如何开展国际合作应对全球环境问题

如何开展国际合作应对全球环境问题

摘 要 全球经济的快速发展，带来了一系列的环境问题，严重影响到了国际社会的安全与稳定，本文首先概述了全球环境问题的定义和特点，接着论述了国际环境合作的产生和发展阶段，并说明了国际环境合作的特点，随后又提出了解决全球环境问题应该遵循的基本原则，最后重点列举了中国在全球层面、区域层面、双边层面和其他方面开展国际环境合作的事实极其影响。

关键词 全球环境问题；国际合作；中国

How to carry out international cooperation to address global

environmental issues

Abstract The rapid development of the global economy has brought a series of environmental problem,which affected the security and stability of the international community seriously, this paper outlines the definition of global environmental problems and characteristics, then discusses the emergence of international environmental cooperation and development stage, and descrip the characteristics of international environmental cooperation, then also proposed to address global environmental problems should be a fundamental principle, Highlights of the Chinese final at the global level, regional level, Bilateral relations and carry out other aspects of international environmental cooperation Shishijiqi impact.

Keywords Global environmental issues；International cooperation;China

前 言 近年来，随着经济全球化的发展，不仅发生了区域性的环境污染和大规模的生态破坏，而且出现了温室效应、臭氧层破坏、酸雨、物种灭绝、土地沙漠化、森林锐减等大范围的和全球性环境危机，严重威胁着全人类的生存和发展，这些问题的解决成为各国共同关注的重大课题。20世纪70年代初，各国开始通过国际合作寻求遏制环境恶化的方法和途径，中国积极融入这一潮流，并取得了一定的成效。目前，环境领域的国际合作方兴未艾，正成为国际合作领域中继经济合作之后的又一热点。回顾国际环境合作的发展历程，总结国际环境合作的经验，对中国更好地参与国际环境合作无疑有着极为重要的现实意义。

一、全球环境问题

（一）全球环境问题定义

所谓环境问题，是指由于人类活动作用于环境所引起的环境质量不利于人类的变化，以及这些变化危及人类和发展的问题。它包括两个基本方面：一是自然环境的破坏：是指人类不合理地开发、利用造成森林、草原等自然生态环境遭到破坏，从而使人类、动物、植物的生存条件发生恶化的现象。二是环境污染：指由于人们对工业高度发达的负面影响预料不够,预防不利，导致了全球性的三大危机:资源短缺、环境污染、生态破坏.人类不断的向环境排放污染物质。但由于大气、水、土壤等的扩散、稀释、氧化还原、生物降解等的作用。污染物质的浓度和毒性会自然降低，这种现象叫做环境自净。如果排放的物质超过了环境的自净能力，环境质量就会发生不良变化，危害人类健康和生存，这就发生了环境污染。 然而，环境问题并不都进入国际关系领域。判断环境问题是否具有国际关系的特征有两个标准：一是环境破坏是否具有超越国界的影响；二是在解决环境破坏的过程中是否涉及跨国的因素，如国际管制和国际合作等。具体而言，全球环境问题是指当代国际社会面临的一系列超越国家和地区界限，由人类活动作用于环境而引发的关系到整个人类生存与发展的问题。如全球气候变化；臭氧层破坏；大面积越境酸雨和风沙；海洋污染；有害废物和垃圾越境转移和扩散；生物多样性锐减；自然遗迹和文化遗迹的破坏；以及全球森林减少、土地和湿地退化、水土流失和荒漠化、全球水资源危机等。①

（二）全球环境问题具有以下的特点：

1、共同性。全球环境问题无论以何种形式出现，也无论发生于何处，从总体而言，都是针对地球的污染和破坏，最终危害的是人类自己和地球上的其他生物。从这一角度出发，环境问题具有超民族、超国家、超意识形态的特点，如何妥善地解决这些问题，既涉及到全人类当前的和长远的利益，也与每一个人息息相关，因而具有共同性和相互关联性。这种共同性和相互关联性，要求人们克服国家、民族、种族和集团的偏见，超越意识形态的分歧，加强合作，共同推进全球环境问题的解决。

