美国区划法介绍

美国区划法介绍

区划法是地方政府控制土地使用的地方法规和进行规划管理的技术手段。区划法（zoning）的产生先于规划体系的形成，强调其法律效率，其发展过程是独断寻求“规划”与“法律”的结合过程。美国“区划法”的制定管理程序最为严密,表现为由主管机构、规划委员会、调解和上诉委员会以及规划管理部门分别负责“区划法”的制定、咨询、解释、执行等不同方面的事务。

1. 美国区划法的产生与发展

1.1 区划法的产生 19 世纪末期,随着高层建筑飞速发展,在美国许多城市的中心区,建筑高度越来越高。出于建筑防火的要求,1870 年许多城市制定了建筑条例(Building code) ,规定了建筑必须采用防火柱,并明确了建筑的高度限制。1916 年,纽约市制定了第一部区划法,其主要意图是控制摩天楼高度的无序增长。由于这些摩天楼往往铺满整个基地,遮挡了相邻的街道和建筑的阳光,引起租户大批地搬走,纽约市此损失了超过100 万美元的税收。于是,市政府不得不开始关注这些庞然大物的问题,以避免其经济遭受负面影响。区划法实行后,无论是开发商还是城市的公共财政都从中受益匪浅。区划条例使土地和物业的价值保持在相对稳定的水平,保证了市政府的税收。 1916年 区划条例的规定相对较简单,主要包括建筑高度与建筑退缩控制,以及土地使用用途的相容性规定等。如工厂不能建于居住区内。区划法实施的结果,使纽约市被划分为若干个高度区。每个地块被赋予一定的开发权,区划规定建筑必须逐步后退,以使相邻的地块获得足够的阳光。当建筑后退至一定高度,该层的面积达到整个基地面积的1/ 4 时,建筑可不必退缩而继续升高。通常情况下,开发商会认真研究区划条例以获得尽可能多的建筑面积,精打细算的结果就是人们常看到的1930 年代纽约典型的阶梯式高层建筑形式。

1. 2 区划的发展

受1916 区划的影响,美国的其它城市也相继采用了类似纽约区划的法令,以解决不同建筑之间相互影响的问题。可以说,纽约区划的发展史,在某种程度上就是美国区划发展史的缩影。 随着越来越多的城市采用类似纽约的区划条例,纽约区划法的问题也逐渐暴露出来。如新型交通工具的发展使传统的土地利用模式发生了很大变化,交通和停车问题日益尖锐。为应对不断变化的城市环境,如新技术的采用、人口的流动、土地利用的变化等,区划条例不得不随时进行调整。1926年,美国最高法院确立了区划的地位和作用:保护公众的健康、安全和福利。此外,它还规定区划必须随时间和形势

的变化不断进行调整。 1916 区划条例经过不断的调整,在很大程度了适应了之后美国45 年城市与经济快速增长的状况,但显而易见,经过多年来的发展,区划已到了彻底检讨和改进的时候。1961 年,纽约市在经过长达近20 年的研究和公众听证之后,采用了新的区划法。1962 区划法引入了“容积率”的概念,以此来决定每一地块上允许的最大建筑面积。以1916 和1962 区划法进行比较,可以发现一个有趣的现象:根据1916 区划法,纽约市最多可容纳5500 万人口(平均的居住用地容积率为20 ,商业用地为30) ,而1962 区划法将这些指标减少了80 %。 1974 年下曼哈顿开展了又一次区划法的修订,增加了容积率奖励的内容。如果开发商能提供公共空间,如围合的广场、行人通道、地铁站等,将会获得容积率奖励。随着区划法的改进,土地混合使用条例、滨水区区划条例、特别意图区区划条例、开发权转移等逐步引入区划,区划的灵活性逐步加强,在美国的城市管理中发挥着越来越重要的作用。 2 美国的区划体系

