程中,由于文件手续不全等原因,原有检察室未能恢复,目前仍处于需要重新报批的状态,也有一些基层院抓住机会,经省院审批,向高检院备案,使派出检察室建设又逐渐走上恢复发展的道路。据统计,目前南阳全市13个基层检察院中只有4个基层院有乡镇检察室,总数为10个,其中卧龙区就占了6个,发展不平衡的情况非常明显。

2、派出检察院。在南阳的工矿区、农垦区、林区等区域内,没有省院依据现行组织法第二条第三款规定提请省人民代表大会常务委员会批准设置的派出机构性质的人民检察院;南阳市范围内的13个县级人民检察院也都没有提请本县人民代表大会常务委员会批准,在所辖的工矿区、农垦区、林区等区域设置派出机构性质的人民检察院的情形。内乡县作为林业大县,2009年左右成立了内乡县森林公安局,作为有紧密工作关系的内乡县检察院,在上世纪90年代曾有的林业检察科撤销之后,并没有相对应的工作机构,如森林检察院、林业检察室等,林业案件仍由本院内设机构中的侦监、公诉等部门办理。

3、其他派出机构。驻监狱、看守所检察室是一个普遍的存在,在积极服务企业发展的大背景下,驻产业集聚区检察室、驻产业集聚区检察室工作站、驻**重点企业工作站等应运而生,甚至出现了驻工信局等政府部门的工作站。

三、基层人民检察院派出机构设置中存在的问题

1、检察机关派出机构的设置缺乏自主权。根据《人民检察院组织法》的规定,内部机构的设置应当由检察机关根据工作需要进行确定,而现实却大相径庭。基层检察院要设立某个业务机构,不仅其本身无权决定,而且连上级检察机关也难以左右,必须报本级“编办”进行审查批准。而“编办”往往以政府各级部门之间是否平衡为是否批准的出发点,致使有些业务机构,尽管从检察机关来看确属工作需要,非设不可,但“编办”却很难予以批准。即使按照上级检察机关明令下文设立的机构,如果得不到“编办”的认可,也难以名正言顺。[6]不仅内部机构的设置存在这个问题,派出机构的设置更是如此。高检院的《乡(镇)检察室工作条例》虽然称乡(镇)检察室为县级检察院派驻乡镇的工作机构,从设立依据上看,是将乡(镇)检察室定位为检察院内部工作机构,但事实上改变不了其派出机构的客观属性。由于派驻需要协调的关系更多,面临问题更复杂,如派出机构的编制、规格、职能、人员、办公场地、经费保障、县内不同部门之间的平衡等诸多问题,在当前严控机构编制形势下,其设置审批更为不易。

2、检察机关派出机构的种类繁多,名称不一,缺乏统一规范。有的叫“**矿(林)区人民检察院,有的叫“**乡镇检察室”,有的叫“驻**检察室”,有的叫“驻**工作站”等等,不一而足,但从性质上看,都是一级检察院的派出机构无疑,这种情况,远非一个《乡(镇)检察室工作条例》所可以规范的。

3、检察机关派出机构的职能权限划分不清晰。特别是在与派出它的检察院的关系、与检察院传统内设机构之间的职能权限划分与衔接等方面,缺乏统一细致全面规范科学的制度规定,如果不先解决好这个问题,一哄而上极易重蹈上世纪末被整顿撤销的覆辙。

四、修改人民检察院组织法关于派出机构的建议

1、明确人民检察院派出机构的内涵、种类及法律定位。

人民检察院派出机构的内涵。人民检察院派出机构是指人民检察院根据工作需要向所辖区域内某特定区域派驻的工作机构。人民检察院派出机构的种类。人民检察院派出机构按照其拟从事的业务工作性质不同,可分为综合性派出机构和单一性派出机构;按照其被派驻的处所的不同,可分为地域性派出机构和行业性派出机构。人民检察院派出机构的名称。省或省辖市级院的派出机构一律通称为“**检察院” ,县级院的派出机构一律通称为“**检察室” 。

人民检察院派出机构的法律定位。《宪法》和《人民检察院组织法》明确规定检察院是我国的法律监督机关,作为派出机构的派驻检察室理所当然秉承了检察院法律监督的性质。因此,派驻乡镇检察室的法律定位应为检察机关法律监督向农村基层的延伸,代表派出院在乡镇履行各项法律监督职能,是与基层人民法庭、公安派出所相对应、相匹配的农村基层政权机构。[7]

2、参照制定公安派出所组织条例的立法,研究制定专门的人民检察院派出机构组织条例,提请全国人大常委会立法,建议由全国人大常委会对《人民检察院组织法》进行修订,在《人民检察院组织法》第二条中增加一款“县一级人民检察院根据行政区域内各乡镇(街道)人口和案件情况可以设立若干派出检察室。派出检察室是基层人民检察院的组成部分,其履行职能的活动视为基层人民检察院的活动。派出检察室的职能由最高人民检察院另行规定。”

[1] 万春《人民检察院组织法修改的基本原则》,《人民检察》2007年第1期下。

[2] 谢鹏程《论检察机关内部机构的设置》,《人民检察》2003年第3期第41页。

[3] 来源于百度百科

[4] 《关于基层检察室建设的若干思考》,浙江慈溪市人民检察院网, 2012年09月21日

[5] 李迎春,基层检察院内设机构改革的思考,检察日报,2011年12月6日

[6] 蒋国强,《派驻乡镇检察室科学发展探析》,江苏法制报,2013年1月21日

河南省内乡县检察院检察长 黄玉林