2、广泛性。全球环境问题无论从哪个角度来看都具有广泛性。从地域分布来看，全球环境恶化所造成的影响，不论是亚洲、非洲，还是欧洲、美洲，甚至人迹罕至的南极、北极，最终无一能够幸免；从环境本身来看，全球气候变化和臭氧层破坏，必然波及环境的各个方面，如水、土壤、森林、草原等；从人类生活的角度看，自然环境因素的变化，注：任晓编：《国际关系理论新视野》，北京，长征出版社2001年1月，第100页。

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加上人类自身造成的污染，也将全面影响人类的生产和生活，小到影响个人健康，大到威胁人类社会的生存与发展。 3、挑战性。全球环境问题不同于人类在生存发展过程中遇到的其他一般问题，它从根本上威胁到人类生存的自然环境和社会环境，从而对人类的生存构成挑战。如“温室效应”造成地面温度升高，气候变暖和两极冰川融化，海平面上升，沿海地区将被淹没。温室效应还会使旱灾、尘暴、飓风频繁发生，引起森林火灾，野生动物灭绝，并可能给人类的生存和发展带来更大的灾难性后果。有害废物和垃圾越境转移和扩散以及工农业生产产生的有毒物质，一旦进入人类食物链或者排入地下水层达到无法清除的地步，就会给人类带来毁灭性灾难。环境问题的严重挑战性不仅由于问题性质、内容给人类生存带来严重威胁，而且还在于环境问题所造成的困境正迅速接近极限，解决问题的时间异常紧迫。

4、复杂性。全球环境问题具有相当的复杂性。首先，全球环境问题的形成涉及多方面的因素，与人口、资源、发展等问题相互影响、相互缠结、相互制约；其次，全球环境问题超越了许多传统范畴，与国家主权、外交、经贸、安全等问题交织在一起，不可能单独地解决；第三，对全球环境问题的认识和分析，涉及多个学科，从地质、地理、生态、生物、医学、物理、化学到政治、经济、历史、文化甚至宗教等，需要多种学科的知识。因此说，全球环境问题具有相当的复杂性，对它的处理更是一个相当复杂的系统工程。

二、国际环境合作

随着全球环境问题的产生和环境保护运动的发展，国际环境合作应运而生。以1972年6月在瑞典首都斯德哥尔摩召开的联合国第一次人类环境会议为界，国际环境合作可以划分为两个大的阶段：

（一）联合国第一次人类环境会议之前阶段

在联合国第一次人类环境会议之前，由于当时世界各国的工业化程度普遍不高，没有对环境造成大规模的破坏，环境问题不突出，更谈不上全球环境问题，因而环境保护没有引起国际社会的足够重视。直到19世纪末，才出现了一些关于自然环境保护的国际条约与国际合作，但规模小，数量少，合作形式基本上局限于国家与国家之间签署环境保护的双边或多边协议。而环境保护国际组织则到20世纪初才开始出现。如1893年英国与法国在巴黎签订关于采挖英法沿海牡蛎和渔业的公约；1897年俄国、美国、日本在华盛顿签订保护海狗协定；1910年奥地利举行世界动物大会，会议上提出建立综合性的国际自然保护组织的议题等。据不完全统计，截至二战前，全世界只有约30个有关环境保护的双边、多边

条约被缔结。①二战结束之后，各国忙于恢复战争创伤和发展经济，更是忽视环境保护。直到20世纪60年代，国际环境保护运动才日渐频繁，环境保护的国际条约逐渐增多，各种环境会议和环境保护组织纷纷召开和成立。尤其是联合国的成立以及联合国对环境保护事业的关注和介入，极大地推动了国际环境合作的进展。1947年，联合国经济与社会理事会通过了《关于召开保护和利用资源的联合国大会的决议》，经过两年的筹备，1949年该会议在纽约召开，来自全球50多个国家的1000多名代表就矿产、能源、燃料、水、森林、土地和渔业等问题进行了广泛的交流和探索。20世纪50、60年代，在联合国的主导下，各国还达成了一系列核能利用以及核试验的协议，如《禁止在大气层、外空和水下进行核试验的条约》（1963）；在全球公域保护方面，通过了具有重要意义的《南极条约》（1959）和《关于各国探索和利用包括月球和其他天体在内外层空间活动的原则条约》（1967）；此外，在联合国的推动下，许多国际组织和机构应运而生，并积极参加到国际环境保护领域的工作中。这些公约的达成和签署，以及各种环境保护组织和机构的成立，是这一时期国际环境合作取得的成果，也是该阶段国际环境合作的具体体现。