经过近一世纪以来的发展,美国的区划已形成了相对完善的体系。

2. 1 立法过程:区划条例的建立 美国是一个高度分权的国家。州政府具有立法权,行政权和司法权,是实施监督控制权(police power) 的最高机构,其职责是促进公共福利、健康及安全。就区划而言,州政府再通过授权给各市政当局(municipalities) 制定土地利用条例,实现对土地利用的管理。这种授权过程称之为“区划制定法”(zoning enabling acts) 。各市的权力包括:制定区划法,规定在其辖区范围内不同区域土地利用的类型及层次。 区划条例包括两种类型:功能性区划(use zoning) 和条件性区划(area zoning) 。功能性区划指将城市划分为不同的区域,各区域内有各自允许的土地使用类型。如有些地区允许农业用途,有些地区允许居住用途,有些地区允许商业性用途等。通常说来,区划的使用类型呈金字塔型分布: 工业的兼容性最大,居住最小。如在工业区里布臵居住是许可的———如果有人愿意在那里建设住宅的话,但在居住区里建设工业一般是不允许的。条件性区划则规定地块的尺寸、建筑高度和退缩红线距离等。这些要求因地块而异,如有些居住区可建设公寓,但有些则只允许建设单家独立式住宅。 2. 2 行政架构:区划委员会 在美国,地方管理机构均由选民选出,如市政委员会等。这些管理机构具有立法权,可制定土地利用条例,称为“区划条例”。区划条例相当于地方法规,必须予以执行。区划制定法要求各市政府除区划条例外,还应编制总体规划,确定不同的土地使用区,确立规划的目标,制定房地产开发的政策和标准。其指导思想是避免不同区域之间的相互干扰。区划也具有一定的灵活性,可进行修订或在某些情况下采取特例的作法。

在市政委员会或其它立法机构采纳之前,总体规划与区划条例通常由规划委员会负责编制。规划委员会由当地立法机构指定的社区成员组成。其职责是组织公众听证会,调查并获取相关信息,制定总体规划和区划条例,并提出区划法的修订计划、执行与管理标准等。规划委员会一般情况下有一个由专业城市规划师组成的规划部门予以协助。如果城市规模太小没有设立这种规划部门,则可雇佣私人规划公司来协助规划委员会编制总体规划和区划条例。

2. 3 区划的更改

为了建立区划条例和制定总体规划,区划制定法规定市政府可授权给区划委员会来实施区划法。区划委员会根据特定情况给予某些地块区划条件( variance) 和特殊例外( special exceptions) ,使这些地块可不受区划条件的限制。当然前提是该地块必须满足某些特定的条件,如或是由于区划条件引起该地块经济价值的降低乃至丧失,或者必须遵守某些特定的条件。 某些地块的业主如果希望更改区划,必须向规划委员会提出申请。这样的申请称为“再区划( rezoning) ”申请。规划委员会无权修改区划,但它可以组织公众听证会,并向市政委员会或其它立法机构提出同意或拒绝该请求的建议。通常情况下,规划委员会的意见会被采纳。 受区划委员会制定的区划条件影响严重的业主可向法庭提出上诉。如上诉成功,可引起区划条例的修改。公众意见和社会团体在区划法的制定与实施上具有非常重要的作用。有组织的社会团体常会直接影响区划法的框架和区划委员会就某些地块所作的决定。如果社区的民众反对某些项目,开发商必须与他们进行协商并获得他们的同意或默许。在开发商未满足邻里或社区的要求之前,他们很难获得区划委员会和市政委员会的许可。 在多数州,区划制定法要求区划中的任何改变都必须遵守总体规划,但这并不意味着总体规划是一成不变的,而关于区划的任何决定都必须与大范围的,长远的城市总体规划相一致。在美国关于区划的案例裁定中,一些法庭认为市政委员会应严格遵守总体规划,而另外一些法庭认为市政委员会具有较多的自由裁量权。

3 美国区划的尴尬: 为公众利益( Public interest ) 还是特定利益( Special interest) 服务?