（二）联合国第一次人类环境会议之后阶段

1972年6月，在瑞典首都斯德哥尔摩召开了联合国第一次环境会议，会议共有183个国家、地区和一些国际组织的代表参加，会议呼吁各国都来重视地球生态环境的保护问题，并通过了《人类环境宣言》和《人类环境行动计划》等重要文件，标志着在环境保护领域的国际合作进入了一个新的阶段。此后，联合国又于1982年5月，1992年6月和2002年9月，分别在肯尼亚的内罗毕、巴西的里约热内卢和南非的约翰内斯堡召开了三届有关环境与发展的会议，在世界上产生了巨大的影响。

同联合国第一次人类环境会议之前阶段相比，该阶段的国际环境合作具有以下特点：

1.合作层次高。合作层次高有两层含义，一是指国际环境合作上升至全球层面，许多合作在联合国框架之中进行；二是指国际环境合作已成为国家政治的最高议题之一，出席国际环境合作会议的代表往往是国家的元首。如联合国第一次人类环境会议，共有113个国家、地区和联合国及其下属机构等70个国际组织的代表出席，亲自与会的国家元首有102位，参会代表约5000至8000名，代表中除国家元首外，还有多名国际组织的领导人、环境领域的着名专家、学者、高级技术人员和国际知名社会活动家、环境保护运动领导人等。

2.合作成果多。联合国第一次人类环境会议取得了三项重要成果，即《人类环境宣言》、注：参见林灿铃等着：《国际环境法的产生与发展》，北京，人民法院出版社2006年11月，第58页。

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《环境行动计划》和《关于机构和资金安排的决议》。这些文件在同年的第27届联合国大会上获得通过。这些文件奠定了国际环境合作的基础。此后10年，国际上出台了一系列保护环境的公约和条约，范围涉及海洋保护、濒危野生动植物保护、湿地保护、文化和自然遗产保护、大气层保护等。1982年5月内罗毕第二届人类环境特别会议通过了《内罗毕宣言》，对环境问题的认识进一步深化；同年10月，联合国大会通过了《世界自然宪章》，并于1983年成立世界环境与发展委员会，该委员会用4年时间完成了《我们共同的未来》的重要报告，提出了可持续发展的概念。1992年6月，联合国在巴西里约热内卢再次召开环境与发展大会，会议以可持续发展为指导方针制定并通过了《里约环境与发展宣言》和《21世纪议程》，为全球可持续发展制定了一个共同行动的准则。2000年，在联合国千年首脑会议上，环境问题成为会议主题，会议提出了具有国际指导意义的“千年发展目标”。2002年9月，联合国可持续发展世界首脑峰会在南非的约翰内斯堡召开，会议通过了《可持续发展世界首脑会议执行计划》和《约翰内斯堡可持续发展宣言》等。总之，签署条约之众，合作成果之多，是第一次人类环境会议之前阶段所不能想象的。

3.合作范围广。联合国第一次人类环境会议后至今，各国的对外环境合作与交流蓬勃开展，国际环境合作领域逐步扩大，合作渠道逐步拓宽，合作范围相当广泛。从合作领域看，既有环境科学技术、环境文化教育，也有经济贸易、城乡建设、工农业生产以及污染治理，几乎涵盖了社会生产和生活的所有领域；从合作对象来看，既有国家、国际政府间组织、国际非政府组织，也有国家之内的政府组织、非政府组织、企业和个人；从合作形式看，有全球性、多边性、区域性、双边性的合作，也有政府间、民间和政府/民间混合式的合作；从合作方法、途径看，有联合履约、共同治污、合作研究，也有相互访问、开展信息交流等。此外，环境保护运动和环境外交也进入到了环境合作领域。这是两个全新的领域，需要我们认真研究和对待。合作中有摩擦、有斗争。目前，国际社会签署的有关环境保护比较重要的条约有《南极条约》、《保护臭氧层维也纳公约》、《生物多样性公约》、《联合国气候变化框架公约》等约50多项。其中《联合国气候变化框架公约》是参加国最多、影响最广、受国际社会关注程度最高的国际环境公约之一。该公约于1992年签署、1994年正式生效。1997年，160个国家在日本东京参加《联合国气候变化框架公约》大会，通过了旨在减排温室气体的《京都议定书》。鉴于温室气体减排对经济发展影响深远，因此围绕温室气体减排目标和实现减排途径的谈判异常艰难，成为国际环境合作与斗争的突出方面。考虑到发达国家已经完成了工业革命，且排放着50%以上的温室气体，因此《议定书》只给工业化国家制定了减排任务，没有对发展中国家提出要求。2001年3月，美国总统布什突然宣布退出《京都议定书》，致使该协议的履行遭到重大挫折。目前，以拒绝执

行《京都议定书》的美国为一方，其他支持该议定书的国家和国际组织为另一方，展开了一场前所未有的关于全球环境保护的较量。

三、解决全球环境问题的基本原则

既然全球环境问题已经如此突出，关系到方方面面的关系，各国解决全球环境问题就不能只关注本国利益，只关注眼前利益，必须遵循以下原则：

1.正确处理环境保护与发展的关系。环境保护和经济发展是一个有机联系的整体，既不能离开发展，片面地强调保护和改善环境，也不能不顾生态环境的随能力而盲目地追求发展。尤其对广大发展中国家来讲，只能在适度经济增长的前提下，寻求适合本国国情的解决环境问题的途径和方法。

2.明确国际环境问题主要责任。目前存在的全球性环境问题，主要是发达国家在过去一两个世纪中追求工业化造成的后果。他们对全球环境问题负有不可推脱的主要责任，理应承担更多的义务，也应该为发展中国家提供资金和技术支持。

3.维护各国资源主权，应遵循不干涉他国内政的原则。1972年第一次环境做大会通过的[《斯德哥尔摩宣言》第21条也明确规定，各国对其自然资源的保护、开发、利用是各国的内部事务，其他任何国家不能以任何理由加以干涉。

4.发展中国家的广泛参与是非常必要的。在目前的国际环境事务中，存在着忽视发展中国家具体困难的倾向，他们的要求得不到充分满足，因此，有必要采取措施，确保发展中国家能够享有同发达国家相同的权力，从而充分参与国际环境领域中的活动与合作。

5.应充分考虑发展中国家的特殊情况和需要。发展中国家还面临一些更为迫切的局部环境问题，既有因资金短缺、技术落后和人口增长所造成的诸如土地退化、沙漠化、森林锐减、水土流失等自然生态恶化问题，也有因工业发展引起的环境污染、酸沉降、水资源短缺等问题。国际社会应给予一定的支持和帮助，以促进这些国家的发展。

四、中国与国际环境合作

1972年，中国组团参加了在瑞典首都斯德哥尔摩召开的联合国第一次人类环境会议，这是中国政府第一次派团参加有关环境保护的国际会议，会议通过了《人类环境宣言》。从此，环境问题开始被中国政府关注和重视。之后，中国政府出台了一系列环境保护的政策和措施，并借鉴发达国家在开展环境保护方面的经验，开始组建环境保护机构，制定和

完善环境保护法律。可以说，中国环境保护事业的起步，从一开始就是参与国际环境合作的结果。因此，1972年中国参加联合国第一次人类环境会议，不仅意味着中国环境保护事业的起步，也标志着中国加入世界环境保护的行列，参与国际环境合作的开始。