3. 1 区划与社会分化

长期以来,人们认为美国社会严重的居住分化( social segregation) 是由 于不同收入的群体有不同的偏好而形成的。例如,高收入人群喜欢居住在郊区,因为那里的建筑密度较低,环境幽静。但这样一种现象却被忽略了:即严格的区划控制实际上加剧了社会分化。在许多城市的郊区,区划比中心区要严格得多,如只允许建设独立式住宅,不允许建设

联立式或多层公寓的规定排除了低收入家庭的介入。某些情况下,区划甚至成为种族歧视的代名词。蒙特劳累尔(Mount Laurel) 的区划条例就是一个典型的案例。 蒙特劳累尔是美国新泽西州的一个城市,土地面积57km2 。根据1975年前的区划条例,11.2 %的用地为零售用地,29.12 %的土地为工业用地,虽然很多工业用地未进行开发,但根据区划的要求,这些用地不能转变为居住用地。剩余的土地分为4 个居住区,但所有居住用地只允许建设单家独户的独立式住宅,且每一地块只允许建设一栋住宅,每个区还规定了居住地块的最小面积和住宅的最小建筑面积。联立式住宅、公寓和流动住宅被禁止在任何地块上进行建设。这些规定意味着只有中等或高收入者才能买得起这些住宅,而低收入者被剥夺了购买住宅的权力。毫无疑问,这些规定的意图是保证该市房地产税收的收益,低收入者在这里不受欢迎。此外,新泽西州的税收政策是产生这些土地利用条例的另外一个原因。由于地方政府必须承担该区内儿童初等和中等教育的大部分成本,因此学龄儿童越少,开支就越低。于是,工业和商业用地颇受市政府欢迎,而居住地块必须足够大才能产生足够的税收来抵消建设学校的成本。在这种情况下,该市的土地利用条例通过对卧室数量等的限制,将学龄儿童较多的家庭排斥在外。 不容乐观的是,该种类型的区划条例并不只在蒙特劳累尔实行。出于对自身利益的追求,许多市不顾该区域范围内的多种住宅需求,通过区划条例将低收者排斥在外。密度与最小居住面积的规定常使中高收入者集聚在郊区,因为在那里建公寓一般是不允许的,于是低收入者只好住在拥挤和破败的市区公寓里。在芝加哥,市政委员会代表了某些特定团体的利益,他们对密度控制具有绝对控制权。1957 年以来,在芝加哥的4 个高收入居住区内,密度控制降低了25 个百分点。大多数的高收入居住区有强有力的社区组织,他们直接影响区划条例的修订。芝加哥市湖滨区允许的建筑层数原为40层,但当地的社区组织鼓动他们的代表去游说市政委员会,最后使该区的建筑.层数降低为15～25 层。高昂的房价挤走了低收入者,使得湖滨区成为高中收入者的聚居地。

3. 2 区划与经济发展

区划管理的本质,是对土地经济利益的严格控制。它可以保护已开发的房地产不受其它类建设用地的侵入而贬值,可以规范土地市场,创造稳定的建设投资环境,防止土地投机和管理中的腐败现象。无可否认,区划对城市经济尤其是房地产市场的发展具有重要意义。区划的规定直接影响着房地产市场的价格,作为美国地方政府最重要的收入来源之一的房地产税就是以区划为基础进行计算的。区划的分类和规定直接影响着美国房地产所有者的经济利益,也与地方政府自身的利益密切相关。因此,区划的制定、修改和变更等极为敏感,必须遵循公开的法定程序来进行。 但严格的区划条例规定,尤其是密度控制,会扭曲资源的分配,提升地价和房价,有时甚至成为引发城市蔓延(urban sprawl) 的主要

原因之一。此外,不当的土地利用规定会人为地增加低收入住房的成本,使开发商的介入更加困难。例如,1968 年,一个非营利组织曾试图在蒙特劳累尔市的一个区内建设福利性公寓,市政府表面上表示欢迎,但声明所有的建设必须符合区划,严格的区划规定直接导致了该项目的流产。在全美房价最高的三藩市和洛杉矶,严格的区划控制被认为是房价高企的主要原因之一。三藩市和洛杉矶的许多市民不得不迁移至房价低很多的凤凰城,拉斯维加斯和密苏里地区。