（一）全球环境合作

全球环境合作，是指超越国界和区域，涉及全球范围的国际合作。一般指与联合国及其国际环境组织的合作。中国参与全球国际环境合作的成果很多，其中最主要的有以下几项：成立环境与发展国际合作委员会（简称国合会）。1992年4月19日，中国成立了由中外着名人士组成的“环境与发展国际合作委员会（CCICED）”①，作为中国政府的咨询机构，为中国的环境与发展问题提供咨询。这是中国政府最重要的国际环境合作项目之一。CCICED委员会每一届聘任47—53名委员，任期5年。现已三届，共有152名委员。委员有来自加拿大、美国、瑞典、德国、法国、英国、荷兰、挪威、丹麦、欧盟、韩国、日本、马来西亚、印度尼西亚、巴西、圭亚那近20个国家的部长和专家，有来自联合国环境署、开发计划署等有关机构和世界银行、亚洲银行、世界自然基金委员会、世界可持续发展委员会、国际自然保护同盟等国际组织的负责人和专家，也有来自哈佛大学、牛津大学、伦敦大学、清华大学、北京大学等大学的教授，还有来自大众汽车、壳牌石油集团、日本国家石油公司等国际知名企业总裁和董事长。“环境与发展国际合作委员会”的成立，体现了中国政府参与国际环境合作，解决环境与发展问题的诚意和决心。②

参与联合国等国际组织开展的重大环境活动。中国重视环境保护领域里的国际合作，还体现在积极参与联合国等国际组织开展的各项重大环境活动。从1972年6月瑞典首都斯德哥尔摩，到2002年南非的约翰内斯堡，联合国可持续发展委员会历次会议，中国均派出高级代表团参与，并积极进行会议前期的系列筹备工作。中国与联合国环境规划署在荒漠化防治、生物多样性保护、臭氧层保护、清洁生产、循环经济、环境教育和培训、长江中上游洪水防治、区域海行动计划和防止陆源污染，保护海洋全球行动计划等领域开展了卓有成效的合作。中国还与联合国开发计划署、世界银行、亚洲开发银行等国际组织建立了有效的合作机制。 注： 1992年，中国政府批准成立中国环境与发展国际合作委员会(简称国合会)。国合会是一个高级国际咨询机构，国合会的主席由中华人民共和国国务院的领导同志担任(现任主席为国务院副总理曾培炎)。国合会的主要职责是针对中国环发领域重大而紧迫的关键问题提出政策建议并进行政策示范和项目示范。国合会委员包括中国国务院各有关部委的部长或副部长、国内外环发领域的知名专家、教授以及其他国家的部长和国际组织的领导。《中国环境报》，2006年11月13日。

②① 《中国环境与发展政策回顾与展望高层课题组会议》第一专题中方中期报告，《中国环境与发展回顾与评估研究概要报告》，2006年4月13日，第41页。

履行国际环境公约。截至2005年，中国已参加了《联合国气候变化框架公约》及其《京都议定书》、《关于消耗臭氧层物质的蒙特利尔议定书》、《关于在国际贸易中对某些危险化学品和农药采用事先知情同意程序的鹿特丹公约》、《关于持久性有机污染物的斯德哥尔摩公约》、《生物多样性公约》、《生物多样性公约》和《联合国防治荒漠化公约》等50多项涉及环境保护的国际条约，并积极履行这些条约规定的义务。①如中国政府批准了《中国逐步淘汰消耗臭氧层物质的国家方案》，相继颁布了100多项有关保护臭氧层的政策和措施，建立了消耗臭氧层物质替代品和其他环保相关产品的开发和生产基地，顺利完成了《蒙特利尔议定书》规定的阶段性削减指标。据世界银行估计，中国淘汰消耗臭氧层物质占所有发展中国家淘汰总量的50%。②此外，中国还参加了一些具有代表性的国际环境保护重要文件，如《人类环境宣言》（1972）；《内罗毕宣言》（1982）《;里约环境与发展宣言》(1992)；《21世纪议程》（1992）；《国际清洁生产宣言》（1998），并按照文件的要求，积极推动中国环境保护事业的发展，走可持续发展道路。

（二）区域环境合作

在区域合作方面，中国积极参与亚太经合组织框架下的各项环境保护和可持续发展活动，出席历次亚太经合组织环境部长会议。中国加强和推动与周边国家或相关地区的合作，积极参与区域合作机制化建设。取得的成果有：（1）建立中日韩三国环境部长会议机制，定期进行政策交流，讨论共同关心的环境问题。（2）启动大湄公河次区域环境合作机制，并于2005年成功举办第一届大湄公河次区域环境部长会议，提出了次区域生物多样性保护走廊计划等合作项目。（3）积极参与东盟与中国（10＋1）和东盟与中日韩（10＋3）机制下的环境合作。（4）在中国政府的倡议下，2002年召开了第一届亚欧环境部长会议，通过了《亚欧环境部长会议主席声明》，就开展亚欧环境合作的基础、潜力及合作原则等方面达成基本共识，确定了亚欧环境合作的关键领域和重点（。5）建立了中欧环境政策部长级对话机制和中欧环境联络员会议机制。（6）2006年2月召开了中国——阿拉伯国家首次环境合作会议。

（三）双边环境合作

在双边合作领域，中国先后与美国、日本、加拿大、俄罗斯等42个国家签署双边环境保护合作协议或谅解备忘录，与11个国家签署核安全合作双边协定或谅解备忘录。在环境政策法规、污染防治、生物多样性保护、气候变化、可持续生产与消费、能力建设、示范工程、环境技术和环保产业等方面广泛进行交流与合作，取得一批重要成果。中国还与注释： 《中国的环境保护(1996—2005)》白皮书，人民网2006年6月5日。

② 《中国的环境保护(1996—2005)》白皮书，人民网2006年6月5日。

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欧盟、日本、德国、加拿大等13个国家和国际组织开展了多项环保领域的合作。在与发达国家进行环境合作的同时，中国还积极开展与发展中国家的环境合作与交流。为配合中非合作论坛的后续行动，中国举办“面向非洲的中国环保”主题活动，推动中非在环保领域的交流与合作。2005年中国与联合国环境规划署共同举办了中非环保合作会议。中国政府还举办了“非洲国家水污染和水资源管理研修班”，帮助非洲国家开展环境培训。

（四）其他环境合作

除上述政府间国际环境合作外，中国的各地方、各单位以及学校、企业、民间组织也纷纷对外开展了多种多样的环境合作。如北京市政府与意大利政府在绿色奥运框架下开展的合作；上海市政府与来自美国、法国、意大利、荷兰等国家的10多家外资企业，包括国际知名环保企业如新加坡的淡马锡集团、意大利的英波基洛公司、法国奥绿思集团等的合作；上海市容环卫车辆设备厂与美国联邦信号公司、马来西亚GMW工业设备（上海）有限公司合作，组建全国首家中外环卫车辆厂，以提升上海环卫装备水平等。一些知名院校，如清华大学、北京大学、包括中央党校在内，也都纷纷与国际环境组织或国外环境机构开展合作。此外，环境保护民间组织也在通过自己的渠道积极开展国际合作，如北京地球村环境文化中心、自然之友等民间组织，它们与国际环境保护组织积极合作，争取资金，在中国境内开展环境保护项目，推进中国环保事业的发展。

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注释：参见解放日报报业集团网站，http//www.jfdaily.com.cn。 ①

结语

虽然中国在参与国际环境合作方面取得了一定的进展，但仍需要努力。因为中国正步入一个充满机遇但也充满挑战的关键时期。为进一步深化可持续发展理念，中国政府提出了坚持科学发展观、构建和谐社会的总体目标，并将改善环境作为全面建设小康社会的目标。但中国粗放型经济增长方式还没有根本转变，人口、资源、环境的压力始终存在，环境状况与人民群众的期望、和谐社会的目标相比还有相当大的差距。为解决环境污染与生态破坏问题，实现可持续发展，我们还需大力开展国际合作。尤其目前中国在很多领域仍然缺乏经验，包括缺少效率高、能耗少、价格低的环保技术。通过国际合作，中国不但可以引进资金，更重要的是可以学习国外先进的环保理念和技术，提高中国在环境政策、环境管理、环保技术方面的能力，推动中国环保事业的发展。中国对环境污染的治理，对环境保护事业的推进，不光能为发展中国家起到表率作用，也将为解决世界环境问题提供示范和参考。

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