3. 3 区划与内城衰落

区划产生的出发点是保障公众的健康、安全和福利,但随着区划的逐步发展,在部分城市或地区,却沦落为某些集团甚至地方政府保障自身利益、排斥低收入者的工具,并直接或间接地加剧了内城的衰败。由于富人和中产阶级的撤离,内城变得冷清萧条,而美国的税收体制是人们在所在地纳税,中心区的穷人所交纳的税收远远不能负担不断膨胀的基础设施和各项公共服务费用,入不敷出,导致内城日益破败落。 区划的出发点是保障公众的健康、安全和福利,但由于其体制性缺陷,在实施过程中对弱势群体的漠视已逐步引起美国社会各界的不满。界定“公共利益”成为一颇具争议性的话题。究竟谁代表了“公众利益”? 中高收入者还是低收入者? 或是某些特殊利益超越了“公共利益”? 4 结语

美国的区划体系是典型的市场经济体制下的产物,它顺应了城市与经济发展的需求,因而时至今日,仍是城市管理最为重要的工具之一。但是,区划实施过程中出现的种种问题,也令美国规划师们始料未及。这些问题是美国的城市管理体制下的特定产物,它们的解决仅仰仗规划师的力量是远远不够的,而有赖于政府、社会及市民的共同努力。 我国的控制性详细规划借鉴和吸取了美国区划体系中的很多内容,目前已成为我国城市规划管理最重要和最直接的工具。由于我国城市管理体制与美国城市管理体制的本质差异,因此在美国区划实施过程中遇到的种种问题,目前在我国的城市发展过程中尚无明显的迹象。但是,反思这些问题,可促使人们对我国的控规体系进行思索,如控规各种指标制定的经济、社会、环境成本与效益如何? 控规的指标规定对城市经济和社会发展的影响如何? 是否在保护某些群体利益的同时损害了另外一些群体,尤其是弱势群体的利益? 对这些问题的考量,将对增强控规的科学性和合理性、完善我国的控规体系大有裨益。

城市建设无序阶段 1900-1915钢结构出现，电梯技术发展，经济迅速发展，高层建筑出现对建筑空间、城市空间的需求增加，能源交通技术的进步，工商业的发展迅猛,高层建筑开始曼延。城市空间的迅速膨胀，居住环境质量恶化,公共利益无法保证。 区划的产生和发展阶段 1914-1916纽约市立法部门修改“纽约章程”,制定了一系列的控制指标。地块控制指标、建筑控制指标、使用性质、庭院面积、建筑高度、建筑体量建筑位臵。1916纽约市通过《区划条例》是美国历史上第一个区划,实现了用法律控制土地使用的革命。1920纽约市区划法得到纽约州最高法院的认可美国历史上第一个区划成为法律，1922纽约发表“标准区划许可法案”成为全美50个州制定区划法案的蓝本，1922通过案例“ＶｉｌｌａｇｅｏｆＥｕｃｌｉｄｖ.Ａｍｂｌｅｒ”美国最高法院宣布合理的区划是合乎宪法的,确立区划在美国的法律地位。1926美国大多数城市编制通过了《区划条例》，1954“Ｐａｒｋｅｒ”案例美最高法院的裁决再次确认政府有权管理私人土地,人们完全接受了区划法是合法的公共政策的工具。经过近十年的探索,美国区划的内容基本确定,其法律地位也得到了保证。 完善和推广阶段 1945-管理技术的发展，控制指标的完善，控制思想的发展，奖励性区划――鼓励设臵城市公共空间和绿地规划的单元开发(ＰＵＤ)使地方区划法对住宅市场的不断变化有更强的适应力，开发权的转让(ＴＤＲ)虽然仍有争议,但为区划体系引入了一个定量控制的手段。特殊的区划区由于许多邻里各具特色,所以这种手段应运而生。容积率(ＦＡＲ)的提出纽约市的新区划法首次采用容积率,把土地使用控制和使用强度融为一体。空地率、天空曝光面、作业标准控制观念的转变由控制“什么不该发生”的消极控制方式转向反映“确定什么应该去做”的积极引导。城市设计思想的纳入，林肯广场区、第五大街区等就在其区划中成功贯彻城市设计思想控制指标更加完善、控制手段更为灵活、控制思想更加富有人性,有利于城市有特色地区的保存以及城市空间环境的创造。 美国“区划法”的产生和发展历史